肖羌雄

(青海省西寧市湟源縣農(nóng)村經(jīng)營管理指導站，青海西寧 812100)

?

土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用及問題分析
——以青海省湟源縣為例

肖羌雄

(青海省西寧市湟源縣農(nóng)村經(jīng)營管理指導站，青海西寧 812100)

根據(jù)實地調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了湟源縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特色，指出了土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用，但目前由于宣傳深度不夠、農(nóng)村信息不暢、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍存在許多問題。因此，有必要健全和完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，以促進土地承包經(jīng)營權(quán)合理、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)，從而增加農(nóng)民收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。對此，為基層政府做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作提出了相關(guān)對策和建議。

湟源縣；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；對策

湟源縣地處青藏高原東端的日月山下，湟水河上游，是青海省東部農(nóng)業(yè)區(qū)與西部牧業(yè)區(qū)的結(jié)合部。轄區(qū)7縣2鎮(zhèn)146個行政村，734個村民小組，農(nóng)業(yè)總?cè)丝?0.89萬，總戶數(shù)2.67萬戶，總耕地面積1.49萬hm2，人均耕地面積為0.14 hm2，家庭承包經(jīng)營達到總耕地面積的99%。全縣土地以農(nóng)業(yè)用地為主，多為淺腦山地。由于自然災(zāi)害頻繁、生產(chǎn)成本增加，農(nóng)民從事種植業(yè)生產(chǎn)的熱情逐年下降，種植業(yè)收入占農(nóng)民家庭總收入的比重下降，勞務(wù)收入逐年增加，農(nóng)民已經(jīng)不把土地作為唯一可生存依賴的對象。隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策深入農(nóng)村，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快，各村普遍出現(xiàn)了不少農(nóng)民不種地或者少種地現(xiàn)象，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為一種發(fā)展趨勢。

1 湟源縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

目前湟源縣農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的耕地面積1.49萬hm2，土地流轉(zhuǎn)面積逐年增加，各級農(nóng)經(jīng)部門積極響應(yīng)土地流轉(zhuǎn)政策，在土地流轉(zhuǎn)方面不斷進行大膽探索和實踐，總結(jié)了一些成功的經(jīng)驗，并幫助農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中得到真正實惠，為本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向高效農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供土地保障。2007～2014年湟源縣土地流轉(zhuǎn)情況見表1。由表1可知，湟源縣土地流轉(zhuǎn)面積從2007年的628.5 hm2增加到2014年的9 853.3 hm2，參加土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)從2007年965戶到2014年的17 500戶，土地流轉(zhuǎn)流入農(nóng)民專業(yè)合作社的面積從2007年沒有到2014年的6 393 hm2，規(guī)模流轉(zhuǎn)面積從2007年82.7 hm2到2014年的7 320 hm2，土地流轉(zhuǎn)面積成倍增長，流轉(zhuǎn)勢頭強勁，為農(nóng)業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)?；?、“一村一品”高水平發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.1 土地流轉(zhuǎn)主要特色

1.1.1流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。大量農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工經(jīng)商，離開土地尋找致富門路，剩余農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移，為土地流入大戶提供必要勞動力，這樣，加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。2007年湟源縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到628.5 hm2，占總耕地面積的4.20%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶達到935戶，占總戶數(shù)3.5%，但8年之后的2014年，土地流轉(zhuǎn)面積達9 853.3 hm2，占總耕地面積的65.92%，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶達17 500戶，占總戶數(shù)的65.54%。

