規(guī)劃環(huán)評(píng)優(yōu)化企業(yè)規(guī)劃決策案例實(shí)踐

王永紅，孫鵬程，李德鵬

(山西省環(huán)境規(guī)劃院， 太原030002)

摘要：從檢驗(yàn)規(guī)劃政策符合性、強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)需求、保障項(xiàng)目選址環(huán)境合理性、促進(jìn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)等方面探討了規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)企業(yè)規(guī)劃決策的優(yōu)化作用，從規(guī)劃目標(biāo)定位、發(fā)展規(guī)模、項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和污染防治等方面對(duì)中煤平朔集團(tuán)重大發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)案例實(shí)踐進(jìn)行了介紹。通過(guò)開展規(guī)劃環(huán)評(píng)，企業(yè)可以從環(huán)境保護(hù)角度優(yōu)化其規(guī)劃決策，避免因環(huán)境制約因素考慮不足導(dǎo)致前期投入損失，也有益于環(huán)境保護(hù)政策在企業(yè)層面的落實(shí)和資源、環(huán)境管理效率的提升。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評(píng)；決策

收稿日期：2015-02-03

作者簡(jiǎn)介：王永紅(1980—)，男，山西太原人，工程師，碩士，主要研究方向?yàn)橐?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和大氣污染防治，E-mail：wsx6017929@163.com

中圖分類號(hào)：X828

收稿日期：2014-10-27

DOI: 10.14068/j.ceia.2015.04.009

節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策[1]。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善壓力巨大，污染防治要求日趨嚴(yán)格，環(huán)境可行性已是規(guī)劃及項(xiàng)目實(shí)施的重要前提，是企業(yè)規(guī)劃決策需關(guān)注的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，企業(yè)日益重視環(huán)境保護(hù)，但由于政策信息接收相對(duì)滯后、不全面，部分企業(yè)在規(guī)劃決策階段對(duì)環(huán)境制約因素考慮不足，到項(xiàng)目環(huán)評(píng)或建設(shè)階段才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，極易造成前期投入損失，甚至因與有關(guān)政策嚴(yán)重抵觸，半途而廢。規(guī)劃階段環(huán)境咨詢和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力的不足制約企業(yè)決策的環(huán)境合理性。規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度[2]，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要支撐，作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的手段，是現(xiàn)階段促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的最有力保障之一[3]，可以保證將資源、環(huán)境因素納入決策過(guò)程[4]。企業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)專業(yè)的環(huán)保咨詢服務(wù)，可以貫穿于企業(yè)規(guī)劃周期，隨著國(guó)家環(huán)保政策、法規(guī)及其他管理要求的更新變動(dòng)，及時(shí)反饋有關(guān)信息給企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)與政府管理要求互動(dòng)，從環(huán)保角度發(fā)揮優(yōu)化規(guī)劃決策作用。本文以2013年中煤平朔集團(tuán)重大發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)項(xiàng)目實(shí)踐為基礎(chǔ)，對(duì)通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)優(yōu)化企業(yè)規(guī)劃決策進(jìn)行探討。

1企業(yè)開展規(guī)劃環(huán)評(píng)作用分析

規(guī)劃環(huán)評(píng)可以識(shí)別企業(yè)現(xiàn)存資源環(huán)境利用問(wèn)題，評(píng)估環(huán)境保護(hù)水平現(xiàn)狀，對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響、資源環(huán)境可承載性及可能面臨的環(huán)境制約進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出針對(duì)性優(yōu)化發(fā)展建議，從檢驗(yàn)規(guī)劃政策符合性、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)訴求、保障項(xiàng)目選址環(huán)境合理性、促進(jìn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)等方面發(fā)揮優(yōu)化作用。

(1)檢驗(yàn)規(guī)劃的政策法規(guī)符合性。企業(yè)對(duì)政府規(guī)劃、政策了解和跟進(jìn)相對(duì)滯后，因此與政府部門規(guī)劃相比，企業(yè)規(guī)劃與國(guó)家政策的銜接偏弱。企業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)可以作為企業(yè)與政府管理部門之間的“傳聲筒”和“橋梁”，幫助企業(yè)及時(shí)了解和響應(yīng)環(huán)保政策和有關(guān)要求，同時(shí)為企業(yè)提供向管理部門訴求自身合理環(huán)境資源需求的溝通平臺(tái)。規(guī)劃環(huán)評(píng)編制、審查過(guò)程，也是企業(yè)與咨詢?nèi)藛T、審查專家的交流互動(dòng)過(guò)程。當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保、國(guó)土、水利、林業(yè)等有關(guān)部門代表將作為規(guī)劃環(huán)評(píng)審查小組成員參加審查并提出意見，環(huán)保部門根據(jù)審查小組意見向企業(yè)正式出具審查意見，對(duì)企業(yè)規(guī)劃實(shí)施做出指導(dǎo)。

