馬紅霞

(山東大學法學院，山東 濟南250100)

一、司法地方化的內(nèi)涵和表現(xiàn)

司法地方化是地方的黨群機關、其他機關以及個人對司法機關從事司法行為的干涉，阻礙司法獨立權(quán)的行使，從而形成嚴重的地方保護主義。簡言之，司法地方化即是為了維護本土利益而在司法領域進行的強權(quán)干涉，是地方保護主義在司法領域的具體體現(xiàn)。

司法地方化包括案件受理過程中的地方保護主義、案件審理過程中的地方保護主義以及案件執(zhí)行過程中的地方保護主義。案件受理過程中的地方保護主義是指在案件受理過程中出于對本地利益的保護而采取不公的措施，如對當?shù)卦V訟外地的案件不認真審查，爭相立案，對外地訴本地的案件不立案或者拖延立案等。立案若是本地人即使有可能敗訴則法院以被告人無履行能力或者被告人下落不明為由敷衍，成為了保護本地利益的保護傘。同時，對于外商投資或者外地企業(yè)入駐本地，出于保護本地當事人而將嚴重的經(jīng)濟犯罪視為一般的經(jīng)濟糾紛。［1］案件審理中的地方保護主義是指在案件已經(jīng)立案并處于審理過程中審判人員利用職權(quán)的便利故意背離案件事實，采取有利于本地當事人的方式審判，故意規(guī)避法侓，有損外地當事人的利益。主要表現(xiàn)在對外地當事人的態(tài)度上冷硬，故意設置關卡為難他們及其律師，在調(diào)查、閱卷宗或者收集證據(jù)等各方面采取特殊便利照顧本地當事人。在本地當事人的利益難以保證的時候極力撮合調(diào)解或者強迫對方接受不公平的調(diào)解協(xié)議。在法律適用中過多地運用法官的自由裁量權(quán)，且偏袒本地人利益，嚴重不公。案件執(zhí)行中的地方保護主義是最容易出現(xiàn)地方保護的，因為執(zhí)行是一個案件的最量化的終結(jié)，很大程度上法律的公平正義要靠它來體現(xiàn)，也是對受害方感官上的撫慰和對損害方的懲罰。在案件的執(zhí)行中，對于本地當事人采取放任拖壓執(zhí)行，甚至以其無履行義務的能力阻礙執(zhí)行或者中止執(zhí)行，而對于外地被執(zhí)行人則超范圍執(zhí)行，變相加重懲罰。

二、司法地方化的危害和產(chǎn)生原因

司法地方化嚴重削弱了司法權(quán)的獨立性，使得地方司法機關淪為維護地方利益的操作工具，司法公正難以實現(xiàn)，法制統(tǒng)一無法進行。司法權(quán)的地方化加劇了我國政治、經(jīng)濟以及社會秩序的不穩(wěn)定性，嚴重影響到和諧社會的構(gòu)建。從微觀層面來說，司法上的地方保護主義盛行破壞了公平競爭、規(guī)范有序的市場經(jīng)濟體系的建立和完善，破壞了國家法律體系的發(fā)展和完善，使得區(qū)域經(jīng)濟封鎖和市場割據(jù)等問題層出不窮。在法治建設方面，司法地方化妨礙了司法權(quán)力本具有的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，造成地方行政機關的專斷，并且嚴重削弱了中央對地方的司法監(jiān)督，為司法腐敗現(xiàn)象設立了保護屏障，滋生不良的社會風尚，加重司法不平等，使得社會公平與正義的最后一道屏障形同虛設，當事人對于司法的不信任以及地方司法機構(gòu)樹立的不公形象等使得社會秩序嚴重混亂。同時，由于地方保護主義盛行，國外以及其他區(qū)域的投資者考慮到地區(qū)的保護主義而放棄貿(mào)易往來和投資計劃，也阻礙了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，不利于各地之間的交流與合作。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因有:

