任慶亞

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

論法學(xué)視野下的我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)

任慶亞

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

黨的十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，標(biāo)志著我黨已著手在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面上高度重視國(guó)家安全管理工作。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家安全事務(wù)也應(yīng)當(dāng)納入依法治國(guó)的軌道。國(guó)家安全委員會(huì)作為國(guó)家安全事務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，推動(dòng)依法治國(guó)戰(zhàn)略的落實(shí)。

法學(xué)；國(guó)家安全委員會(huì)；法制化

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出將設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全。成立國(guó)家安全委員會(huì)的動(dòng)議由來已久，此次全會(huì)正式提出，既是在我國(guó)的國(guó)家安全形勢(shì)發(fā)生廣泛而深刻變化的時(shí)代背景下作出的戰(zhàn)略決策，也是對(duì)我國(guó)國(guó)家安全現(xiàn)實(shí)問題的合理應(yīng)對(duì)。[1]

一、設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的必要性和可行性

（一）設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的必要性

1.國(guó)內(nèi)外復(fù)雜局勢(shì)暗含危機(jī)

國(guó)務(wù)院2013年發(fā)布的國(guó)防白皮書《中國(guó)武裝力量的多樣化運(yùn)用》中寫到，“中國(guó)仍面臨多元復(fù)雜的安全威脅和挑戰(zhàn)，生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、維護(hù)領(lǐng)土完整、維護(hù)發(fā)展利益的任務(wù)艱巨繁重。有的國(guó)家深化亞太軍事同盟，擴(kuò)大軍事存在，頻繁制造地區(qū)緊張局勢(shì)。個(gè)別鄰國(guó)在涉及中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益上采取使問題復(fù)雜化、擴(kuò)大化的舉動(dòng)，日本在釣魚島問題上制造事端?？植乐髁x、分裂主義、極端主義‘三股勢(shì)力’威脅上升?！_(tái)獨(dú)’分裂勢(shì)力及其分裂活動(dòng)仍然是兩岸關(guān)系和平發(fā)展的最大威脅。重大自然災(zāi)害、安全事故和公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素增加，國(guó)家海外利益安全風(fēng)險(xiǎn)上升?！雹僬?013年4月中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)武裝力量的多樣化運(yùn)用》第一部分“新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)、新使命”。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，我國(guó)的安全與發(fā)展已經(jīng)與外部世界更加緊密地聯(lián)系在一起，國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩、恐怖襲擊、重大自然災(zāi)害等都可能對(duì)我國(guó)安全和發(fā)展利益構(gòu)成威脅，我國(guó)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)安全環(huán)境日趨復(fù)雜。而當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，居安思危，思則有備，有備無患，設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，對(duì)內(nèi)可以保證國(guó)民的財(cái)產(chǎn)安全和生命安全、維持社會(huì)和諧及治安穩(wěn)定，為新一輪的全面深化改革提供穩(wěn)定的政治環(huán)境；對(duì)外則可以捍衛(wèi)國(guó)家的領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空主權(quán)完整。[2]

2.現(xiàn)有的體制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性欠缺，“各自為戰(zhàn)”效率低下

現(xiàn)有的中央黨政機(jī)構(gòu)中，名稱中有“國(guó)家安全”字樣的機(jī)構(gòu)有中央國(guó)家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家安全部。中央國(guó)家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立于2000年，負(fù)責(zé)對(duì)外事、國(guó)家安全工作領(lǐng)域的重大問題作出決策，與中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組合署辦公，主要負(fù)責(zé)對(duì)外安全。而國(guó)家安全部是一個(gè)對(duì)內(nèi)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)偵辦刑法中規(guī)定的“危害國(guó)家安全”犯罪案件，例如泄露國(guó)家秘密、叛逃、間諜等案件。此外，與國(guó)家安全相關(guān)的機(jī)構(gòu)還包括中央政法委、公安部、外交部、國(guó)防部等部門，還有國(guó)家反恐小組、中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。由于國(guó)家安全部門眾多，無論是對(duì)外還是對(duì)內(nèi)，在一定程度上都存在“各自為戰(zhàn)”的問題，比如在情報(bào)判斷上，有可能出現(xiàn)國(guó)防部門和國(guó)家安全部門不一致的情況，如果缺乏有效溝通，會(huì)導(dǎo)致決策效率低下。[3]同時(shí)，由于各個(gè)部門是相互獨(dú)立的，各個(gè)部門首先會(huì)滿足自身發(fā)展的需要，這樣實(shí)質(zhì)上會(huì)造成忽視整體國(guó)家安全的利益需要的情況。想要徹底解決這些問題，就需要一個(gè)超部門、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)多方力量，高效工作。

