汪 莉,賀國萃
(安徽大學法學院,安徽合肥230601)
完善殘疾人就業(yè)保障金管理的法律思考*
汪 莉,賀國萃
(安徽大學法學院,安徽合肥230601)
殘疾人就業(yè)保障金制度為促進殘疾人就業(yè)提供了從機制到財力的保證。這項基金在發(fā)揮重要作用的同時,在具體的運作實踐中也存在很多問題,不僅涉及征收,還涉及分配和監(jiān)管等各個環(huán)節(jié);既有制度設計上的問題,也有具體的實施過程中的問題。因此,應該進一步完善殘疾人就業(yè)保障金管理制度的設計,通過立法規(guī)范殘疾人就業(yè)保障金管理制度的實施,切實收好、用好、管好殘疾人就業(yè)保障金,使其真正“取之于社會,用之于殘疾人”。
殘疾人就業(yè)保障金;管理;征收;分配;監(jiān)管
殘疾人就業(yè)保障金與殘疾人的就業(yè)和生存密切相關。隨著經濟的發(fā)展,殘疾人就業(yè)保障金的征收數額逐年增加,在實踐中保障金的使用范圍也在不斷擴大,甚至超出了法律的規(guī)定,不僅僅局限于殘疾人就業(yè)、培訓,在其他殘疾人福利項目中也逐漸發(fā)揮著越來越重要的作用。殘疾人就業(yè)保障金的管理涉及到征收、使用以及監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)。如何收好、用好、管好殘疾人就業(yè)保障金是推進殘疾人保障事業(yè)發(fā)展的關鍵,是值得深入研究和探討的問題。
殘疾人就業(yè)保障金是指在實施分散按比例安排殘疾人就業(yè)的地區(qū),凡安排殘疾人達不到省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和城鄉(xiāng)集體經濟組織(以下簡稱用人單位),根據地方有關法規(guī)的規(guī)定,按照年度差額人數和上年度本地區(qū)職工年平均工資計算交納用于殘疾人就業(yè)的專項資金。以下從三方面來分析我國目前的殘疾人就業(yè)保障金制度。
(一)殘疾人就業(yè)保障金的征收制度
殘疾人就業(yè)保障金與殘疾人的就業(yè)和生存密切相關,殘保金的征收為保障殘疾人就業(yè)提供了物質基礎。首先,保障金征收的對象。根據法律和相關文件的規(guī)定,未按規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的用人單位都應當交納殘疾人就業(yè)保障金,保障金的征收對象較為廣泛。其次,用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例。雖然《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定用人單位要按照不低于本單位在職職工總數的1.5%來安排殘疾人就業(yè),但各省市可根據本地區(qū)實際情況規(guī)定具體比例。這一規(guī)定使得各地征收情況不一,大部分省市按1.5%計算用人單位應交納保障金的標準,也有些省市則按照1.7%計算,如北京市、大連市等。再次,征收保障金數額的標準。用人單位根據應安排殘疾人就業(yè)人數與已安排殘疾人就業(yè)人數之差,結合本地區(qū)職工年平均工資標準來確定。最后,征收保障金的方式。目前,我國殘疾人就業(yè)保障金的征收方式主要有三種,包括財政代扣、地方稅務部門代征以及殘疾人聯合會(以下簡稱“殘聯”)征收,而各省市根據本地情況而采用的征收方式也不統(tǒng)一。在保障金審核、緩繳、減交、免交審核,保障金的獎勵、懲罰負責機關都在殘疾人聯合會,殘疾人聯合會不具有行政權威,征收手段具有軟弱性[1]。因此考慮到征收效果,各省市以地稅代征、財政扣繳方式居多。
(二)殘疾人就業(yè)保障金的分配制度
殘疾人就業(yè)保障金是一項政府性基金,??顚S??!稓埣踩司蜆I(yè)保障金管理暫行規(guī)定》中規(guī)定了殘疾人就業(yè)保障金五項使用范圍。一方面,各省市在制定具體的實施辦法時或者照搬適用或者擴大適用殘疾人就業(yè)保障金的使用范圍,即使是照搬適用的省市,一般也會擴大保障金的支出范圍。另一方面,由于法律和相關文件對保障金支出范圍的規(guī)定較為狹窄,使得各省市在實際使用中很大一部分支出歸于“有利于殘疾人就業(yè)的其他開支”這一兜底條款,導致保障金的支出“無名”,也不利于對保障金使用情況的監(jiān)管。
(三)殘疾人就業(yè)保障金的監(jiān)管制度
