楊慧亮，韓建霞，王秀梅

(上海市閔行區(qū)人民檢察院，上海201199)

保障性住房建設(shè)和分配是重大民生工程，關(guān)系到老百姓的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。隨著近年來(lái)保障房的大規(guī)模建設(shè)，有關(guān)腐敗問(wèn)題及案件層出不窮，特別是保障房分配不公問(wèn)題成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)。福建龍巖公務(wù)員“團(tuán)購(gòu)”保障房;湖北武漢經(jīng)適房申購(gòu)“六連號(hào)”等保障房分配亂象頻頻曝光。這些現(xiàn)象既損害了政府的公信力，又影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足法律監(jiān)督職能，積極參與防治保障房分配領(lǐng)域存在的不公正、不廉潔等問(wèn)題，查處其中的貪污腐敗、瀆職侵權(quán)案件，為實(shí)現(xiàn)百姓安居的“中國(guó)夢(mèng)”發(fā)揮重要作用。

一、保障房分配的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因分析

我國(guó)保障房建設(shè)對(duì)于緩解住房困難發(fā)揮了一定的積極作用，但保障房分配環(huán)節(jié)的問(wèn)題亟需引起重視。根據(jù)審計(jì)署近幾年來(lái)的報(bào)告，全國(guó)各級(jí)地方政府加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)，保障房的資金管理、項(xiàng)目建設(shè)管理和分配管理逐步規(guī)范，總體情況較好，住房保障體系逐步建立。但審計(jì)署2010年至2012年的報(bào)告也反映出，保障房違規(guī)分配問(wèn)題突出并逐年上升。2010年中國(guó)有8654套廉租住房違規(guī)租售或另作他用以及分給不符合條件的家庭;2011年有2.1萬(wàn)戶保障對(duì)象存在收入財(cái)產(chǎn)超標(biāo)、重復(fù)享受保障待遇、應(yīng)退出而未退出住房保障等問(wèn)題;2012年有11.97萬(wàn)戶的收入財(cái)產(chǎn)超標(biāo)或重復(fù)享受保障，涉及住房4.18萬(wàn)套、補(bǔ)貼1.74億元，共發(fā)現(xiàn)6萬(wàn)多套保障房被違規(guī)分配使用或出租出售。部分省市保障房閑置的問(wèn)題較嚴(yán)重:如海南省審計(jì)廳發(fā)布的《2012年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示超9000套保障房被閑置;廣東省審計(jì)廳提交人大常委會(huì)審議的《關(guān)于廣東省2012年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，有11464套保障性住房處于閑置。產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因包括諸多方面:我國(guó)保障房分配制度不夠健全，保障房申請(qǐng)資格審核、保障房后續(xù)管理等配套政策和工作機(jī)制不完備;一些單位和個(gè)人法制意識(shí)不強(qiáng)，違反住房保障政策和規(guī)定等。其中，主要有以下三個(gè)原因:

1.保障房申請(qǐng)人資格審查體系不完善。目前，我國(guó)對(duì)于保障房申請(qǐng)人資格條件的確定，多采用收入標(biāo)準(zhǔn)和住房面積標(biāo)準(zhǔn)。因我國(guó)尚未形成完整的國(guó)民收入統(tǒng)計(jì)和住房統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，往往不能為保障房申請(qǐng)資格審查提供足夠的信息數(shù)據(jù)支撐。在保障房分配的實(shí)踐過(guò)程中，申請(qǐng)人瞞報(bào)收入和住房面積以騙取保障資格的情況屢屢發(fā)生，甚至有的省市發(fā)現(xiàn)了“零資產(chǎn)”住豪宅、開(kāi)寶馬者取得保障房的現(xiàn)象。