（二）設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的可行性

縱觀世界，世界主要國(guó)家?guī)缀醵荚O(shè)有“國(guó)家安全委員會(huì)”或類似的機(jī)構(gòu)。典型的如美國(guó)、俄羅斯等。

美國(guó)“國(guó)家安全委員會(huì)”根據(jù)1947年《國(guó)家安全法》①該法旨在促進(jìn)美國(guó)國(guó)家安全，規(guī)定了國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)家軍事體制、陸軍部、海軍部和空軍部的條款，調(diào)整國(guó)家軍事體制和有關(guān)國(guó)家安全的政府各部、局的活動(dòng)。建立，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個(gè)內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)。作為美國(guó)國(guó)家安全最高決策機(jī)構(gòu)，它發(fā)揮著美國(guó)政府中任何單一部門都不能發(fā)揮的作用，它負(fù)責(zé)把國(guó)家安全政策的不同方面“統(tǒng)一起來”向總統(tǒng)提出對(duì)策建議，協(xié)助總統(tǒng)制定、審查并協(xié)調(diào)國(guó)家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策。它是美國(guó)政府討論和研究重大戰(zhàn)略決策的核心組織，為總統(tǒng)國(guó)家安全和外交事務(wù)方面的決策提供參考。

俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全委員會(huì)的發(fā)展，以1991年蘇聯(lián)解體為界分為兩個(gè)階段。蘇聯(lián)時(shí)期的國(guó)家安全委員會(huì)，就是大名鼎鼎的克格勃。它是蘇聯(lián)對(duì)外情報(bào)、反間諜、國(guó)內(nèi)安全和邊境保衛(wèi)等工作的主要部門，是一個(gè)凌駕于黨政軍的各部門之上的 “超級(jí)機(jī)構(gòu)”，只對(duì)蘇共中央政治局負(fù)責(zé)。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯重建了自己的安全力量，成立了俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全委員會(huì)，其職能是負(fù)責(zé)審議重要的國(guó)家和社會(huì)安全事項(xiàng)，制定統(tǒng)一的國(guó)家安全政策。[4]

此外，法國(guó)、英國(guó)、智利、南非、土耳其等國(guó)也成立了國(guó)家安全委員會(huì)，為本國(guó)的國(guó)家安全服務(wù)。中國(guó)設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)雖然比其他國(guó)家晚，但是可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，站在一個(gè)較高的起點(diǎn)上，避免彎路。世界各國(guó)成熟的體制機(jī)構(gòu)，美國(guó)《國(guó)家安全法》、以色列的《國(guó)家安全委員會(huì)法》等法律文本，都可以為我國(guó)設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)提供充足的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

二、我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的性質(zhì)探析

中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提到推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)。在推進(jìn)依法治國(guó)的今天，國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立和運(yùn)行也必須納入法治的軌道。那么國(guó)家安全委員會(huì)的性質(zhì)將如何界定？國(guó)家安全委員會(huì)的憲法和法律地位又將如何界定？我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是在中共十八屆三中全會(huì)上宣布設(shè)立的，那么其究竟是一個(gè)黨內(nèi)機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)？是如伊朗、沙特等國(guó)將其定位為國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有權(quán)做出國(guó)家安全戰(zhàn)略決策或決定？還是如俄羅斯、日本等國(guó)將其定位為國(guó)家安全咨詢機(jī)關(guān)，為國(guó)家安全決策提供參考意見和建議？亦或是如美國(guó)將其定位于國(guó)家安全協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)國(guó)家安全組織，提高國(guó)家安全管理效能？

（一）我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)不應(yīng)是黨內(nèi)機(jī)關(guān)

首先，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出成立的是“國(guó)家安全委員會(huì)”，而不是“黨的安全委員會(huì)”，字面意義表達(dá)的非常清楚。其次，國(guó)家安全委員會(huì)所管理的應(yīng)為國(guó)家的安全事務(wù)而不是僅僅黨內(nèi)的安全事務(wù)，這理應(yīng)由國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，共產(chǎn)黨可以通過在其內(nèi)部設(shè)立黨組織來充分發(fā)揮其政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)方面的作用。最后，國(guó)家安全委員會(huì)要發(fā)揮對(duì)外的功能，就一定要與他國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流對(duì)話，而通過黨的機(jī)構(gòu)來完成，顯然與國(guó)際慣例不符。因此，國(guó)家安全委員會(huì)不應(yīng)是一個(gè)黨內(nèi)部門。[5]

