李志明

中國(guó)老年優(yōu)待制度的發(fā)展定位與政策建議*

李志明

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，中國(guó)老年優(yōu)待制度框架日益完善、內(nèi)容日益豐富，但依然面臨界定不清、流動(dòng)性差、落實(shí)困難、差距較大等問(wèn)題。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)盡快找準(zhǔn)老年優(yōu)待定位，在明確 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合、“政府主導(dǎo)”和 “多方參與”相結(jié)合以及公平性等發(fā)展原則的同時(shí)，明確老年人優(yōu)待方式和項(xiàng)目，建立全國(guó)基本老年優(yōu)待制度，完善政府和社會(huì)的共同承擔(dān)機(jī)制，做好與其他制度銜接和配合，發(fā)展優(yōu)待服務(wù)實(shí)施技術(shù)手段。

老年優(yōu)待 成就與問(wèn)題 定位與方向 政策建議

優(yōu)待老年人，讓老年人共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，是全面建成小康社會(huì)、和諧中國(guó)的重要內(nèi)容。黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視老年優(yōu)待事業(yè)發(fā)展。新中國(guó)成立后，早期的老年人優(yōu)待項(xiàng)目主要散見(jiàn)于社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)制度中。雖然沒(méi)有出臺(tái)老年優(yōu)待專門政策，但是老年人優(yōu)待也已經(jīng)超越鄉(xiāng)規(guī)民約的 “軟法”范疇，被納入經(jīng)常性的制度保障。這一時(shí)期，國(guó)家越來(lái)越多地介入到老年人優(yōu)待工作當(dāng)中來(lái)，老年人優(yōu)待的責(zé)任主體開(kāi)始從社會(huì)向政府轉(zhuǎn)移。[1]20世紀(jì)80年代以來(lái)，在借鑒某些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)老年人在住房、醫(yī)療、旅行、交通等方面給予特別優(yōu)待的做法基礎(chǔ)上，中國(guó)開(kāi)始探索制定老年人社會(huì)福利政策。截至目前，中國(guó)已經(jīng)初步建立起老年優(yōu)待制度體系。已有研究對(duì)老年優(yōu)待制度著墨不多。馮威 （2012）從老年人社會(huì)優(yōu)待政策法治化的角度論及了建設(shè)全面、完整的老年人社會(huì)優(yōu)待法律制度體系及老年人社會(huì)優(yōu)待內(nèi)容的更新和完善。[2]楊立雄 （2012）則將老年優(yōu)待放置在整個(gè)社會(huì)優(yōu)待制度中，論及了老年優(yōu)待工作存在的主要問(wèn)題、發(fā)展老年優(yōu)待制度的原則、優(yōu)待項(xiàng)目和方式設(shè)計(jì)以及老年優(yōu)待制度改革措施等方面內(nèi)容。[3]在此基礎(chǔ)上，本文將著眼于2012年 《老年人權(quán)益保障法》修訂后特別是全國(guó)老齡辦等24個(gè)部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）發(fā)布后老年優(yōu)待制度面臨的一系列新形勢(shì)、新問(wèn)題，重點(diǎn)對(duì)該制度未來(lái)的發(fā)展定位及具體政策措施進(jìn)行較為全面、深入的研究。

一、中國(guó)老年優(yōu)待制度的發(fā)展?fàn)顩r

目前，中國(guó)老年優(yōu)待制度主要由全國(guó)和地方兩個(gè)層面的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范。在全國(guó)層面，老年人社會(huì)優(yōu)待工作開(kāi)展和制度建設(shè)主要依賴于2012年修訂后的 《老年人權(quán)益保障法》、2013年

全國(guó)老齡辦聯(lián)合其他24個(gè)部門發(fā)布的 《意見(jiàn)》以及2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》。修訂后的 《老年人權(quán)益保障法》在法律中首次明確了老年人 “有享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待的權(quán)利”，并專門設(shè)置 “社會(huì)優(yōu)待”一章對(duì)老年人享有的社會(huì)優(yōu)待權(quán)利予以較為詳細(xì)的規(guī)定，而2013年頒發(fā)的 《意見(jiàn)》是目前我國(guó)老年人社會(huì)優(yōu)待領(lǐng)域最全面、最具體的全國(guó)性專項(xiàng)文件。在地方層面，全國(guó)31個(gè)省 （自治區(qū)、直轄市）也相繼出臺(tái)了老年人優(yōu)待的實(shí)施意見(jiàn)和專項(xiàng)規(guī)定。由于2013年 《意見(jiàn)》新近才出臺(tái)，各地按照2005年 《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》的要求出臺(tái)的老年人優(yōu)待政策措施還未更新。2013年 《意見(jiàn)》規(guī)定的6個(gè)方面的優(yōu)待項(xiàng)目，涵蓋了目前各地老年人優(yōu)待政策涉及的所有內(nèi)容。其中，31個(gè)省份均有規(guī)定的優(yōu)待項(xiàng)目共有4項(xiàng)，20個(gè)以上省份都有規(guī)定的優(yōu)待項(xiàng)目共8項(xiàng) （見(jiàn)表1）。

