文 （國家行政學(xué)院，北京 100089）

黨的十八屆三中全會提出 “全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政府治理是國家治理體系的重要組成部分，公務(wù)員治理能力如何，直接決定著國家治理的效果。公務(wù)員教育培訓(xùn)在提高公務(wù)員能力方面起著先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的作用。因此，要加強公務(wù)員教育培訓(xùn)的針對性和實效性，不斷提高公務(wù)員的能力。

作為現(xiàn)代公務(wù)員制度誕生國，英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)有著更長的歷史，積累了許多正反兩方面的經(jīng)驗，值得我國借鑒。從包含目標(biāo)、管理體制、辦學(xué)體制、主要內(nèi)容（課程）、方法論等方面在內(nèi)的制度全景視角對英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)加以分析，有利于認(rèn)識英國公務(wù)員教育培訓(xùn)全貌，促進我國公務(wù)員教育培訓(xùn)健康、科學(xué)地發(fā)展。

一、目標(biāo)：提升公務(wù)員的核心能力

從英國公務(wù)員制度及公務(wù)員教育培訓(xùn)歷史演進的關(guān)鍵節(jié)點可以探尋公務(wù)員教育培訓(xùn)的目標(biāo)向度。英國公務(wù)員教育培訓(xùn)最早可追溯至1613年英國設(shè)立的培訓(xùn)政府官員的海萊柏銳學(xué)校，該校為英國政府培訓(xùn)了2000多名官員。這可看成是英國公務(wù)員教育培訓(xùn)最早的嘗試。英國完成資產(chǎn)階級革命后，公務(wù)員制度仍帶有很強的封建性質(zhì)，政府官員大多數(shù)由國王任命，官員對國王有較強的個人依附，被稱為“官職恩賜制”。政黨制度出現(xiàn)以后，大選獲勝上臺執(zhí)政的政黨，都要將包括政治官職和事務(wù)官職在內(nèi)的大部分職位分派給本黨黨員，官員對政黨形成依附，被稱為“政黨分贓制”。這兩種帶有不同依附性質(zhì)的官職制度造成的結(jié)果，一是貪污腐敗、賣官鬻爵現(xiàn)象猖獗。二是政府工作缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能形成職業(yè)性較強的官員隊伍。為了克服這些弊端，1854年，英國出臺的《諾斯科特——杜維廉報告》提出建立現(xiàn)代公務(wù)員制度的四條原則：將官職分為智力工作和機械工作兩類，分別由大學(xué)生和低級人員來擔(dān)任；公開考試擇優(yōu)錄用初任官員；所有官員統(tǒng)一管理；實行功績制，即官員的晉級依據(jù)工作成績而不再依據(jù)資歷。在該報告的基礎(chǔ)上，1855年，英國正式頒布了第一個樞密院令，標(biāo)志著具有現(xiàn)代意義的公務(wù)員制度在英國率先出現(xiàn)。這一制度基本適應(yīng)了當(dāng)時的需要，并且被許多國家所效仿。