(2)強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)需求。當(dāng)前部分企業(yè)會(huì)組織編制環(huán)保專項(xiàng)規(guī)劃作為總體發(fā)展規(guī)劃一部分，但環(huán)保規(guī)劃局限于服務(wù)總體規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，被動(dòng)設(shè)定環(huán)保目標(biāo)和要求，對(duì)規(guī)劃的環(huán)境合理性不做評(píng)判，角色定位決定其不能發(fā)揮反饋修正總體規(guī)劃的作用。例如中煤平朔集團(tuán)環(huán)保規(guī)劃設(shè)定“十二五”新增SO2、NOx排放總量目標(biāo)竟然分別達(dá)朔州全市現(xiàn)狀排放量的34%、92%，而“十二五”末全市兩項(xiàng)指標(biāo)均需削減10%以上，顯然企業(yè)環(huán)保目標(biāo)與政府管理要求嚴(yán)重脫節(jié)。規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)提出對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、定位、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及建設(shè)時(shí)序的優(yōu)化調(diào)整建議[5]，彌補(bǔ)環(huán)保專項(xiàng)規(guī)劃反饋缺位的不足，幫助企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保認(rèn)識(shí)并充分考慮環(huán)保需求。

(3)保障項(xiàng)目選址合理性。規(guī)劃項(xiàng)目選址如不符合環(huán)境保護(hù)有關(guān)要求，將“一票否決”。較多企業(yè)在項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段才考慮環(huán)境制約問(wèn)題或?qū)Υ巳狈ψ銐蛘J(rèn)識(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)遲滯甚至最終放棄。企業(yè)也可能為了避免前期投入損失，繼續(xù)勉強(qiáng)推進(jìn)，又大幅提高環(huán)境利益損害幾率，增加環(huán)境改善壓力。企業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)通過(guò)與當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、水資源利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及水源地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及其他敏感保護(hù)目標(biāo)有關(guān)的保護(hù)要求進(jìn)行協(xié)調(diào)性分析，提前為項(xiàng)目選址的環(huán)境合理性把關(guān)。

(4)促進(jìn)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。規(guī)劃的大范圍性和高水平性使企業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)能夠較好地識(shí)別并解決長(zhǎng)期的、區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題，具有一定的前瞻性，有助于消除在項(xiàng)目層次不能解決的沖突[6]。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)介入時(shí)間早，可將長(zhǎng)期影響、累計(jì)影響和間接影響都提前考慮，幫助企業(yè)盡早與有關(guān)部門提前就涉及的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行溝通，合理爭(zhēng)取資源和環(huán)境利用空間，而且規(guī)劃環(huán)評(píng)完成了項(xiàng)目環(huán)評(píng)部分關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容，以規(guī)劃環(huán)評(píng)審查的形式提前在環(huán)保等部門獲得指導(dǎo)和一定程度的認(rèn)可，可為下一步項(xiàng)目環(huán)評(píng)提前鋪墊并爭(zhēng)取時(shí)間。

2平朔集團(tuán)規(guī)劃環(huán)評(píng)案例分析

中煤平朔集團(tuán)是特大型國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)和山西省第一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)，2012年產(chǎn)煤近億噸。為進(jìn)一步從環(huán)保角度促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，中煤平朔集團(tuán)委托山西省環(huán)境規(guī)劃院開展其“十二五”期間重大發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)。

2.1　評(píng)價(jià)內(nèi)容與流程

中煤平朔集團(tuán)規(guī)劃環(huán)評(píng)分前期調(diào)研準(zhǔn)備、基礎(chǔ)分析與評(píng)價(jià)、綜合分析論證、征求意見與完善4個(gè)階段開展工作。在與企業(yè)溝通交流、資料收集、現(xiàn)場(chǎng)踏勘的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在企業(yè)發(fā)展回顧與現(xiàn)狀評(píng)估、規(guī)劃初步分析、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、資源與環(huán)境承載力分析等方面進(jìn)行基礎(chǔ)分析，然后綜合論證規(guī)劃目標(biāo)定位、發(fā)展規(guī)模、項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和污染防治等方面的環(huán)境合理性，并提出規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和優(yōu)化調(diào)整建議。成果按有關(guān)部門、專家、公眾、企業(yè)意見及審查會(huì)審查小組意見修改完善，最終與環(huán)保部門出具的審查意見一并提交企業(yè)。主要評(píng)價(jià)內(nèi)容與流程示意如圖1所示。