2.保障房的退出機(jī)制不健全。保障房的退出與申請(qǐng)人資格審查同等重要。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)保障房的動(dòng)態(tài)有效管理，對(duì)不再符合廉租房、經(jīng)適房等保障房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)要求申請(qǐng)人將保障房交回，以形成保障房的科學(xué)合理流動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)有保障房制度體系中尚缺乏有關(guān)保障房退出的規(guī)定，實(shí)踐中各地區(qū)亦未形成保障房退出的工作機(jī)制，完善保障房退出的制度和做法已迫在眉睫。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，1998年我國(guó)第一批購(gòu)買(mǎi)經(jīng)適房的年輕人已有相當(dāng)一部分進(jìn)入了中高收入階層，有些人還另購(gòu)買(mǎi)了商品房，有的在享受?chē)?guó)家保障房?jī)?yōu)惠政策的同時(shí)，又將經(jīng)適房出賣(mài)或出租來(lái)獲得額外收益。如果保障房取得者家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了明顯好轉(zhuǎn)，已不符合保障房申請(qǐng)條件，但仍長(zhǎng)期占用保障房的有限資源，這會(huì)加重保障房建設(shè)的負(fù)擔(dān)。

3.保障房領(lǐng)域法律規(guī)定薄弱。違法違規(guī)成本過(guò)低、處罰不嚴(yán)是保障房分配中違法違規(guī)行為層出不窮的一個(gè)重要原因。盡管全國(guó)各地審計(jì)發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)保障房分配問(wèn)題已通過(guò)取消部分被保障對(duì)象資格、退回違規(guī)領(lǐng)取的補(bǔ)貼等方式整改，但如不加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，則難以有效遏制此類(lèi)行為的發(fā)生。

二、保障房分配檢察監(jiān)督的價(jià)值基礎(chǔ)和工作實(shí)踐

(一)保障房分配檢察監(jiān)督的法理價(jià)值和實(shí)踐意義

1.對(duì)保障房分配進(jìn)行檢察監(jiān)督是體現(xiàn)能動(dòng)司法特色的工作創(chuàng)新。保障房派駐檢察官制度突出彰顯了“能動(dòng)司法”作為服務(wù)性司法的中國(guó)特色，是檢察機(jī)關(guān)參與創(chuàng)新社會(huì)治理的成功實(shí)踐，同時(shí)對(duì)深化、完善行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)作機(jī)制至關(guān)重要，具有充分的法理價(jià)值和實(shí)踐意義。以檢察監(jiān)督作為實(shí)現(xiàn)百姓安居之保障，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)行使法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)保障房分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行同步深入的監(jiān)督，這與我國(guó)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的要求，以及維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序的目標(biāo)完全契合。

2.對(duì)保障房分配進(jìn)行檢察監(jiān)督是有效防范職務(wù)犯罪的重要抓手。檢察院查處職務(wù)犯罪，一般都是在事后才介入，如果對(duì)保障房建設(shè)各環(huán)節(jié)提前進(jìn)行犯罪預(yù)防和過(guò)程監(jiān)督，可以極大地縮小犯罪發(fā)生的幾率。保障房建設(shè)中的職務(wù)犯罪可以產(chǎn)生于多個(gè)環(huán)節(jié)中，具有復(fù)雜性和隱蔽性，外界難以察覺(jué)。保障房分配不公更是民眾關(guān)注的熱點(diǎn)，其中涉及的腐敗問(wèn)題、欺詐問(wèn)題和管理不善問(wèn)題迫切需要加強(qiáng)檢察監(jiān)督。

3.對(duì)保障房分配進(jìn)行檢察監(jiān)督是維護(hù)和諧社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐需要。檢察院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，代表國(guó)家懲治打擊犯罪。犯罪是和諧社會(huì)的重大威脅，尤其當(dāng)它存在于關(guān)乎民生的保障房分配中時(shí)，更會(huì)影響和諧社會(huì)建設(shè)。犯罪得到有效打擊是和諧社會(huì)的必要前提。檢察院介入保障房建設(shè)特別是分配過(guò)程，可以從源頭遏制犯罪滋生，有著巨大的威懾力。預(yù)防職務(wù)犯罪比起懲治職務(wù)犯罪更為有效而且快捷，因此，檢察院應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，積極調(diào)整自身定位，加強(qiáng)保障房分配環(huán)節(jié)犯罪預(yù)防工作開(kāi)展力度，為維護(hù)和諧社會(huì)建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