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府承擔(dān)了越來越多的職能，英國公務(wù)員制度產(chǎn)生了許多新的問題，最突出的是政府工作效率低下。因此，1966年英國首相威爾遜任命富爾頓等12人組成一個專門委員會——富爾頓委員會，對英國公務(wù)員制度進行全面的調(diào)查研究。1968年，富爾頓委員會向首相威爾遜提交了調(diào)查研究報告 《公務(wù)員制度》，又稱《富爾頓報告》，明確指出當(dāng)時公務(wù)員制度存在的六大弊端：一是公務(wù)員制度仍然建立在外行（通才：generalist或者全才：all-rounder）哲學(xué)基礎(chǔ)上，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，特別是處于主要領(lǐng)導(dǎo)地位的行政級公務(wù)員。二是實行的品位分類制造就了笨拙的組織形式，嚴(yán)重阻礙了官僚制度適應(yīng)新任務(wù)，阻礙個人才能的施展，并且造成晉升期望的不平等，引起挫折和憎恨，阻礙那些更大管理才能并能適應(yīng)公務(wù)員制度的人進入。三是專家型公務(wù)員工作中沒有職權(quán)，也不能進入相應(yīng)的決策層。四是公務(wù)員缺乏管理技能，一個原因是缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，另一個原因是他們認(rèn)為自己是上層制定政策的建議者而不是管理者。五是公務(wù)員與社會接觸太少，不了解公務(wù)員體系以外的世界如何工作，不了解政策如何影響它們，也不熟悉其它組織流行的理念與工作方式。六是公務(wù)員人事管理不夠完善，除了行政級公務(wù)員，大多數(shù)公務(wù)員缺乏明確的職業(yè)規(guī)劃，低級別公務(wù)員的晉升仍然主要依據(jù)資歷。［1］這六大弊端實際上可以歸納為兩個方面：一是公務(wù)員的管理（選拔、任用、激勵），涵蓋前三條和第六條；二是公務(wù)員教育培訓(xùn)，涵蓋第四、第五條?！陡粻栴D報告》提出158條改進措施，也可以歸納為兩個方面：一是取消品位分類制，實行職位分類制；提高公務(wù)員中專家型官員比例以及管理職業(yè)化水平。這主要針對弊端的第一方面。二是成立公務(wù)員事務(wù)部以及公務(wù)員學(xué)院，改進公務(wù)員教育培訓(xùn)，提升管理能力和專業(yè)能力。就這兩個方面之間的聯(lián)系來看，前者是根本的，《富爾頓報告》最為突出的是它向長期以來的通才觀念提出挑戰(zhàn)。［2］從品位分類制轉(zhuǎn)向職位分類制，增加專家型公務(wù)員比例和管理職業(yè)化水平都是從制度根源解決英國外行治國的弊病。在第一方面的基礎(chǔ)上，加強公務(wù)員教育培訓(xùn)是提升公務(wù)員管理能力和專業(yè)能力的主要手段。因此，《富爾頓報告》為英國公務(wù)員教育培訓(xùn)提供了清晰的目標(biāo)框架：提升公務(wù)員的核心能力，包括管理能力及專業(yè)能力。

富爾頓委員會的建議被首相威爾遜 “廣泛地”采納，1968年公務(wù)員事務(wù)部成立；1970年，公務(wù)員學(xué)院（The UK Civil Service College）成立，隸屬于公務(wù)員事務(wù)部。但由于種種原因，《富爾頓報告》所勾畫的以“專才”治國理念為首要目標(biāo)的改革愿景并未徹底實現(xiàn)，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為這次改革是以失敗為最終結(jié)果的。公務(wù)員教育培訓(xùn)也是如此，雖然公務(wù)員學(xué)院建立之初很好地貫徹了《富爾頓報告》所蘊含提升公務(wù)員管理能力及專業(yè)能力這一目標(biāo)向度，但后來的實踐中專業(yè)能力又逐漸被弱化。公務(wù)員學(xué)院經(jīng)過不斷實踐和研究，提出并建立了高級公務(wù)員核心能力框架，包括三大類別九大能力，專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力地位和作用并未受到足夠的重視，如表所示，“通才”傾向仍然非常明顯。盡管如此，《富爾頓報告》還是大大促進了英國公務(wù)員教育培訓(xùn)的發(fā)展，把提升公務(wù)員的包括專業(yè)能力在內(nèi)的核心能力作為教育培訓(xùn)的目標(biāo)開始深入人心，使公務(wù)員教育培訓(xùn)具有明確價值取向，現(xiàn)代性明顯增強。英國政府不再依據(jù)傳統(tǒng)的考核方法來確認(rèn)下屬在能力上是否不足，而是根據(jù)核心能力框架來確定教育培訓(xùn)的需求，每個新任職的高級公務(wù)員都必須到公務(wù)員學(xué)院的發(fā)展中心接受2-3天的測評。［3］