2.2　優(yōu)化作用分析

2.2.1目標(biāo)定位

>>企業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)咨詢服務(wù)可以預(yù)識(shí)別環(huán)境制約因素，并反饋優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)區(qū)域資源及環(huán)境進(jìn)行合理利用。

規(guī)劃提出“2015年，把平朔打造成主業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、資產(chǎn)、產(chǎn)值、利潤(rùn)高速增長(zhǎng)的具有可持續(xù)發(fā)展能力的規(guī)模最大、現(xiàn)代化程度最高的露井聯(lián)采的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，成為我國(guó)第二個(gè)億噸級(jí)煤炭基地和高標(biāo)準(zhǔn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)域”[7]。企業(yè)建設(shè)煤礦、火電廠、煤制天然氣、高鋁粉煤灰提取氧化鋁等項(xiàng)目，經(jīng)長(zhǎng)期煤炭采掘和發(fā)電產(chǎn)生大量煤矸石、粉煤灰等固體廢棄物，企業(yè)自身消納能力不足，固廢堆存占用大量土地資源，造成大氣和水環(huán)境污染。因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綜合利用固廢、延伸煤系產(chǎn)業(yè)鏈切合企業(yè)實(shí)際，目標(biāo)定位合理。

圖1　主要評(píng)價(jià)內(nèi)容與工作流程示意圖 Fig.1　The diagramof main content and work flow

2.2.2發(fā)展規(guī)模

鑒于區(qū)域大氣環(huán)境改善壓力、水資源供給不確定性及政策符合性等因素，評(píng)價(jià)認(rèn)為規(guī)劃產(chǎn)業(yè)規(guī)模應(yīng)壓減，主要分析及建議包括：(1)煤炭產(chǎn)業(yè)處于平朔礦區(qū)和朔南礦區(qū)，規(guī)劃每年原煤開采規(guī)模目標(biāo)降低20%，從而與山西省朔南礦區(qū)總體規(guī)劃和平朔礦區(qū)總體規(guī)劃有關(guān)要求相一致。(2)新增火電裝機(jī)規(guī)模相對(duì)現(xiàn)狀增加8倍，在執(zhí)行火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)表2特殊排放限值高標(biāo)準(zhǔn)要求下，SO2排放量可降低，但NOx和煙粉塵排放量相對(duì)現(xiàn)狀將會(huì)分別增加3.3倍、3.4倍，會(huì)導(dǎo)致朔州市NOx和煙粉塵排放總量在當(dāng)年基礎(chǔ)上分別增加24%、27%，而區(qū)域大氣環(huán)境已經(jīng)超標(biāo)，承載能力不足，建議新增火電裝機(jī)規(guī)模降低50%。(3)企業(yè)用水量相對(duì)現(xiàn)狀增加近4倍，按已落實(shí)水資源量核算，缺水比例高達(dá)58%。朔州市屬缺水地區(qū)，國(guó)家嚴(yán)格控制缺水地區(qū)煤氣化和煤液化項(xiàng)目的建設(shè)，要求“量水而行”，嚴(yán)禁擠占生活用水和農(nóng)業(yè)用水發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)[8]。建議規(guī)劃煤化工二期項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)在水資源落實(shí)后再實(shí)施，規(guī)劃項(xiàng)目總體做到“以水定產(chǎn)”。

2.2.3項(xiàng)目布局

規(guī)劃煤礦產(chǎn)業(yè)布局符合朔南礦區(qū)總體規(guī)劃和平朔礦區(qū)總體規(guī)劃，部分涉及環(huán)境敏感目標(biāo)。規(guī)劃火電項(xiàng)目依托煤炭基地建設(shè)，產(chǎn)業(yè)布局集中，對(duì)資源環(huán)境壓力大。涉及的主要敏感環(huán)境因素包括：(1)規(guī)劃某煤礦項(xiàng)目與桑干河省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、城市建成區(qū)、南磨集中飲用水水源地等相鄰，布局建設(shè)受制約；(2)規(guī)劃某煤化工項(xiàng)目選址與城區(qū)邊界相鄰，現(xiàn)狀與城市規(guī)劃發(fā)展不沖突，但已有居民集中區(qū)等環(huán)境敏感目標(biāo)在選址大氣環(huán)境防護(hù)距離范圍以內(nèi)建設(shè)；(3)規(guī)劃煤礦開采和煤化工項(xiàng)目建設(shè)可能會(huì)對(duì)泉域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、劉家口飲用水水源地、耿莊飲用水水源地及周邊村莊居民飲用水水源造成不利影響；(4)規(guī)劃某煤礦項(xiàng)目井田范圍有約0.5 km2面積與城市規(guī)劃區(qū)重疊，應(yīng)劃為禁采區(qū)，留出緩沖帶，并采取留設(shè)保安煤柱等防護(hù)措施。