注：數(shù)據(jù)來源于湟源縣農(nóng)村經(jīng)濟收益統(tǒng)計報表。

1.1.2流轉(zhuǎn)規(guī)模由小到大，合同簽訂逐步在步入正規(guī)。從早期的農(nóng)民相互間自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到土地流轉(zhuǎn)小戶，再到流轉(zhuǎn)大戶，再到農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、生產(chǎn)加工的龍頭企業(yè)。流轉(zhuǎn)合同開始只是農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議，不申請，不登記，不上報，形成的結(jié)果是不能有效地保證農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)戶的切身權(quán)益；后來土地流轉(zhuǎn)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社簽訂比較正式的土地流轉(zhuǎn)書面合同，并經(jīng)村集體經(jīng)濟組織的認可、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包合同管理委員會的鑒證、縣農(nóng)村土地合同管理委員會備案，有利于今后出現(xiàn)矛盾和糾紛的調(diào)解和解決，使雙方的權(quán)利和義務(wù)有了法律保障。

1.1.3流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包、出租兩種方式為主。先前的轉(zhuǎn)讓、互換、入股的流轉(zhuǎn)方式漸漸地已經(jīng)退出，目前轉(zhuǎn)包、出租已成為主要流轉(zhuǎn)方式。

1.1.4流轉(zhuǎn)主體多元化。參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有一般農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有限公司等。

1.2 土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益和社會效益農(nóng)村土地的合理有序流轉(zhuǎn)，是一種土地資源的合理配置，既提高了現(xiàn)有農(nóng)村土地利用率，有效整合了當前農(nóng)村土地資源，又解決了土地撂荒、棄耕，促進了農(nóng)村剩余勞動力的合理轉(zhuǎn)移，也對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了比較好的經(jīng)濟效益和社會效益。

1.2.1減少了農(nóng)村土地的撂荒。其一，土地流轉(zhuǎn)能使那些無力或無時間耕種的農(nóng)戶的土地被充分地利用起來；其二，土地流轉(zhuǎn)能夠解決種植的土地比較遠的村實際問題，因為土地離村較遠，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就比較困難，花費的勞動力和勞動時間多；其三，一些整村推進的村，人口全部搬遷到縣城和鄉(xiāng)政府周圍地域，許多土地承包農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就比較困難和不太現(xiàn)實，只能全部將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給種植大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

1.2.2促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展“一村一品”。全縣農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地全部用來進行特色種植，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，如種植反季節(jié)蔬菜、飼草、中藥材等，以提升種養(yǎng)殖業(yè)的經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入。

1.2.3促進農(nóng)民增收，穩(wěn)定了農(nóng)戶從土地上取得的收益。農(nóng)民每年生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品，除了一些特色種植產(chǎn)業(yè)外，除去成本后，普通種植效益比較低；而農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社后，保證了農(nóng)民收入。據(jù)近幾年調(diào)查，湟水河、藥水河沿岸的水澆地的土地年租金為6 750～11 250元/hm2；淺山的價格變化比較大，主要的區(qū)別在于是否能夠引水灌溉，能夠引水灌溉的年租金為6 000～9 000/hm2，不能引水灌溉的年租金為1 500～4 500元/hm2；腦山地的年租金為750～3 600元/hm2。不管租金多少，只要流轉(zhuǎn)出去，有正規(guī)合同保證，農(nóng)戶的實際收益均得到了保證，青壯年農(nóng)民可以安心地外出打工，不需要再為少量的耕地被套在家里進行春種夏管、秋收冬藏；一些年齡較大的農(nóng)民還可以在流轉(zhuǎn)的土地上就地打工，從而獲得滿意的收益。

1.2.4為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供發(fā)展資金。農(nóng)民專業(yè)合作社和土地流轉(zhuǎn)大戶得到土地后，無論是用于種植還是養(yǎng)殖，他們都會在流轉(zhuǎn)土地上投入資金，而這些資金是農(nóng)戶自己在經(jīng)營土地時沒有能力投入的或不愿投入的，土地流轉(zhuǎn)后資金的大量注入給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來勃勃生機。