表1 各地現(xiàn)行的老年人優(yōu)待項(xiàng)目表

考察各地老年人優(yōu)待政策實(shí)施機(jī)制發(fā)現(xiàn)：大部分省份將60歲以上老年人作為基本優(yōu)待對(duì)象，并對(duì)不同年齡區(qū)間的老年人給予不同的優(yōu)待項(xiàng)目和優(yōu)惠幅度，上海和陜西規(guī)定基本優(yōu)待年齡為70歲；湖北、貴州、寧夏、青海等四個(gè)省區(qū)對(duì)外埠老年人實(shí)行同等優(yōu)待，廣西和海南惠及常住外埠老年人；大部門省份規(guī)定憑本省優(yōu)待證享受優(yōu)待，廣西、貴州、云南規(guī)定也可以憑身份證、離休證、退休證、戶籍證明等有效身份證件享受優(yōu)待；大部分省份規(guī)定由省級(jí)老齡委或老齡辦負(fù)責(zé)優(yōu)待證的制作和優(yōu)待工作的日常管理，北京為老齡協(xié)會(huì)，上海為市退休職工管理委員會(huì)；廣西和陜西規(guī)定地方規(guī)定和省級(jí)規(guī)定不一致的，按照就高不就低原則實(shí)施；一半以上省份要求相關(guān)實(shí)施優(yōu)待服務(wù)的場(chǎng)所具有優(yōu)待標(biāo)志；海南、福建等少數(shù)省份規(guī)定了對(duì)承包單位政策性虧損的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，或者規(guī)定不得以任何理由拒絕優(yōu)待；7個(gè)省份對(duì)違規(guī)處罰有明確規(guī)定。

二、中國(guó)老年優(yōu)待制度面臨的主要問(wèn)題

（一）優(yōu)待政策規(guī)定較為粗疏，具體項(xiàng)目界定不清晰

在全國(guó)范圍內(nèi)僅有少數(shù)規(guī)范對(duì)老年人優(yōu)待政策有所規(guī)定，不僅效力層級(jí)不高，可操作性也不強(qiáng)。在地區(qū)層面，各地制定的老年人具體優(yōu)待措施也沒(méi)有超出 《意見(jiàn)》規(guī)定的范圍，基本上都是根據(jù)地方實(shí)際能力與意愿選擇其中若干種加以規(guī)定，部分地區(qū)內(nèi)容縮水還比較嚴(yán)重。此外，由于概念不清，老年人優(yōu)待與其他社會(huì)保障項(xiàng)目存在相交叉和重疊的現(xiàn)象，一些與老年人優(yōu)待無(wú)關(guān)的項(xiàng)目也被納入優(yōu)待政策范圍，如要求社?；鸢磿r(shí)發(fā)放等。

（二）優(yōu)待政策地域局限性強(qiáng)，全國(guó)通用存在障礙

當(dāng)前，中國(guó)老年人優(yōu)待政策的地方性規(guī)定多與行政區(qū)劃相結(jié)合，以戶籍制度為基本管理依據(jù)，享受范圍也多限定在戶籍在相應(yīng)轄區(qū)的老年人。這樣就無(wú)形中將老年人劃分為兩種類型：有權(quán)享受本地優(yōu)待的老年人和不能享受優(yōu)待的老年人，使得老年人優(yōu)待政策不斷 “碎片化”。這就是說(shuō)，老年人優(yōu)待在性質(zhì)上更多地是作為一種 “地方糧票”而存在的，在全國(guó)范圍內(nèi)通行存在著許多體制上的障礙，造成不同地區(qū)老年人在享受優(yōu)待時(shí)權(quán)利不對(duì)等。

（三）優(yōu)待政策內(nèi)容在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、人群間差異較大