(二)保障房建設(shè)、分配檢察監(jiān)督的工作模式分析

近年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)保障房建設(shè)、分配的監(jiān)督進(jìn)行了有益的嘗試和探索。如:湖北省漢川市檢察院積極為該市保障性住房工程建設(shè)物資采購(gòu)和招投標(biāo)提供行賄犯罪檔案查詢服務(wù)，對(duì)投資5000萬(wàn)元的西湖路保障性住房建設(shè)開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防活動(dòng);山東省青島市市北區(qū)檢察院為保障房建設(shè)筑牢“廉政墻”，該院與承擔(dān)市北區(qū)保障性住房建設(shè)任務(wù)的青島北城市建設(shè)投資有限公司召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，簽署了《關(guān)于在工程建設(shè)中共同開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見(jiàn)》，明確了合作方式、工作措施及預(yù)防重點(diǎn);江西省武寧市檢察院圍繞保障房建設(shè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從工程管理、補(bǔ)貼發(fā)放等角度提出職務(wù)犯罪預(yù)防措施和建議;海南省三亞市檢察院派出檢察官進(jìn)駐市保障性住房辦公室監(jiān)督辦，對(duì)三亞市保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)、工程質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督;河北省廊坊市文安縣檢察院對(duì)保障房建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)工程監(jiān)理部門(mén)提出檢察建議，保證工程質(zhì)量。可見(jiàn)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)主要對(duì)保障房的建設(shè)開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防，對(duì)保障房分配的監(jiān)督還很薄弱。

(三)保障房派駐檢察官工作的探索實(shí)踐

以上海市閔行區(qū)(以下簡(jiǎn)稱閔行區(qū))為例，2004年至今，閔行區(qū)保障性住房基地達(dá)1400余萬(wàn)平方米，居上海市前列。在調(diào)研全國(guó)各地保障房領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題后，閔行區(qū)人民檢察院黨組主動(dòng)轉(zhuǎn)變思路，于2012年初建立保障房派駐檢察官制度。針對(duì)保障房建設(shè)涉及部門(mén)多、環(huán)節(jié)多、事項(xiàng)多的特點(diǎn)，閔行區(qū)檢察院與區(qū)房管局、區(qū)建交委簽訂了《閔行區(qū)保障房建設(shè)派駐檢察官工作實(shí)施方案(試行)》，并成立由分管副區(qū)長(zhǎng)任顧問(wèn)，檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng)，房管局、建交委主要領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，建立健全了相關(guān)部門(mén)的日常溝通聯(lián)系機(jī)制。這一工作機(jī)制對(duì)于發(fā)揮檢察職能、跟蹤監(jiān)督保障房建設(shè)和分配具有重要作用。

閔行區(qū)檢察院從三個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)保障房分配的檢察監(jiān)督:一是突出受理窗口監(jiān)督。在保障性住房的申請(qǐng)和受理階段，派駐檢察官實(shí)地到住房保障受理窗口，聽(tīng)取申報(bào)人的意見(jiàn)和建議，通過(guò)抽查書(shū)面申請(qǐng)材料和受理工作人員錄入的數(shù)據(jù)情況，使有關(guān)問(wèn)題得以早發(fā)現(xiàn)，早糾正。例如:針對(duì)有群眾反映開(kāi)具“居住連續(xù)滿三年”證明文件困難的情況，派駐檢察官通過(guò)多次與公安派出所等職能部門(mén)協(xié)調(diào)，幫助12戶居民解決“舉證難”問(wèn)題。二是突出分配現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)適用房搖號(hào)、公共租賃房選房等活動(dòng)，使分配流程置于“第三方監(jiān)督”之下。一年多來(lái)，派駐檢察官共現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督搖號(hào)、選房活動(dòng)5場(chǎng)次，涉及保障性住房700余套，有效防范了暗箱操作。三是突出政策執(zhí)行監(jiān)督。針對(duì)其他地區(qū)出現(xiàn)的保障性住房政策“跑冒滴漏”問(wèn)題，閔行區(qū)檢察院向政府職能部門(mén)提出了進(jìn)一步加強(qiáng)保障性住房法律政策宣傳的建議。針對(duì)閔行區(qū)保障房申請(qǐng)人的反映，幫助完善公示信息，將供給對(duì)象的戶籍、住房、收入和銀行存款等均納入公示范圍，便于群眾知曉和監(jiān)督，保證分配的公開(kāi)、公平、公正。