首先是對征收部門的監(jiān)管。根據有關法律和文件的規(guī)定,殘聯不僅要建立內部監(jiān)管,完善其財務管理制度,加強收支管理;還要受到外部監(jiān)管,接受財政部門和審計部門的檢查和監(jiān)督。針對征收殘保金的工作人員,在征收、使用和管理殘保金的過程中,違反規(guī)定的,不僅追究其行政責任,對于構成犯罪的還追究其刑事責任。其次是對用人單位的監(jiān)管,用人單位在規(guī)定期限內未交納或未足額交納殘疾人就業(yè)保障金的,除繼續(xù)追繳外,還應當按日加收5‰滯納金。有些省市對不交或不足額交的單位采取行政處罰甚至司法強制措施,以加強對用人單位的監(jiān)督,保障殘疾人就業(yè)保障金的征收。部分省市還規(guī)定將保障金使用情況定期向社會公開,接受社會公眾對保障金的監(jiān)督。
總體而言,我國殘疾人就業(yè)保障金的制度架構比較完整,從征收到分配和監(jiān)管方面均有較為系統(tǒng)的規(guī)定,可操作性也比較強,客觀上為殘疾人事業(yè)發(fā)展也起到了不小的促進作用。尤其是各省市在與上位法不沖突的前提下,根據本地情況,積極發(fā)揮能動性,促進殘疾人事業(yè)的發(fā)展。以安徽省為例,2004年前,全省征收的保障金只有幾百萬元,2004年之后逐年翻番,到2012年殘保金的收入已超3.6億元(根據安徽省2012年政府性基金收支決算表統(tǒng)計)。針對那些應交不交或者不足額交殘保金的用人單位,安徽省的殘聯部門也在嘗試向其發(fā)律師函等方式以保障殘保金的征收。在促進就業(yè)方面,安徽省殘疾人就業(yè)保障金主要用于各級殘疾人扶持培訓、就業(yè)扶貧、殘疾人康復、文化體育、日常經費開支等方面,包括“殘疾人萬人千元就業(yè)工程”等民生工程;至2014年安徽省已經投入400多萬元,組織各類殘疾人職業(yè)技能培訓班600余期,培訓殘疾人17 779名,舉辦殘疾人專場招聘會400多場,并將農村殘疾人扶貧對象在政府貧困戶中建檔立卡;另一方面,安徽省不斷加強對殘疾人就業(yè)方面的補貼,下撥省級殘保金1億元,扶持1萬名殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè),補貼殘疾人扶貧助殘基地30個、陽光大棚設施農業(yè)項目1 000個。在監(jiān)管方面,除了對征收部門的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督以及對用人單位的監(jiān)督外,還規(guī)定了社會監(jiān)督機制,有利于完善殘保金信息公開制度。
雖然我國殘疾人事業(yè)取得了很大的發(fā)展,但在保障金管理過程中仍存在一些亟需解決的問題,具體體現為制度設計不完善以及制度實施不到位兩方面。
(一)制度設計不完善
第一,征收方面的立法問題。有關殘疾人就業(yè)保障金方面的立法層次較低且極為零散,導致各省、自治區(qū)、直轄市甚至同一省市不同地區(qū)之間的有關規(guī)定不一,甚至存在沖突,也容易造成工作人員在殘保金具體的管理過程中不知依何法,怎樣依法。一方面,在征收方式上,有些省市規(guī)定殘聯負責征收具有財政撥款性質的用人單位(包括國家機關、社會團體、事業(yè)單位和其他社會組織)應交納的殘疾人就業(yè)保障金,但殘聯本身并沒有行政權力,征收手段具有軟弱性,針對這些用人單位既不安排就業(yè)又不交納保障金的現實問題,殘聯大都束手無措。另一方面,應當制定法律嚴格要求用人單位按比例安排殘疾人就業(yè),用人單位不能將繳納保障金作為替代安排殘疾人就業(yè)的工具,即使在用人單位未按比例安排殘疾人就業(yè)而向其征收保障金時,也要將殘保金切實用于促進殘疾人就業(yè)中,發(fā)揮殘保金應有的作用。
第二,分配制度方面的問題?,F行法律及相關文件對殘保金支出范圍的規(guī)定仍有不足,主要表現有:一是殘疾人就業(yè)保障金的第三項用途不僅用于開展殘疾人其他具體工作,還用于改善殘聯的辦公條件、福利待遇以及發(fā)放聘用人員工資等等。這一規(guī)定為亂用、濫用殘疾人就業(yè)保障金提供了制度基礎。二是殘疾人就業(yè)保障金的支出規(guī)定過于狹隘,只限于五個方面的支出,但在實踐中保障金的大部分支出是用第五項“其他”這個兜底條款,資金支出具體事項既不明確,又有超出使用范圍之嫌。支出范圍狹窄也會造成保障金的使用率低,相較于日益嚴峻的殘疾人就業(yè)形勢以及就業(yè)資金需求量日益增加的現實來說,狹隘地使用明文規(guī)定的支出范圍與寬泛地理解“其他”事項可能包含的支出范圍,對各地殘聯使用保障金形成了巨大壓力。