二、管理體制：不斷變化、多頭管理

1945年以前，英國對公務(wù)員教育培訓(xùn)進行管理的機構(gòu)主要有如下幾個：財政部公務(wù)員委員會，成立于1855年，主要負(fù)責(zé)公務(wù)員考試選錄，對公務(wù)員教育培訓(xùn)進行監(jiān)督；全國惠特利委員會，成立于1919年，這是一個半官方機構(gòu)，由政府代表和公務(wù)員代表共同組成，在公務(wù)員教育培訓(xùn)中起協(xié)調(diào)作用；20世紀(jì)20年代，根據(jù)全國惠特利委員會的建議，政府各部門還設(shè)立了公務(wù)員進修委員會，1945年又根據(jù)《阿什頓報告》在進修委員會內(nèi)任命專門的部門教育培訓(xùn)官。

1945年，財政部教育培訓(xùn)司成立，成為公務(wù)員教育培訓(xùn)的主要管理機構(gòu)，對政府各部門公務(wù)員的教育培訓(xùn)及相關(guān)工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。［4］1968年，根據(jù)《富爾頓報告》的建議，英國政府成立了公務(wù)員事務(wù)部，承擔(dān)公務(wù)員教育培訓(xùn)的統(tǒng)一管理職權(quán)。

1981年，公務(wù)員事務(wù)部被撤銷，公務(wù)員教育培訓(xùn)的統(tǒng)一管理職權(quán)分別由內(nèi)閣、財政部、各部門的人事機構(gòu)以及全國公務(wù)員聯(lián)盟（1980年由全國惠特利委員會發(fā)展而來）共同承擔(dān)。［5］1996年以后，高級公務(wù)員（包括各部門常務(wù)次官、次官、副次官、部門主管、助理次官）的教育培訓(xùn)工作由內(nèi)閣統(tǒng)一管理，中、初級公務(wù)員的教育培訓(xùn)事宜由各部門分散管理。

可以看出，英國公務(wù)員教育培訓(xùn)的管理體制變化較為頻繁，雖有短暫的統(tǒng)一管理，但更多時候呈現(xiàn)出多頭管理的格局。

三、辦學(xué)體制：多元辦學(xué)、最終走向市場化

《富爾頓報告》為英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)的辦學(xué)體制進行了系統(tǒng)的規(guī)劃：公務(wù)員學(xué)院不應(yīng)試圖提供公務(wù)員們所需要的所有的培訓(xùn)。第一，雖然公務(wù)員學(xué)院有給予建議和指導(dǎo)的部分責(zé)任，但部門應(yīng)該繼續(xù)進行他們自己的課程。第二，更多的公務(wù)員參加高校和商業(yè)學(xué)校的課程是最為重要的，不僅是因為這些課程內(nèi)在的價值，而且能確保公務(wù)員不與其它組織的同行業(yè)人員隔離。［7］

英國高級公公務(wù)員核心能力表

1979年，撒切爾夫人及其右翼政黨上臺執(zhí)政，大刀闊斧地推行新公共管理運動：以“3E”即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）為標(biāo)準(zhǔn)對政府政策和管理進行評估。重點是縮小政府規(guī)模；執(zhí)行管理主義，實行決策和執(zhí)行分開；引入競爭機制，進行市場化化改革。在此背景下，1989年公務(wù)員學(xué)院被批準(zhǔn)為執(zhí)行機構(gòu)，與其它承擔(dān)公務(wù)員教育培訓(xùn)的機構(gòu)一樣平等參與市場競爭。從1989年開始政府逐漸減少對公務(wù)員學(xué)院的撥款，1996徹底停止撥款，公務(wù)員學(xué)院完全自負(fù)盈虧。改革后，英國公務(wù)員教育培訓(xùn)在政策方面，強調(diào)培訓(xùn)的自愿性、有償性和市場化。［8］公務(wù)員學(xué)院的課程設(shè)計體現(xiàn)了以顧客驅(qū)動、定制服務(wù)、以正在進行的工作為培訓(xùn)重點、以提高實際能力為目標(biāo)的特點。每年都根據(jù)市場要求對上一年的課程設(shè)計進行回顧，反應(yīng)良好的課程保留，反之則不再保留。還會制作廣告，向顧客推銷設(shè)計好的課程。