一些經(jīng)濟(jì)條件較好的省市，優(yōu)待服務(wù)項(xiàng)目多達(dá)十多條，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省市的老年人優(yōu)待措施受眾面小、水平較低，還有一些地方將主要優(yōu)待范圍限定在使用公共設(shè)施與公共服務(wù)等事項(xiàng)上；大部分優(yōu)待項(xiàng)目只有城市老年人才能實(shí)際享受，從而成為城市老年人的 “專利”；2013年 《意見(jiàn)》規(guī)定的帶有普惠性的老年人優(yōu)待以及失能老年人、失獨(dú)老年人優(yōu)待項(xiàng)目與離休老年人優(yōu)待項(xiàng)目之間在水平上存在著明顯的差距，在不同老年人群間造成了待遇不公。

（四）老年人優(yōu)待政策在實(shí)踐中難以落實(shí)

由于給予老年人社會(huì)優(yōu)待并不屬于強(qiáng)制性的法定義務(wù)，許多沒(méi)有接受財(cái)政補(bǔ)助的義務(wù)主體在提供老年人優(yōu)待這類公共品或準(zhǔn)公共品時(shí)積極性普遍不高，經(jīng)常會(huì)找借口拒絕提供社會(huì)優(yōu)待服務(wù)。各地在執(zhí)行優(yōu)待規(guī)定的過(guò)程中，經(jīng)常有個(gè)別負(fù)有優(yōu)待義務(wù)的行業(yè)或單位對(duì)服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容打折扣。對(duì)此，各地由于缺乏行之有效的處罰措施，使得各項(xiàng)老年人優(yōu)待規(guī)定缺乏實(shí)際約束力。如果老年人優(yōu)待政策仍然主要依靠社會(huì)主體自身的道德責(zé)任感，繼續(xù)走 “政府請(qǐng)客、企業(yè)買單”的老路，必然會(huì)導(dǎo)致許多老年人優(yōu)待項(xiàng)目難以落實(shí)。

三、中國(guó)老年優(yōu)待制度定位與發(fā)展原則

（一）關(guān)于制度發(fā)展定位

優(yōu)待的本質(zhì)在于群體間待遇的比較，老年人優(yōu)待即在同一項(xiàng)目上給予老年群體較其他群體更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)。這些內(nèi)容不是通過(guò)現(xiàn)金或物質(zhì)給付就能完全替代的，也不同于單純的服務(wù)提供，而是要確保老年人在接受這些福利給付時(shí)能夠享有補(bǔ)貼、優(yōu)先、優(yōu)惠和便利。與社會(huì)救助相比，老年優(yōu)待制度保障水平較高、保障項(xiàng)目較為廣泛 （包括政務(wù)服務(wù)、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務(wù)、文體休閑、維權(quán)服務(wù)等）、保障靈活性較強(qiáng) （可高可低、可多可少）。與社會(huì)保險(xiǎn)相比，老年優(yōu)待制度并不需要受益人為之繳納費(fèi)用，一般只需要年滿60周歲就有權(quán)享受這項(xiàng)待遇。不管是社會(huì)救助制度，還是社會(huì)保險(xiǎn)制度，均屬?gòu)?qiáng)制性制度安排，其保障內(nèi)容和保障形式比較統(tǒng)一，而老年人優(yōu)待項(xiàng)目在達(dá)到立法要求的最低水平后，則與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，保障水平相差較大。因此，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，老年優(yōu)待制度應(yīng)當(dāng)歸入老年人福利的范疇。

從法理上來(lái)講，老年享受社會(huì)優(yōu)待首先源于社會(huì)主體權(quán)利的平等性。在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)一些特殊群體（如老年人）給予適度的特別對(duì)待或側(cè)重保護(hù)，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)權(quán)利實(shí)質(zhì)平等的重要方式。在這個(gè)方面，羅爾斯的實(shí)質(zhì)正義觀能夠?yàn)樗峁├碚撟⒛_和邏輯基礎(chǔ)：羅爾斯提出的 “差別對(duì)待”法則中規(guī)定，在實(shí)現(xiàn)形式平等的基礎(chǔ)上，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該有利于社會(huì)中的 “最不利成員”或 “最少受惠者”；正義原則所要求的各種 （可允許的）不平等，“都應(yīng)該使某種功能性分配有利于最不利者的期待”。[4]因此，