1.體制的不完善。首先表現(xiàn)在行政權(quán)和司法權(quán)的交叉感染。根據(jù)我國現(xiàn)有的體制劃分，法院機構(gòu)的設置與行政區(qū)域劃分是基本一致的。最高人民法院在國家這一層次，各省、直轄市和自治區(qū)的政府所在地分別設立了高級人民法院，省市、自治區(qū)內(nèi)的地區(qū)級單位則分設中級人民法院，縣、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)分設基層人民法院。這個體制設置的結(jié)構(gòu)就使得各級司法機關的管轄范圍與各級地方行政以及立法機關的管轄范圍幾乎完全一致。同時，根據(jù)我國憲法和相關法律的規(guī)定，我國的地方各級人民法院應該對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關負責。同級人民代表大會選舉產(chǎn)生各級法院院長，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據(jù)我國黨管干部的體制原則，地方法院主要領導干部是受之于各地黨委和政府的干部考核和人事管理的。另一方面，我國地方各級人民法院的經(jīng)費開支列入同級政府預算，由地方財政撥給款項。這樣一種體制使得行政和司法的權(quán)力交叉感染，使得地方各級司法機關在人力、財力和物力等諸多方面都具有嚴重依賴政府的傾向，并沒有實現(xiàn)真正的司法獨立。并且，各級地方法院依靠政府財政撥款，和當?shù)卣兄餐睦嬉栏疥P系，往往更多的考慮到當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和保護，而損害了國家法制的統(tǒng)一，違背了司法的公正。

其次，司法體制的不嚴密。我國各級地方黨委幾乎都設有政法委員會，而在政法委中常委或者黨委副書記兼任政法委書記，法院院長只是普通的政法委成員。在辦理重大案件的過程中，既然要貫徹黨的領導就要聽命于政法委和黨委的安排，這樣一些黨政領導基于某種利益的需求就會以直接或者間接的手段干涉司法機關的工作。同時，公檢法是協(xié)作辦案的，在各地法院辦案的過程中公安局和檢察院手伸的過長，管的過寬，這些因素都會導致司法的獨立性被削弱。并且，地方利益是整體的利益是共同的利益，各方在法院處理案件的過程中會本著同一個原則去協(xié)助或者干涉法院自身的意志，偏袒和維護地方利益。［2］

2.文化傳統(tǒng)的負面影響。文化傳統(tǒng)對于一個國家各個方面包括地方司法化等的影響力都是不容小覷的。我國歷史文化源遠流長，封建思想也是根深蒂固，小農(nóng)意識的自給自足和宗法制度的封閉性以及地理位置上的條條塊塊的區(qū)域劃分都使得各地有著鮮明的界限，同時也在很大程度上筑起了地方性的利益墻，更是滋生了人情世故和裙帶關系。法院在這種思想傳統(tǒng)下兼具“為官一任，造福一方”的理念，很難不去優(yōu)先考慮本地人的利益，很難不去進行司法上的地方保護主義。

3.司法人員來源的地方化。在法院的從業(yè)人員構(gòu)成中，主要存在著以下來源:軍隊轉(zhuǎn)業(yè)、學生公考以及系統(tǒng)內(nèi)部人事任命。在這幾種來源中，本地人幾乎占了絕大多數(shù)，尤其是基層法院，法官以土生土長的本地人為主。這樣的人員構(gòu)成模式，不可避免地在處理案件上以維護本地人利益，以造?！班l(xiāng)里人情”為秤砣，這桿秤就很難保證確之鑿鑿的公平公正。法律的權(quán)威體現(xiàn)在它明確的成文規(guī)定上，體現(xiàn)在它是有章可循的衡量標準上，但是法官的司法裁量權(quán)總是有著不可確定性，而這種偏差又被設定為合理的范圍內(nèi)，只是這個范圍究竟有多大卻是因為案件的復雜不統(tǒng)一而很難把握。這些都在一定程度上加速了地方司法的保護主義。［3］

4.法官自身素質(zhì)低下。司法從業(yè)人員是一支龐大的隊伍，法律的實施是由這些人來實踐完成的。但是由于我國法律人才并沒有高精尖的水準，甚至在法院恢復之初門檻較低導致很多專業(yè)知識并不扎實的人，甚至學歷只是專科的人也可以從事法院的工作，這就為以后法院人才的培養(yǎng)埋下了隱患。雖然現(xiàn)在相關法律對法院從業(yè)人員的要求達到了新的高度，但是整體上還是存在法院人員專業(yè)素養(yǎng)不夠或者專業(yè)素養(yǎng)足夠自身品德不健全的情況。這些都是滋生貪污腐敗，導致司法不公的內(nèi)在原因。