第三,監(jiān)管制度設計方面的問題。一是內部監(jiān)管缺乏合理性和有效性。殘疾人就業(yè)保障金的監(jiān)管主要靠殘聯和地稅征收部門的內部監(jiān)管,而且殘聯本身也是民間組織沒有行政權力,但法律法規(guī)卻賦予其征收保障金的權力,對于殘聯和地稅部門的內部監(jiān)管而言,無異于讓其既當運動員又當裁判員,有失內部監(jiān)管的合理性和有效性。二是就殘聯對用人單位的監(jiān)管而言,殘聯組織負責用人單位交納保障金的審核以及獎懲等具體工作,但限于殘聯本身沒有行政權力,不可能對用人單位的監(jiān)管發(fā)揮有效作用。三是缺乏社會監(jiān)督,有關殘保金的支出并不透明,信息公開制度也不完善,不利于社會公眾對殘保金管理的監(jiān)督。
(二)制度實施不到位
我國不斷完善和細化殘疾人就業(yè)保障金的管理制度,但在具體的實施過程中仍存在一些問題。
首先是在具體征收工作中存在的問題。一是難以完全征收到位。對殘聯組織征收殘保金而言,限于缺乏行政權力,征收效果較弱;對地方稅務部門而言,殘保金的征收既缺乏績效考核任務又缺乏征收的強制性,所以對于企業(yè)應繳的保障金并不能完全征收到位;對財政撥款的行政事業(yè)單位而言,其對殘保金的認識不到位,欠交或拒交者不在少數,也是很難完全征收到位。二是征收成本高。地稅代征還會扣留一定比例的手續(xù)費;有些地方為了調動殘疾人就業(yè)保障金征收人員的征收積極性,又要提供額外的金額獎勵,如此一來就相應地減少了殘疾人就業(yè)保障金的總額,使得征收成本加大。三是征收對象難以達到全覆蓋。根據法律規(guī)定,殘保金的征收對象涉及范圍較廣,但是目前的征收對象大多數只是部分財政撥款的縣直行政事業(yè)單位和部分具有一定規(guī)模的企業(yè)。對于一些自收自支的事業(yè)組織、小型企業(yè)、合資獨資個體企業(yè)以及私立學校的殘疾人就業(yè)保障金的征繳還存在著欠缺。
其次是在分配使用中存在的問題。一是規(guī)范性方面的問題。保障金中有相當一部分被用于“有利于殘疾人就業(yè)的其他開支”這一兜底條款中,而這一兜底條款是不可預見的政策和項目,在一定程度上削減了保障金使用的規(guī)范性。二是使用范圍上的問題。保障金主要應用于殘疾人就業(yè)方面。但是從實際情況來看,在殘疾人就業(yè)保障金使用過程中,用于殘疾人就業(yè)扶貧的費用比較少,而用于其他項目的費用比較多,其中以康復經費最為突出。在對部分省份的殘疾人就業(yè)調查中發(fā)現,僅有不到三成的殘疾人接受過相關部門的就業(yè)扶助。這不僅反映出殘保金在分配中存在用于促進殘疾人就業(yè)支出比例較少的問題,也反映出殘疾人康復服務工作的不完善,并未有效發(fā)揮殘疾人醫(yī)療保險的作用。
再次是保障金監(jiān)管不到位。一是殘聯缺乏行政權威,在對保障金的監(jiān)管工作中遇到很大阻力,也就不可能對用人單位的監(jiān)管發(fā)揮有效作用。二是社會監(jiān)督不到位。雖然法律及相關文件要求殘保金的支出應接受審計、財政部門的檢查和監(jiān)督,但經審計部門審計后向社會公眾公布審計的情況很少,這在全國卻很常見。保障金的收支信息不僅事關其征收的來源情況,也事關主管部門對保障金的使用情況。不僅是殘疾人,包括用人單位都希望了解殘疾人就業(yè)保障金的具體支出情況,對殘疾人就業(yè)保障金具體征收了多少,又有多少金額是真正用在了切實為殘疾人服務上有個大致的了解。因此,各省市應堅持信息公開原則,定期公布殘保金的具體收支情況,接受社會公眾對保障金的監(jiān)督。
(一)更新理念,探索殘疾人就業(yè)保障金管理新模式
首先,以正確的理念引導行動,明確殘疾人就業(yè)保障金的性質和用途。殘保金是一項政府性基金,征收的目的是為了督促用人單位安排殘疾人就業(yè),盡可能地保障更多的殘疾人就業(yè),而非盲目追求保障金數量的增多。同時,殘保金只能專款專用,將對用人單位不按規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的“懲罰”再次用于保障殘疾人就業(yè)方面,所以不能將保障金的絕大部分用于兜底條款的“其他”項目中。