與政府緊密的關(guān)系，要求公務(wù)員教育培訓(xùn)必須具備政治敏感性或者政策敏感性，要求公務(wù)員學(xué)院對于國家戰(zhàn)略性和整體性問題始終保持關(guān)注。但市場化的運作模式使得公務(wù)員學(xué)院像企業(yè)那樣關(guān)注贏利，更加青睞能夠形成廣大培訓(xùn)市場的中、初級公務(wù)員群體，公務(wù)員學(xué)院本來的使命未能很好的履行。根據(jù)對這種問題的認(rèn)識，1999年，公務(wù)員學(xué)院成為內(nèi)閣辦公室下屬的管理和政策研究中心（The Center for Management and Policy Studies）的一部分，負(fù)責(zé)完成對高級公務(wù)員的市場化培訓(xùn)。雖然這種變革使學(xué)院關(guān)注重點一定程度上回歸到了高級公務(wù)員的教育培訓(xùn)，并且增加了大量的專業(yè)資格課程，這些課程更好地體現(xiàn)了政府對高級公務(wù)員能力的要求，但公務(wù)員學(xué)院的市場化運作模式仍然較大地限制了它發(fā)揮更大的作用。2005年，公務(wù)員學(xué)院組建為國家政府學(xué)院，2007年更是成為一個獨立的政府部門，相當(dāng)于非內(nèi)閣部，地位進一步提高，有利于更好地履行使命。但是作為執(zhí)行機構(gòu)市場化運作的模式并未改變，這意味著國家政府學(xué)院與過去的公務(wù)員學(xué)院一樣，要完全依靠公務(wù)員教育培訓(xùn)項目與課程參與市場競爭才能生存與發(fā)展，依然面臨著履行公共使命與市場化運作之間的矛盾。

四、主要內(nèi)容（課程）：圍繞提升公務(wù)員的核心能力而設(shè)計

《富爾頓報告》對公務(wù)員學(xué)院的功能構(gòu)思就明確指出了公務(wù)員教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容：行政管理方面的培訓(xùn)，主要包括專家型公務(wù)員（科學(xué)家、工程師、設(shè)計師）任職前后所需的行政管理課程；對大學(xué)畢業(yè)后直接在政府的經(jīng)濟、財政或者社會領(lǐng)域從事行政管理工作的人進行后期培訓(xùn)；對30、40歲進入高級管理層的公務(wù)員進行的附加培訓(xùn)；最新管理技術(shù)的進修培訓(xùn)；對打算進入政府工作的優(yōu)秀大學(xué)生進行預(yù)備培訓(xùn)。綜合性的管理及專業(yè)培訓(xùn)，面向所有層級的公務(wù)員并向初級公務(wù)員傾斜。［9］可見，《富爾頓報告》對英國公務(wù)員教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容的設(shè)計與它所構(gòu)思的“專才”治國理念相符合，并且內(nèi)容很具有針對性，也符合它所蘊含的提升公務(wù)員的核心能力的公務(wù)員教育培訓(xùn)的目標(biāo)。