1.2.5土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來許多新的先進技術(shù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理理念。從事規(guī)模種植或養(yǎng)殖的農(nóng)戶，都具有相關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)力量和先進的經(jīng)營管理理念，土地流轉(zhuǎn)使他們的技術(shù)力量和先進管理理念得到擴散，從而教會當?shù)剞r(nóng)民農(nóng)業(yè)新技術(shù)、管理新理念，并起到較強的帶動作用。許多具有經(jīng)濟實力的農(nóng)民受到農(nóng)業(yè)新技術(shù)和先進管理理念的影響后，也會進一步在自家土地上嘗試進行實踐，進而輻射帶動周邊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2 目前土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)政策宣傳的廣度、深度不夠農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策了解不夠深刻，對政策理解存在偏差和誤解，認為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶或者與其他經(jīng)濟組織的事情，只要土地承包戶與流轉(zhuǎn)土地的各種經(jīng)濟組織自主協(xié)商，按照各自的利益完成土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就可以了，沒必要簽訂全省統(tǒng)一的正規(guī)土地流轉(zhuǎn)合同，沒有必要到土地合同管理鑒證部門去鑒證。這就造成土地合同管理部門監(jiān)管困難，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地多，到農(nóng)村土地合同管理部門備案的少，且流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善，致使農(nóng)村土地承包合同管理部門的管理流于形式。

2.2 土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)不健全，流入戶和流出戶信息不暢通根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，國家賦予縣級人民政府、農(nóng)業(yè)主管部門具有對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作有建立信息平臺、指導、引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、管理、服務(wù)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息的提供等功能，目前這些功能沒有充分發(fā)揮。在實際土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)糾紛時常發(fā)生，流轉(zhuǎn)信息不暢通，需要流出的流不出去，需要流入土地的得不到土地，造成流轉(zhuǎn)渠道不暢通。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同手續(xù)極其不規(guī)范，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在大量風險目前湟源縣流轉(zhuǎn)的部分土地主要是外出務(wù)工農(nóng)民留給親戚、朋友、鄰居，甚至其他村的朋友的，流轉(zhuǎn)過程不簽訂合同，既使有私下文字協(xié)議，也不規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)，流轉(zhuǎn)的期限不明。

2.4 土地流轉(zhuǎn)過程中政策執(zhí)行的不一樣，造成流轉(zhuǎn)戶心理失衡流轉(zhuǎn)戶中有專業(yè)合作社、流轉(zhuǎn)種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場、公司、企業(yè)，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的補助各不相同，有的補助特別多，有的補助少，原因是從不同渠道得到農(nóng)業(yè)補助資金不一樣，造成政策落實不均衡，且各級政府為各地土地流入戶提供的服務(wù)不到位。

2.5 各級政府法律意識淡薄，存在行政強制行為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，但有些領(lǐng)導甚至強行行政干預，追求政績，在土地流轉(zhuǎn)過程中，強制要求連片種植、規(guī)模種植，強迫農(nóng)民集中連片土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民收益下降，損害土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的應(yīng)得利益。

2.6 土地流轉(zhuǎn)戶經(jīng)營風險大，農(nóng)業(yè)保險制度不健全由于湟源地理位置特殊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然災(zāi)害多種多樣，冰雹、洪水、霜凍、風雪災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害等時有發(fā)生，流轉(zhuǎn)戶與保險公司在簽訂農(nóng)業(yè)保險合同時應(yīng)當將各項情況考慮全面，在合同中詳細列示。但實際操作時部分災(zāi)情得不到保險補償，致使流入戶無法兌現(xiàn)流出戶的土地租金，給農(nóng)民造成損失。

3 土地流轉(zhuǎn)對策建議

3.1 強化土地承包流轉(zhuǎn)的各項政策和法律法規(guī)宣傳工作，提高農(nóng)民認識通過政策和法規(guī)的宣傳，讓廣大基層干部和群眾認識農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是新形勢下進一步完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的一項基本制度，有利于農(nóng)民收入增加、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民對土地合法權(quán)益的維護，促進農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)“依法、自愿、有償”地進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2 健全土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)部門一是建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和服務(wù)站，負責農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織，指導，信息的提供和服務(wù)[1]；二是建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價評估機構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)中介體系的建設(shè)[2]；三是在土地確權(quán)登記試點的基礎(chǔ)上，盡快完成全縣農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作；四是有條件的地區(qū)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心。