其次,創(chuàng)新殘疾人就業(yè)保障金管理模式。國內外經驗證明,殘疾人就業(yè)工作的推進,僅僅靠某個組織是難以完成的,因此就要引入社會組織提供就業(yè)服務。一般而言,我國目前的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)中殘疾人事業(yè)都是由一個殘聯專委在做事,有的還沒有專門的殘聯工作者,而是放在民政部門或者是在社區(qū)服務機構來統(tǒng)一管理。這體現出我國負責殘疾人就業(yè)工作人力資源的有限性,不利于殘疾人就業(yè)工作的完善。筆者建議在充分考慮現實的基礎上,創(chuàng)新殘保金的管理模式,從保障金中撥出一部分資金給專門促進殘疾人就業(yè)的社會組織來使用,從人力和財力上共同促進殘疾人就業(yè)。引入社會組織提供就業(yè)服務不僅可以解決殘聯一個組織人力資源的不足,還可以通過引入社會資源和競爭機制,提高殘疾人就業(yè)保障金的使用效益。但是,考慮到殘聯組織在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的歷史地位和現實情況,這些介入殘疾人就業(yè)的社會組織可以接受殘聯的指導和監(jiān)督,以殘保金的使用效益為標準來監(jiān)督評價其工作質量。
另外,探尋保障金保值增值的新模式。隨著保障金征收規(guī)模的不斷擴大,其結余也越來越多,但相關文件規(guī)定,保障金的結余轉下年安排使用。面對結余的增加以及通貨膨脹的壓力,保障金也在不斷貶值,更何況保值增值也是保障金管理中的重要內容。北京市早在1998年就將結余的殘疾人就業(yè)保障金用來購買國債。我們可以借鑒北京市的做法,允許不同地區(qū)按不同比例用結余的保障金進行安全投資,將結余的保障金這塊“蛋糕”做大,實現結余殘保金的保值增值的同時有利于進一步促進殘疾人就業(yè)。
(二)完善法制,健全殘疾人就業(yè)保障金管理制度
1.完善征收制度
首先,用人單位安排殘疾人就業(yè)實行浮動比例,并由政府適當補貼用人單位并承擔殘疾人的部分薪資,減輕用人單位的壓力。日本《殘疾人雇用促進法》在規(guī)定按比例安排殘疾人就業(yè)時采取浮動比例,民間企業(yè)、公共企業(yè)、公共機關和300人以上用人單位分別按1.5%、1.9%、2%和5%的比例安排殘疾人就業(yè)。雇傭重殘者以一代二[2]。法國的雇員配額政策推進了殘疾人就業(yè),政府規(guī)定20人及以上雇員的公司必須有至少6%的雇員是殘疾人。瑞典政府規(guī)定,根據殘疾程度政府為殘疾人提供80%的薪水補助,以激勵雇主雇傭殘疾人[3];提供薪水補助已成為世界各國的普遍做法[4]。因此,我們可以借鑒這些做法,針對不同的用人單位規(guī)定不同的比例,尤其要考慮到國家機關和公共團體與小企業(yè)之間的差異,對促進殘疾人就業(yè)的用人單位予以政府補貼并由政府支付殘疾人的部分薪資,這樣既可以保障殘疾人就業(yè)又可以降低企業(yè)所負擔的成本。其次,考慮到殘聯在征收殘保金中面臨的問題,可以委托殘聯一定的行政權力,以保障其征收殘保金的力度,但行政權的委托主體、委托權限的大小以及具體行使規(guī)則還值得深入研究。美國平等就業(yè)委員會在聯邦各部門中都有辦公室,負責監(jiān)督實施殘疾人就業(yè)保障,專門接受和處理各類反歧視勞動糾紛,對殘疾人就業(yè)咨詢以及爭議的解決形成有力支持[5]。美國的這一做法也值得我們借鑒,通過將行政權委托給殘聯部門行使,也可以取消地稅代征制度,節(jié)約手續(xù)費,減少征收成本,將更多的保障金用于殘疾人就業(yè)工作。
2.優(yōu)化分配使用制度
第一,規(guī)范使用范圍。實踐中大部分保障金通過第五項“其他”兜底條款用于殘疾人就業(yè)工作中,導致就業(yè)保障金在使用中有不規(guī)范之嫌。因此,要切實規(guī)范基金的不正當支出,包括行政經費和職工福利等不當支出。第二,擴大使用范圍。這種做法在一些省市已有先例,如北京在2007年已將就業(yè)保障金的使用范圍擴大至九項。擴大保障金的具體適用范圍,不僅使保障金的支出“有名”,還可以提高保障金的使用率,解決保障金的大量結余問題,使殘疾人在就業(yè)方面切實得到實惠。第三,調整項目支出比例。保障金應主要用于促進殘疾人就業(yè),而不應將保障金過多地花費在其他方面。