經(jīng)過幾十年的不斷實踐和發(fā)展，英國國家政府學(xué)院形成了一套比較系統(tǒng)的內(nèi)容體系，一直延續(xù)到它關(guān)閉。主要包括：（1）政策與政府，部長與議會。目的在于幫助學(xué)員掌握與政策相關(guān)的知識和技能，涵蓋如下主要課程：政策制定與政府學(xué)習(xí)與發(fā)展、部長項目、議會工作的技巧、政策實施。（2）職業(yè)與專家發(fā)展。目的在于使專家懂得在實際工作中如何發(fā)揮他們的專業(yè)能力，涵蓋如下課程：財務(wù)、統(tǒng)計、審計、人力資源、程序、項目管理。（3）個人發(fā)展。目的在于幫助公務(wù)員促進個人的發(fā)展，包括平衡生活與工作以及實施個人影響等一系列個體與人際交往技能。（4）管理發(fā)展與商業(yè)技能。目的在于幫助公務(wù)員特別是剛進入公共機構(gòu)的公務(wù)員面對復(fù)雜的挑戰(zhàn)。涵蓋如下課程：人力資源管理、管理資格、團隊管理、領(lǐng)導(dǎo)與變革、資源與時間管理等。［10］除專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力地位和作用存在一定程度的弱化外，與《富爾頓報告》為公務(wù)員學(xué)院設(shè)計的主要內(nèi)容基本一致，經(jīng)過不斷的發(fā)展特別是1989年被批準(zhǔn)為執(zhí)行機構(gòu)并參與市場競爭以后，內(nèi)容更多的體現(xiàn)了精細(xì)化、個性化、定制化的趨勢。

除國家政府學(xué)院以外，伯明翰大學(xué)公共政策學(xué)院、倫敦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)與政治科學(xué)學(xué)院等知名高校機構(gòu)都積極參與公務(wù)員教育培訓(xùn)，主要內(nèi)容都依托自身的學(xué)科及研究優(yōu)勢來設(shè)計，都明確以提升公務(wù)員的核心能力為目標(biāo)。

五、方法論：功利主義

功利主義產(chǎn)生于18世紀(jì)末的英國，代表人物是邊沁、密爾?！肮硎侵高@樣的原理：它按照看來勢必增大或減小的利益有關(guān)者的幸福的傾向，亦即促進和妨礙此種幸福的傾向來贊成或非難一項行動”。［11］功利主義有時也被稱為結(jié)果主義，具體到公共領(lǐng)域，功利主義認(rèn)為政府工作效率這一結(jié)果是評判政府工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀18世紀(jì)后英國的發(fā)展史，功利主義在方法論上一直處于主導(dǎo)地位，是指導(dǎo)政府制定決策的主要原則。英國率先建立起現(xiàn)代公務(wù)員制度就是功利主義作用的結(jié)果，1832年，英國進行了議會改革，代表工業(yè)資產(chǎn)階級利益的自由黨開始執(zhí)政。他們遵循功利主義原則，要求建立一個廉價政府，提高政府行政效率，節(jié)約開支，把更多的資金用于發(fā)展經(jīng)濟。為此，必須對當(dāng)時的公務(wù)員體制進行改革，建立現(xiàn)代公務(wù)員制度。［12］

在公務(wù)員教育培訓(xùn)方面，功利主義也處于指導(dǎo)地位。1989年，公務(wù)員學(xué)院在新公共管理運動的浪潮中被批準(zhǔn)為執(zhí)行機構(gòu)，停止政府撥款，同其它主體平等地參與市場競爭。在后續(xù)的發(fā)展過程中，公務(wù)員學(xué)院始終面臨著履行公共使命與市場化運作之間的矛盾，但英國政府出于政府整體效率的原則，堅持不改變公務(wù)員學(xué)院作為執(zhí)行機構(gòu)的現(xiàn)狀。在全球經(jīng)濟危機大背景下，功利主義原則更是突顯，國家政府學(xué)院于2012年最終關(guān)閉。

在公務(wù)員學(xué)院內(nèi)部的運行機制中也可以看出功利主義的重要影響，公務(wù)員學(xué)院的培訓(xùn)不拘泥于形式，所有的課程都為短期課程，最短的只有半天。以前長達(dá)10周的培訓(xùn)課程被拆分成短期課程，分多次進行培訓(xùn)。這種做法既避免了參加教育培訓(xùn)的高級公務(wù)員因長期離崗造成對工作的影響，也可以使他們學(xué)一點，用一點，將學(xué)習(xí)和實踐有機的結(jié)合起來。［13］