三、司法地方化的解決路徑

1.實現(xiàn)體制上的完善。去除司法地方化是一個循序漸進的過程，而其中最根本的是采取措施徹底打破司法權(quán)和行政權(quán)的交叉重合，減輕司法權(quán)對行政權(quán)的強度依賴。對此，遵循十八大的精神，確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，應該改革司法管理體制，推動省級以下地方法院和檢察院的人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度。首先，分兩個層次，最高人民法院的經(jīng)費由中央直接劃撥，而省級以下法院的財政經(jīng)費和人員調(diào)度以省級以下為單位統(tǒng)一管理，任何地方政府就其劃撥數(shù)額和劃撥期限都無權(quán)進行干預，進一步減輕司法機關對地方政府在財政方面的依附性和依賴性。其次，我國各地都設有政法委員會，而政法委對于法院的人事任免和職權(quán)行使都有管理的權(quán)力，這對于法院獨立辦案很難真正實現(xiàn)。所以，應細化政法委和人大對司法辦案的干涉程度，法院在辦案的過程中可以聽取黨委及人大的建議，但是不接受過多的干涉。同時，檢察院和公安機關由于是協(xié)作的辦案機關，應該適度監(jiān)督法院，切莫將手伸得太長而影響了司法的獨立性和公正性。

2.加強思想宣傳和文化教育。傳統(tǒng)的小農(nóng)意識、封閉的地理限制都應該被積極的現(xiàn)時代的發(fā)展潮流所打破。通過對各地的宣傳教育，提倡積極穩(wěn)妥地尋求各地共同發(fā)展，實現(xiàn)共贏。防止地區(qū)間的地方保護主義盛行，對于大的涉外的經(jīng)濟糾紛案件或者較大影響力的民事和刑事案件應該采取審判時必須更大程度上保護外地利益，杜絕“人情案”、“關系案”，另一方當事人可以基于其地方保護而自身合法利益受損提出控告，并依靠媒體和網(wǎng)絡的透明度進行維權(quán)。與此同時，大力弘揚公正公平的理念，弘揚傳統(tǒng)文化的精髓，而摒棄傳統(tǒng)思想帶來的狹隘的觀念。

3.去除司法人員來源的地方化。司法人員的來源對于司法地方化有著非常重要的影響，本地人擔任法官、副院長或者院長等重要職位在法院是不可行的。為了減少人情案，減少法官出于某種動機影響司法公正，建議采取自上而下的法官任免模式，法官的任免由上級法院提名，上級人大任免，避免將法官作為當?shù)匦姓賳T管理。

例如:最高法院提名最高法院和高級法院的法官，由全國人大任免，省級以下的法官統(tǒng)一由高級法院提名，省人大任免。這樣在很大程度上保證了法院和法官裁判的獨立性。其次，采取交叉相錯的法官管理模式，對于當?shù)氐挠绕涫腔鶎拥姆ü?，應該跨區(qū)域的吸收引進人才，堅決避免一方水土養(yǎng)育一方法官，對于法官以及院長等重要司法人員的配備，避免任用本鄉(xiāng)本土的人員，應該跨區(qū)域調(diào)配。同時，法官的自由裁量權(quán)帶有較多的個人感情色彩，可以進一步明文規(guī)定法官對于自由裁量權(quán)的幅度，細化使用自由裁量權(quán)的要求，防止個別法官假借這個名義去維護本地或者某些特定人的利益。

4.加強法官隊伍的建設。司法權(quán)的行使歸根結(jié)底是依靠司法人員的實施，司法權(quán)去除地方化不僅要有制度上的完善，而且還要依賴法官素質(zhì)的提高，包括專業(yè)技能素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)。由于中國的法官隊伍專業(yè)化程度并不高，不具有深厚的法學功底和嫻熟的審判技巧，這在很大程度上影響了法官審判的公正性。同時，較高的職業(yè)道德素質(zhì)可以更強的排斥外界的干擾能力，可以堅持人格的操守，秉公執(zhí)法，不偏袒任何一方當事人。因此，應該著重對法官隊伍進行專業(yè)化的培訓，尤其是基層法官和落后的西部、中部地區(qū)的法官。要建立系統(tǒng)化、科學化、全面化的培訓體系，在更高層次更大范圍上完善法官的業(yè)務知識。另外加強法官職業(yè)道德建設也是必不可少的，道德是法官公正行使審判權(quán)的一面鏡子，它可以遏制貪污腐敗，可以最終內(nèi)化為人的職業(yè)道德。一名優(yōu)秀的法官同時具備專業(yè)能力和道德職業(yè)操守兩個方面，對于司法去除地方化是非常必要的。

［1］李文霞.論司法地方化及其障礙排除［J］.河南省政法管理干部學院學報，2005(2).

［2］王慶星.論我國司法權(quán)地方化的根源及對策［J］.法制與社會，2012(2).

［3］常 明，張昌輝.司法地方化透析［J］.理論觀察，2006(5).