（二）我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)

我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)旨在建立一個(gè)集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全體制，就必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、軍事、政治跨部門以及跨黨政軍前所未有的打通，只有這樣才能最大程度地避免部門利益的相互消耗，保證國(guó)家安全委員會(huì)更高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。從組成人員看，國(guó)家安全委員會(huì)不僅應(yīng)包括外交部、公安部、安全部等國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人員，在涉及宗教因素的國(guó)家安全問題上還應(yīng)包括宗教界人士和宗教人才，在涉及國(guó)家統(tǒng)一的問題上還應(yīng)包括各民主黨派的愛國(guó)人士。[6]從職能看，國(guó)家安全委員擁有在國(guó)家安全方面進(jìn)行決策的權(quán)力。而《憲法》規(guī)定，我國(guó)行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，如果將國(guó)家安全委員會(huì)定位于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，那么其在進(jìn)行國(guó)家安全方面的決策時(shí)便有越權(quán)之嫌。因此，我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)也不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)。

（三）我國(guó)國(guó)家安委員會(huì)應(yīng)是國(guó)家安全的決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)2014年1月24日召開的中共中央政治局會(huì)議，“中央國(guó)家安全委員會(huì)作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作。”[7]而習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會(huì)作說明時(shí)指出，國(guó)家安全委員會(huì)主要職責(zé)包括“制定和實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，制定國(guó)家安全工作方針政策”，“研究解決國(guó)家安全工作中的重大問題”，“需要搭建一個(gè)強(qiáng)有力的平臺(tái)統(tǒng)籌國(guó)家安全工作”，分析“研究”、“統(tǒng)籌”二詞，“研究”是將有關(guān)國(guó)家安全信息進(jìn)行收集、整理、歸納、分析，提供高水平的咨詢報(bào)告；而“統(tǒng)籌”是為了加強(qiáng)國(guó)家各職能部門的溝通協(xié)調(diào)。因此，從其定位來看，我國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)是國(guó)家層面的凌駕于各部門之上兼具決策咨詢協(xié)調(diào)功能的綜合性國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，既是我國(guó)國(guó)家安全事務(wù)方面的最高決策機(jī)構(gòu)，又是最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有最高的權(quán)威性。

三、國(guó)家安全委員會(huì)的法制化

黨的十八大報(bào)告將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，要求更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。作為國(guó)家治理重要組成部分的國(guó)家安全事務(wù)也應(yīng)當(dāng)納入依法治國(guó)的軌道。著名的美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)就是根據(jù)其1947年《國(guó)家安全法》設(shè)立的。筆者認(rèn)為，國(guó)家安全委員會(huì)的法制化建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）修改《憲法》

這方面我們可以借鑒其他國(guó)家比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。俄羅斯、韓國(guó)、伊朗都在憲法中明文規(guī)定了國(guó)家安全委員會(huì)的憲法性機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其職權(quán)，并規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)。[8]鑒于目前我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立還沒有憲法和法律依據(jù)，筆者建議，可通過憲法修正案的形式確定國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立，增加“國(guó)家主席領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全委員會(huì)”以及“接受全國(guó)人大監(jiān)督”的條款。國(guó)家安全委員會(huì)決定的是國(guó)家安危之事，屬于全體國(guó)民根本利益，當(dāng)然要由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大授權(quán)。沒有這樣的權(quán)力來源，該機(jī)構(gòu)就缺少合法性。如同全國(guó)人大批準(zhǔn)設(shè)立 “中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)”，國(guó)家安全委員會(huì)可以由中共中央委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)設(shè)立。作為國(guó)家安全委員會(huì)的主席，有權(quán)對(duì)其成員通過人大進(jìn)行提名和任命，而提名是否需要在人大會(huì)議前進(jìn)行商議等問題，也需要在憲法修正案中進(jìn)行明確的規(guī)定。權(quán)力必須受到有效的監(jiān)督和制約，否則必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。對(duì)于國(guó)家安全委員會(huì)這一高度集權(quán)的組織，委員會(huì)的決定往往涉及到國(guó)家利益、公民利益等諸多敏感問題。因此，憲法修正案中必須明確國(guó)家安全委員會(huì)的權(quán)力范圍和限制條款，國(guó)家安全委員會(huì)主席應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。