六、對我國公務(wù)員教育培訓(xùn)的啟示

第一，我國公務(wù)員教育培訓(xùn)應(yīng)更加注重提升公務(wù)員的核心能力，特別是專業(yè)能力。我國曾于2003年制定了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》（下稱《能力框架》），將政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力9種能力定為我國公務(wù)員的通用能力，作為教育培訓(xùn)、錄用、競爭上崗以及考核的依據(jù)。這為一定時期內(nèi)的公務(wù)員教育培訓(xùn)提升公務(wù)員能力提供了標(biāo)準(zhǔn)。

但這些通用能力僅限于綜合能力，實踐證明，即使在通用能力層面也還過于籠統(tǒng)。尚未構(gòu)建起不同領(lǐng)域、不同層次領(lǐng)導(dǎo)人員所需的能力結(jié)構(gòu)，影響了教育培訓(xùn)內(nèi)容的選擇、設(shè)計、實施及評估，學(xué)員感覺針對性和目標(biāo)性不強。不管什么領(lǐng)域、什么層級的公務(wù)員都使用大致相同的課程、教法。其次，不全面。隨著社會的發(fā)展，科技日益發(fā)達(dá)、社會事務(wù)的日益復(fù)雜，公共管理介入社會事務(wù)廣度和深度不斷加強，公務(wù)員專業(yè)化要求日益增強，管農(nóng)的、管醫(yī)的、管教育的、管工的、管交通的、管組織的都必須對各自領(lǐng)域知識前沿和最重要的問題、挑戰(zhàn)有所了解。即便是“通才”，也必須要是一定業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的通才?，F(xiàn)代化建設(shè)過程中，公務(wù)員的專業(yè)化水平是決定政府工作效率的重要因素。［14］作為公務(wù)員履行職責(zé)最基礎(chǔ)能力的專業(yè)能力未包含在《能力框架》內(nèi)，在進行公務(wù)員教育培訓(xùn)時，專業(yè)能力基本處于無標(biāo)準(zhǔn)可依的狀態(tài)。

我國公務(wù)員制度在考錄方面實行主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“凡進必考”。首先是對于不同領(lǐng)域的崗位設(shè)置報考資格，考試對象學(xué)歷教育所學(xué)專業(yè)是重要內(nèi)容之一，這在知識層面對公務(wù)員專業(yè)化起到了一定的作用。但對于同一領(lǐng)域，考試科目都主要是行政職業(yè)能力測試和申論，主要還是測試公務(wù)員的通用能力，對公務(wù)員應(yīng)具備的各自專業(yè)知識水平尤其是在此基礎(chǔ)上形成的專業(yè)能力不能形成有效的甄別。

不僅如此，我國當(dāng)前實行的是品位分類制度，沒有形成有效的職位分類制度，公務(wù)員跨領(lǐng)域調(diào)動和升職現(xiàn)象比較普遍，又進一步從制度上助推公務(wù)員向“萬金油”發(fā)展。為了改變這一現(xiàn)象，我國應(yīng)該在保留品位分類制度科學(xué)合理因素的基礎(chǔ)上，充分吸取發(fā)達(dá)國家實行職位分類制度的有益經(jīng)驗，建立起符合我國實際的公務(wù)員職位分類制度。這樣才能為我國公務(wù)員教育培訓(xùn)、錄用、競爭上崗以及考核提供更科學(xué)合理的依據(jù)。當(dāng)然，公務(wù)員教育培訓(xùn)在提高公務(wù)員專業(yè)能力方面可以先試先行，貫徹“分類分級”原則有效設(shè)置班次。以工作中遇到的具體問題為導(dǎo)向分類設(shè)置班次，［15］以提高專業(yè)能力為導(dǎo)向設(shè)置班次和課程比例。