因此要控制機構經費的支出比例,避免機構亂用、濫用保障金,減少腐敗;其次要加大創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持支出,多種多樣的殘疾人就業(yè)的扶持形式更能體現其效益,減少殘保金通過兜底條款來使用;再次,需要增加對殘疾人就業(yè)扶貧基地的資金扶持力度,尤其是要考慮到農村殘疾人就業(yè)的需求。目前農村殘疾人就業(yè)形式較多,大多是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、家庭手工業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等,但其收入來源并不穩(wěn)定,他們對就業(yè)保障的需求程度相對較高,所以在殘保金的分配中要充分考慮到農村殘疾人就業(yè)的實際需求。
3.健全監(jiān)督評估制度
首先,將保障金征管工作引入考核機制。殘聯機構是殘疾人就業(yè)保障金的具體管理部門,因此不僅要對殘聯機構的整體工作進行考核,還要對其工作人員進行考核,形成獎懲制度;另一方面,對地稅部門代征制度也要進行考核,因為地稅部門只是代征部門,征收多少保障金對其影響并不大,只有對地稅部門及其工作人員進行考核,才能對其形成壓力,促進保障金的征收[2]36-37。其次,建立健全殘保金信息透明制度,完善社會監(jiān)督機制。建立合理的殘保金收支公示制度,定期將審計結果向社會公告,不僅可以加強社會公眾對殘保金的監(jiān)管,防止殘保金的管理部門對殘保金的亂用和濫用,減少腐敗,同時還能夠使得殘疾人了解資金動向,有利于使殘保金真正“取之于社會,用之于殘疾人”。
[1]岳云云.我國殘疾人就業(yè)保障金征收問題、原因和對策分析[J].中國集體經濟,2012(30):191-192.
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Legal Thinking on Improving the Management of Employment Security Fund for the Disabled
WANG Li,HE Guocui
(Law School,Anhui University,Hefei 230601,China)
The employment security fund system for the disabled is designed for the promotion of the employment of the disabled through providing them with an overall guarantee from mechanism to financial resources.While the fund plays an important rolein practice,many problems also show up. The problems involve not only the collection,distribution and supervision of the fund,but also defects of the system itself and the implementation process.Therefore,we need to further improve the management system of the fund,regulate the implementation of the system through legislation,take effective measures to raise,use and manage the fund in a better way so as to achieve the goal of“raised from society,used for the disabled”.
employment security fund for the disabled;management;raising;distribution;supervision
C913.69
A
1009-2463(2015)06-0064-05
2015-08-31
司法部發(fā)布國家法治與法學理論研究項目(12SFB5040:《殘疾人保障基金法律規(guī)制研究》)
汪 莉(1966-),女,安徽巢湖人,安徽大學法學院教授,博士。賀國萃(1990-),女,河北威縣人,安徽大學法學院碩士研究生。