三、保障房分配檢察監(jiān)督工作機(jī)制的完善

對(duì)保障房分配的檢察監(jiān)督應(yīng)由外部參與到內(nèi)部融入，從保障房申請(qǐng)、審核、分配、流轉(zhuǎn)及其違法違規(guī)行為處理等各個(gè)方面予以監(jiān)督。

(一)建立明確、完備的保障房申請(qǐng)條件和配套系統(tǒng)

1.應(yīng)科學(xué)設(shè)置保障房申請(qǐng)條件和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。上海市實(shí)施的是住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)住房保障對(duì)象的基本居住需求、住房消費(fèi)支付能力和房源供應(yīng)條件等因素予以確定。閔行區(qū)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入增長(zhǎng)情況，從人均年收入、人均財(cái)產(chǎn)等方面適時(shí)調(diào)整保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。(參見(jiàn)下表)

項(xiàng)目 (2009-2010)試點(diǎn)批 2011年第一批 2011年第二批戶口年限 上海市七年閔行區(qū)五年(外來(lái)媳婦家庭除外)上海市七年閔行區(qū)五年 上海市七年閔行區(qū)五年人均建筑面積 ≤15平方米 ≤15平方米 ≤15平方米人均年收入 ≤27600元(2300元/月) ≤34800元(2900元/月) ≤39600元(3300元/月)人均財(cái)產(chǎn) ≤70000元 ≤90000元 ≤120000元出售、贈(zèng)與的規(guī)定(非家庭成員之間) 5年內(nèi)未發(fā)生 5年內(nèi)未發(fā)生 5年內(nèi)未發(fā)生單身申請(qǐng)人的規(guī)定 年滿30周歲的單身人士 年滿30周歲的單身人士 年滿30周歲的單身人士

2.應(yīng)建設(shè)完備的居民收入統(tǒng)計(jì)和財(cái)產(chǎn)(含房屋)信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，為申請(qǐng)資格審查和準(zhǔn)入機(jī)制構(gòu)建提供扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。河南省針對(duì)保障房申請(qǐng)家庭收入、財(cái)產(chǎn)狀況審查認(rèn)定困難的情況，探索協(xié)商把稅務(wù)、民政、金融等有關(guān)部門(mén)的信息共享，建立社會(huì)征信系統(tǒng)的信息平臺(tái)。全國(guó)各地應(yīng)盡快建立住房保障、民政、公安、銀行、證券、稅務(wù)、車(chē)管等部門(mén)的信息查詢和交流機(jī)制，有條件的地區(qū)應(yīng)建立相關(guān)部門(mén)的信息共享機(jī)制，使住房保障管理部門(mén)能夠查閱到保障房申領(lǐng)人的存款、股市、納稅、車(chē)輛登記等情況，真正了解到申領(lǐng)人的實(shí)際收入和財(cái)產(chǎn)情況。在建設(shè)保障房有關(guān)信息系統(tǒng)的同時(shí)，還應(yīng)做好保障房分配的信息公開(kāi)工作。2012年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2012年政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排的通知》，對(duì)保障性安居工程建設(shè)信息公開(kāi)和保障性住房分配、退出信息公開(kāi)作出了明確規(guī)定。

(二)完善保障房的審核體系和分配、流轉(zhuǎn)管理

1.應(yīng)完善保障房的審核體系和機(jī)制。應(yīng)構(gòu)建明確且嚴(yán)密的審核程序，讓保障房申購(gòu)處于細(xì)致的監(jiān)控中?，F(xiàn)在全國(guó)各地的保障房審核程序不盡相同。遼寧省實(shí)行的是“四審兩公示”制度，即由社區(qū)、街道、縣區(qū)、市級(jí)保障性住房管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行四級(jí)審核，在審核中進(jìn)行兩次公示;江西省對(duì)保障房分配采用的是“三級(jí)審核、三榜公示”模式;上海市對(duì)于住房保障申請(qǐng)實(shí)行街道、區(qū)兩級(jí)審核，兩級(jí)公示制度。本環(huán)節(jié)最關(guān)鍵的不是審核的次數(shù)，而是將每次審核落到實(shí)處。在完善審核程序的同時(shí)，還應(yīng)重視對(duì)審核人員職業(yè)準(zhǔn)入的把關(guān)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)，保持保障房審核工作隊(duì)伍的廉潔性和穩(wěn)定性。