第二，進一步理順管理體制，加強領(lǐng)導(dǎo)。英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)的管理體制經(jīng)常變化，出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)狀，對它的高效運行造成了一定負(fù)面影響，值得反思。我國公務(wù)員教育培訓(xùn)是廣義的干部教育培訓(xùn)的重要組成部分。干部教育培訓(xùn)實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)，組織部門主管，分級管理，分工負(fù)責(zé)的管理體制。在此基礎(chǔ)上，各級行政機關(guān)的公務(wù)員教育培訓(xùn)由公務(wù)員局負(fù)責(zé)組織，分級管理。例如中央國家機關(guān)公務(wù)員教育培訓(xùn)工作由國家公務(wù)員局負(fù)責(zé)組織。管理體制并未徹底理順。

我國《公務(wù)員法》規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”具體包括中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)、各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、各級行政機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、各級審判機關(guān)、各級檢察機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關(guān)除工勤人員以外的工作人員。按照當(dāng)前的管理體制，除各級行政機關(guān)的公務(wù)員教育培訓(xùn)由各級公務(wù)員局組織實施外，“中央機關(guān)各部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)的公務(wù)員培訓(xùn)工作，指導(dǎo)本系統(tǒng)公務(wù)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)”；“地方各級黨委和政府各部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)的公務(wù)員培訓(xùn)工作”。這樣，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、各級審判機關(guān)、各級檢察機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關(guān)的公務(wù)員教育培訓(xùn)則沒有明確規(guī)定由誰負(fù)責(zé)實施。同樣是公務(wù)員群體，在教育培訓(xùn)上由不同的單位組織實施或未明確組織實施主體，造成組織實施體制的不統(tǒng)一和混亂。

一種可能的理解是，所有公務(wù)員教育培訓(xùn)都由各級組織部門統(tǒng)一管理，組織實施主體不同不妨礙工作的開展。但是當(dāng)前組織部門工作重點是狹義的干部教育培訓(xùn)，目的在于提高黨員干部的政治素質(zhì)、黨性修養(yǎng)和理論水平，主要機構(gòu)是各級黨校和干部學(xué)院。雖然當(dāng)前把公務(wù)員教育培訓(xùn)作為廣義的干部教育培訓(xùn)的組成部分，但是公務(wù)員教育培訓(xùn)有自己清晰的功能定位，公務(wù)員教育培訓(xùn)制度是公務(wù)員制度的配套制度，是公務(wù)員管理體制的重要手段，［16］目的是“增強公務(wù)員素質(zhì)和行政能力、提高公共行政管理水平”，［17］主要機構(gòu)是各級行政學(xué)院。因此，如果公務(wù)員教育培訓(xùn)不能由統(tǒng)一的部門（如各級公務(wù)員局）組織實施，首當(dāng)其沖的便是淡化了公務(wù)員教育培訓(xùn)的特有價值追求，造成與狹義的干部教育培訓(xùn)價值趨同現(xiàn)象，違背了建立各級行政學(xué)院的初衷。原因在于，如果公務(wù)員教育培訓(xùn)與干部教育培訓(xùn)的價值追求相同，只需擴大各級黨校規(guī)模即可。價值追求的不同最終會導(dǎo)致兩者在班次體系、課程體系、教材體系、學(xué)科體系上的不同。［18］

可行的改進思路是在由各級組織部門管理廣義的干部教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，作為重要組成部分的公務(wù)員教育培訓(xùn)由統(tǒng)一的部門如各級公務(wù)員局指導(dǎo)、組織實施。