（二）制定《國(guó)家安全基本法》

習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上，首次提出“總體國(guó)家安全觀”的安全理念，要求構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。在這個(gè)大背景下，制定出臺(tái)“國(guó)家安全基本法”就顯得迫在眉睫。目前，我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則主要是調(diào)整以隱蔽、秘密手段維護(hù)國(guó)家安全而產(chǎn)生的各種國(guó)家安全關(guān)系，維護(hù)的是狹義的國(guó)家安全。盡管其在法律名稱上用了“國(guó)家安全”一詞，但內(nèi)容卻只是國(guó)家安全中的很小一部分內(nèi)容。為了應(yīng)對(duì)國(guó)家安全日益綜合化和復(fù)雜化的形勢(shì)，為了真正推進(jìn)國(guó)家安全的法治建設(shè)，需要制定一部與總體國(guó)家安全觀相一致的基本法性質(zhì)的《國(guó)家安全基本法》。筆者認(rèn)為，可以在現(xiàn)行《國(guó)家安全法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和補(bǔ)充，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋國(guó)防、金融、電信、能源、政府、交通等部門的國(guó)家安全職責(zé)，并從基本法的層面為國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立和運(yùn)行提供法律依據(jù)。

（三）制定《國(guó)家安全委員會(huì)組織法》

《國(guó)家安全委員會(huì)組織法》是《憲法》關(guān)于國(guó)家安全委員會(huì)規(guī)定的具體化，《憲法》對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的性質(zhì)、地位等做出概括性規(guī)定，制定《國(guó)家安全委員會(huì)組織法》要秉承憲法的精神，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)行使的設(shè)定等內(nèi)容的規(guī)定和細(xì)化，實(shí)現(xiàn)《憲法》賦予國(guó)家安全委員會(huì)的權(quán)力和職能，規(guī)范國(guó)家安全委員會(huì)的內(nèi)部運(yùn)作。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定：首先是組成方面，國(guó)家安全委員會(huì)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主席為國(guó)家主席，副主席為國(guó)務(wù)院總理和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，常委應(yīng)該包括外交、安全、公安、解放軍等與國(guó)家傳統(tǒng)安全直接相關(guān)的部門首長(zhǎng)。此外，為了應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全方面的問題，還應(yīng)該包括能源、交通、財(cái)政、衛(wèi)生等與非傳統(tǒng)安全有關(guān)的部門負(fù)責(zé)人。其次是職能方面，跟過去的領(lǐng)導(dǎo)小組情況不一樣，它不是忙于處理各種具體事務(wù)，它的職能主要是對(duì)外維護(hù)國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)保障人民安居樂業(yè)。通過研究目前國(guó)家安全的形勢(shì)，對(duì)國(guó)家安全與國(guó)家利益進(jìn)行頂層規(guī)劃，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，然后有效的來協(xié)調(diào)國(guó)家有關(guān)部門，更加有力來應(yīng)對(duì)國(guó)家安全所出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，研究解決國(guó)家安全中的突發(fā)問題。最后是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，國(guó)家安全委員會(huì)更多的是一個(gè)務(wù)虛的常設(shè)機(jī)制，可下設(shè)國(guó)家安全委員會(huì)辦公室作為實(shí)體化的辦事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在國(guó)家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全國(guó)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作的日常管理工作。此外《國(guó)家安全委員會(huì)組織法》還應(yīng)對(duì)相應(yīng)的監(jiān)督措施和手段以及人員編制、辦公場(chǎng)所、運(yùn)行保障等進(jìn)行具體的規(guī)定。

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On Our National Security Council from the Perspective of Law

Ren Qingya
(Institute of the Chinese People's Armed Police Forces,Langfang Hebei 065000)

The third plenary meeting of the 18th session of the congress of Chinese communist party decided to set up the national security council,which marks that our country has attached great importance to the top level management of our national security.Today,in promoting the rule of law,it is expected to pay more attention to play the rule of law in the national governance and social management,and as an important part of national security,the national security affairs also shall be incorporated into the orbit of law.The national security council, as an important institution of national security affairs must be within the scope of the constitution and the law activity,then can promote the implementation of the strategy of governing the country by law.

law;the national security council;legalization

D911.1

A

1671-5101(2015)01-0033-04

（責(zé)任編輯：陶政）

2014-11-25

任慶亞（1990-），男，天津人，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院2013級(jí)軍事法學(xué)專業(yè)碩士研究生。