2.2.4產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

評(píng)價(jià)從行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)保水平、政策要求等角度分析了企業(yè)現(xiàn)狀和規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性，主要分析及建議包括：(1)現(xiàn)有火電廠均為單機(jī)30萬(wàn)千瓦以下機(jī)組，裝機(jī)規(guī)模偏小，當(dāng)年產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益不足企業(yè)的5%，而耗煤量以及SO2、NOx和煙粉塵排放量分別占企業(yè)總的96.5%、96.1%、64.8%和41.6%，資源利用和效益產(chǎn)出不匹配，亟需優(yōu)化火電裝機(jī)結(jié)構(gòu)和提升裝機(jī)水平。(2)利用高鋁粉煤灰生產(chǎn)氧化鋁項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模應(yīng)達(dá)到年生產(chǎn)能力50萬(wàn)t及以上[9]，而規(guī)劃的高鋁粉煤灰生產(chǎn)氧化鋁項(xiàng)目單個(gè)規(guī)模不滿足此要求，應(yīng)做出調(diào)整。(3)重點(diǎn)大氣污染防治區(qū)域的城市建成區(qū)、地級(jí)及以上城市市轄區(qū)新建火電項(xiàng)目應(yīng)為熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目[10]，規(guī)劃新增兩個(gè)火電項(xiàng)目的機(jī)組類型應(yīng)調(diào)整為熱電聯(lián)產(chǎn)。

2.2.5污染防治

企業(yè)將由以往煤炭產(chǎn)業(yè)的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴疚锱欧趴刂坪蜕鷳B(tài)保護(hù)并重，受資源環(huán)境容量和環(huán)保政策約束壓力增大。主要分析及建議：(1)現(xiàn)狀企業(yè)單位火電裝機(jī)大氣污染物排放量遠(yuǎn)高于全省平均水平，規(guī)劃新增火電裝機(jī)規(guī)模和大氣污染物排放量都很大，應(yīng)實(shí)施現(xiàn)有環(huán)保設(shè)施改造，取締新增熱電廠供熱覆蓋范圍供熱鍋爐，做到增產(chǎn)減污，新增火電廠均執(zhí)行特殊排放限值要求。(2)規(guī)劃采選煤、火電、建材等均屬高耗水、低廢水排放產(chǎn)業(yè)，廢水可全部回用，且當(dāng)年區(qū)域80%地表水例行監(jiān)測(cè)斷面超標(biāo)，無(wú)水環(huán)境容量和納污條件，需完善分質(zhì)供水、廢水回用體系，在回用水池前建設(shè)二次污水處理廠，確保回用水達(dá)水質(zhì)要求，全部回收利用。(3)固廢產(chǎn)生和積存量巨大，需積極落實(shí)規(guī)劃固廢綜合利用項(xiàng)目，并向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門爭(zhēng)取扶持政策以推廣產(chǎn)出產(chǎn)品，設(shè)立煤矸石、粉煤灰綜合利用科技攻關(guān)課題以研究拓展利用途徑和提高產(chǎn)品附加值。

3結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)要求日趨嚴(yán)格，但企業(yè)在規(guī)劃發(fā)展階段往往缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判意識(shí)、能力以及決策咨詢渠道，難以適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)需要。從此案例實(shí)踐和探討來(lái)看，企業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)咨詢服務(wù)可以預(yù)識(shí)別環(huán)境制約因素并反饋優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)區(qū)域資源、環(huán)境合理利用，發(fā)揮重要的決策咨詢作用；行政管理方面，也有益于促進(jìn)在企業(yè)層面落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策和提升區(qū)域資源、環(huán)境管理效率。

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Corporate Overall Planning Decision Making: Case Study

WANG Yong-hong, SUN Peng-cheng, LI De-peng

(Shanxi Academy for Environmental Planning, Taiyuan 030002, China)

Abstract:The functions of plan environmental impact assessment in improving the corporate planning decision making are discussed in this paper in terms of verifying its conformance with government policies, enhancing environmental protection requirements, ensuring environmental consideration in site selection and promoting project environmental impact assessment. The environmental impact assessment of ChinaCoal Pingshuo Group’s Significant Development Plan is introduced as a case study. The objectives of the Plan, development scale, project distribution, industrial structure and pollution control are analyzed. With the help of plan environmental impact assessment, enterprises can optimize its planning from the perspectives of environmental protection, avoiding undue investment due to inadequate consideration of environmental protection. In the meantime, national environmental policies can be better implemented at the corporate level, helping improve the management of resources and environment.

Key words: corporate; plan; plan environmental impact assessment; decision making