第三，適當(dāng)引入競爭機制，不宜盲目市場化。我國當(dāng)前公務(wù)員教育培訓(xùn)的辦學(xué)體制仍然是傳統(tǒng)意義上的計劃體制，“培訓(xùn)機構(gòu)體系的開放度和競爭性不夠、優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源不足與資源相對過剩并存”。［19］“按市場化模式重新配置培訓(xùn)資源和培訓(xùn)市場要素”、［20］“政府培訓(xùn)機構(gòu)、高校、私營培訓(xùn)機構(gòu)處于同一起跑線上爭取客戶”［21］等觀點越來越引起關(guān)注。但從英國公務(wù)員教育培訓(xùn)辦學(xué)體制市場化的過往來看，完全市場化后的“官方”機構(gòu)面臨的主要問題是公務(wù)員教育培訓(xùn)必須具備政治敏感性或者政策敏感性與市場化辦學(xué)體制的贏利傾向之間存在較為突出的矛盾。如果完全市場化，我國公務(wù)員教育培訓(xùn)也必然面臨這一問題。此外，我國是社會主義國家，公務(wù)員教育培訓(xùn)是一種特殊事業(yè)，與意識形態(tài)緊密相連，知識的密集度高，進入門檻也比較高。［22］完全交給市場，一般的社會機構(gòu)又很難到達(dá)要求。建議可采取有限市場化的策略。具體包含以下幾層要求，一是公務(wù)員教育培訓(xùn)主管部門要簡政放權(quán)，保留宏觀指導(dǎo)、制定規(guī)則、監(jiān)督檢查等職能，把不該管、管不了、管不好的職責(zé)，如承擔(dān)的過多的調(diào)訓(xùn)職責(zé)，下放給辦學(xué)機構(gòu)，使它們真正成為在規(guī)則范圍內(nèi)自主辦學(xué)主體。二是采取新公共管理運動中常見的提供公共服務(wù)常見形式如教育培訓(xùn)券、項目招標(biāo)的形式創(chuàng)造內(nèi)部市場，通過加強機構(gòu)之間的競爭提高效率。三是將公務(wù)員教育培訓(xùn)中的知識更新的任務(wù)以契約外包、特許經(jīng)營等形式交付普通高校或其它能承擔(dān)的社會培訓(xùn)機構(gòu)。

第四，堅持事實求是的方法論。公務(wù)員教育培訓(xùn)方法論是指用什么樣的方式、方法來認(rèn)識和實踐公務(wù)員教育培訓(xùn)，不同的方法論必然在認(rèn)識和實踐公務(wù)員教育培訓(xùn)過程中產(chǎn)生不同結(jié)果。［23］英國公務(wù)員教育培訓(xùn)中所堅持的功利主義方法論以政府工作效率為根本目標(biāo)，在很大程度上忽視了公務(wù)員教育培訓(xùn)通過提高公務(wù)員政治素質(zhì)、黨性修養(yǎng)和理論水平、行政能力、公共行政管理水平所產(chǎn)生政治效能、社會效果、倫理道德效應(yīng)乃至經(jīng)濟效益。1941年毛澤東在《改造我們的學(xué)習(xí)》一文中指出“‘實事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們?nèi)パ芯俊Ｎ覀円獜膰鴥?nèi)外、省內(nèi)外、縣內(nèi)外、區(qū)內(nèi)外的實際情況出發(fā)，從其中引出其固有的而不是臆造的規(guī)律性，去找出周圍事變的內(nèi)部聯(lián)系，作為我們行動的向?qū)?。而要這樣做，就須不憑主觀想象，不憑一時的熱情，不憑死的書本，而憑客觀的指導(dǎo)下，從這些材料中引出正確的結(jié)論”。實事求是是馬克思主義中國化理論成果的精髓，是指導(dǎo)中國革命、建設(shè)、改革的致勝武器。我國的公務(wù)員教育培訓(xùn)也必須堅持實事求是的方法論，從實際出發(fā)及時認(rèn)識并總結(jié)內(nèi)在的規(guī)律性，上升為理論再指導(dǎo)實踐，使我國公務(wù)員教育培訓(xùn)健康科學(xué)的發(fā)展。

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