2.應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保障房分配的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。有些地方在保障房分配現(xiàn)場(chǎng)引入了社會(huì)監(jiān)督。如:2011年，重慶市有1000萬(wàn)平方米公租房進(jìn)行申請(qǐng)搖號(hào)配租，在搖號(hào)過(guò)程中有公證人員、人大代表、政協(xié)委員等各方參與監(jiān)督，電視臺(tái)還進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播。閔行區(qū)檢察院派駐檢察官制度從2012年以來(lái)，在保障房分配現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督搖號(hào)、選房，對(duì)保障房分配進(jìn)行了實(shí)時(shí)有效的監(jiān)督。應(yīng)總結(jié)借鑒各省市已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推出全國(guó)統(tǒng)一的保障房分配操作流程和監(jiān)督規(guī)定。

3.應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保障房分配后的流轉(zhuǎn)管理。全國(guó)各地保障房被閑置和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售的情況非常普遍，很多地方對(duì)此尚未建立相應(yīng)的政策規(guī)定，國(guó)家法律這方面尚存空白。福建省廈門(mén)市于2009年6月開(kāi)始實(shí)施的《廈門(mén)市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》，對(duì)于保障房的管理作出明確規(guī)定:對(duì)于出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、調(diào)換、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓社會(huì)保障房，擅自裝修和改變房屋用途，損毀、破壞和改變房屋結(jié)構(gòu)和配套設(shè)施的行為，拒不改正的，管理部門(mén)將收回房屋，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員處以2000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。無(wú)故空置6個(gè)月的，將收回保障房。有必要在各地開(kāi)展保障房管理立法探索的基礎(chǔ)上，盡快制定國(guó)家層面的保障性住房法律法規(guī)。

(三)加大對(duì)保障房分配中違法違規(guī)行為的懲處追究力度

針對(duì)保障房領(lǐng)域法律法規(guī)缺失的現(xiàn)狀，可開(kāi)展專(zhuān)題實(shí)證調(diào)研，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的形成，使得實(shí)踐中有法可依、依法追究。要對(duì)申請(qǐng)人隱瞞收入、住房面積騙取保障房申購(gòu)的行為和申購(gòu)后閑置浪費(fèi)保障房的行為追究責(zé)任，可視其情節(jié)輕重處以一定幅度的罰款;還要追究沒(méi)有盡到謹(jǐn)慎審核職責(zé)人員的責(zé)任，可給予警告、罰款和免職等處分。特別是應(yīng)該對(duì)騙購(gòu)保障房的行為加強(qiáng)立法規(guī)制和懲處。國(guó)外和我國(guó)香港地區(qū)對(duì)騙購(gòu)保障房的行為處罰相當(dāng)嚴(yán)厲。2007年1月26日，香港高等法院以詐騙香港公共福利罪對(duì)香港前高等法院大法官李栢儉夫婦判處有期徒刑11個(gè)月。在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系下，可對(duì)嚴(yán)重的騙購(gòu)保障房行為按《刑法》第二百六十六條關(guān)于詐騙罪的規(guī)定予以處理。也可在今后的立法中對(duì)騙購(gòu)保障房的行為單列一個(gè)詐騙公共福利罪的專(zhuān)門(mén)罪名。

［1］張俊華.對(duì)保障房建設(shè)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2011-07-12.

［2］閆成山.青島市市北區(qū):為保障房建設(shè)筑牢“廉政墻”［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2012-03-05.

［3］袁相峰.武寧:開(kāi)展保障房建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)防［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2011-08-30.

［4］郭久輝.河南4舉措確保保障房分配公平［N］.中國(guó)建設(shè)報(bào)，2011-12-05.

［5］來(lái)建強(qiáng).保障房分配如何公平公正［N］.中國(guó)信息報(bào)，2011-05-24.

［6］孫瑞灼.打擊保障房分配亂象當(dāng)“重典治亂”［J］.樓市，2012(1).