3.3 加強離鄉(xiāng)不離地農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)的管理，減少土地糾紛通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流出戶的調(diào)查和土地流轉(zhuǎn)意向農(nóng)戶的調(diào)查，掌握土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際情況，督促未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)戶進行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的簽訂，對已簽訂合同但合同不規(guī)范的進行補簽，保證土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同合法合理，有據(jù)可查，維護農(nóng)民的合法權(quán)益[3]。

3.4 提高服務(wù)質(zhì)量，均衡土地流轉(zhuǎn)的補助全縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該按照統(tǒng)一的補助進行，由農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一核定面積，補助也應(yīng)該由農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一安排，改變以前由財政、農(nóng)經(jīng)、其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門等多部門核實補助，造成有些專業(yè)合作社、流轉(zhuǎn)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、公司、企業(yè)多次享受補助的現(xiàn)象。各土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心要通過提高服務(wù)質(zhì)量，取信于民，服務(wù)于民[4]。

3.5 堅持流轉(zhuǎn)自愿原則，樹立法制觀念土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)戶意愿，嚴格按照法律程序辦理，堅持“依法、自愿、有償”的原則辦理土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，依照法律法規(guī)，不搞強迫命令等違反農(nóng)民意愿的硬性流轉(zhuǎn)行為。

3.6 建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保險制度，縣財政部門提取土地風險基金在農(nóng)村專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有限公司在簽訂流轉(zhuǎn)合同時，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在鑒證過程中，要督促他們及時參加農(nóng)業(yè)保險，把農(nóng)業(yè)保險作為土地流轉(zhuǎn)鑒證工作的一項任務(wù)來監(jiān)督管理。建議縣級財政部門每一年按照上一年土地流轉(zhuǎn)面積基礎(chǔ)提取土地流轉(zhuǎn)風險備用金，提取的土地流轉(zhuǎn)備用金額是上一年土地流轉(zhuǎn)應(yīng)付全部土地租金的20%[5]，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風險基金專項賬戶，用于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能及時兌付的備用金。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保證金制度，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)各種大戶按土地租金的20%收取保證金，建立土地保證金專戶，從而保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的損失降到最低。

[1] 胡明輝.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式研究[D].秦皇島：燕山大學，2009：29-40.

[2] 邱道持.論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[M].重慶：西南師范大學出版社，2009：45-64.

[3] 覃事婭.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究綜述[J]).價格月刊，2009(4)：18-19.

[4] 施勇杰.我國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀、問題及對策[J].宏觀經(jīng)濟管理，2007(11)：26-27.

[5] 丁玉全.欠發(fā)達地區(qū)圍繞國家支農(nóng)惠農(nóng)政策開展農(nóng)村金融創(chuàng)新的建議[J].甘肅金融，2010(5)：11-17.

The Role of Land Circulation in Promoting Rural Economic Development and Problem Analysis

XIAO Qiang-xiong

(Station of Rural Economic Management of Huangyuan County, Xining, Qinghai 812100)

According to field investigation data, the status and features of rural land circulation in Huangyuan County were analyzed. The promotion effect of land circulation on rural economic development was pointed out. There are still some problems in rural land circulation for insufficient propaganda depth, poor information and irregular circulation procedures. Rural land management right circulation mechanism should be perfected to promote land management right reasonable, orderly, standardized circulation, thus improve farmers’ income and advance the steady development of rural economy. Several countermeasures and suggestions for grass-roots government were also put forward.

Huangyuan County; The circulation of land management right; Current situation; Countermeasures

肖羌雄(1965- )，男，湖南城步人，農(nóng)經(jīng)師，從事農(nóng)村經(jīng)濟管理研究。

2014-11-11

S 28

A

0517-6611(2015)01-292-03