在本質(zhì)上，老年人社會(huì)優(yōu)待不是賦予老年人特權(quán)，而是給予其傾斜性保護(hù)，非但沒(méi)有破壞正義原則，相反恰恰正是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等和社會(huì)公平正義。更進(jìn)一步講，老年人享受社會(huì)優(yōu)待屬于復(fù)合型社會(huì)權(quán)利，“兼具福利權(quán)、（實(shí)質(zhì)）平等權(quán)與物質(zhì)幫助權(quán)的多重特性以及人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性”。[5]不同于以避免來(lái)自國(guó)家或他人的侵犯為要旨的傳統(tǒng)型權(quán)利，作為積極權(quán)利的老年人社會(huì)優(yōu)待權(quán)，其實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家和社會(huì)的積極作為，需要國(guó)家和社會(huì)為之制政立法、為之出資出力、為之克己讓利。這也就決定了國(guó)家在老年優(yōu)待制度中的主導(dǎo)地位和社會(huì)在老年優(yōu)待服務(wù)提供中的主力軍作用。

（二）關(guān)于制度發(fā)展原則

1.堅(jiān)持 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合。老年人對(duì)于社會(huì)優(yōu)待既存在普遍性需要，也存在特殊性需要。因此，未來(lái)老年優(yōu)待制度發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合：既需要建立統(tǒng)一的 “全國(guó)糧票”，也不排斥 “地方糧票”；既需要適用于全體老年人的項(xiàng)目，也需要面向特定老年人群體的個(gè)性化優(yōu)待項(xiàng)目。具體而言，“普惠性”老年人優(yōu)待項(xiàng)目主要針對(duì)老年人一般性的各種優(yōu)待需要以及應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一政策的各類優(yōu)待需要，旨在讓所有老年人普遍享受；“選擇性”老年人優(yōu)待項(xiàng)目主要針對(duì)老年人特殊優(yōu)待需要以及各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況而附加的福利待遇，旨在照顧特殊群體以及滿足 “地方特色”需要。除此之外，老年優(yōu)待制度也應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)等三類常見(jiàn)的優(yōu)待方式中做好相應(yīng)定位和分工。鑒于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼主要由政府和公共財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)，并考慮到老年人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，本類優(yōu)待項(xiàng)目應(yīng)向貧困老年人等經(jīng)濟(jì)困難老年群體傾斜，而優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)項(xiàng)目主要由社會(huì)主體、市場(chǎng)主體以及社會(huì)成員來(lái)承擔(dān)，應(yīng)向高齡和失能老年人傾斜。

2.堅(jiān)持 “政府主導(dǎo)”和 “多方參與”相結(jié)合。像其他社會(huì)福利制度一樣，老年優(yōu)待制度也應(yīng)當(dāng)遵循“福利多元主義”的發(fā)展趨勢(shì)，將政府、社會(huì)主體乃至社會(huì)成員都納入責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn) “政府主導(dǎo)、多方參與”。這其中，政府在老年優(yōu)待制度中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)然，政府不可能包辦老年人優(yōu)待政策，其主要提供的是政務(wù)服務(wù)優(yōu)待。由于老年人優(yōu)待涉及的主體多為利用公共資源發(fā)展起來(lái)的公益性主體或者是獲得公共資源管理經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)主體，它們理應(yīng)承擔(dān)向老年人提供優(yōu)待服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。還有一些純粹的市場(chǎng)主體，政府也可以通過(guò)提供對(duì)價(jià)補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑵浼{入到老年優(yōu)待制度中來(lái)。此外，普通社會(huì)成員也有尊老敬老的社會(huì)倫理責(zé)任。

3.堅(jiān)持公平的價(jià)值理念。作為一項(xiàng)老年福利政策，老年優(yōu)待制度的未來(lái)發(fā)展還應(yīng)遵循老年福利政策乃至社會(huì)保障政策一貫追求的公平原則。在老年優(yōu)待制度中，公平原則的最充分體現(xiàn)就是建立覆蓋全體老年人的優(yōu)待項(xiàng)目體系，讓老年人普遍享受優(yōu)待福利。具體而言，公平原則要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在老年優(yōu)待制度設(shè)計(jì)中，必須打破各種身份限制，公平地對(duì)待每個(gè)老人并確保其享受到相應(yīng)的優(yōu)待。同時(shí)，老年優(yōu)待制度設(shè)計(jì)既要考慮個(gè)別老年群體的特殊性，還要兼顧考慮權(quán)利的實(shí)質(zhì)平等，盡量將不同老年人群體間特別是離休老年人與普通老年人之間的優(yōu)待水平差異控制在適當(dāng)?shù)?、可接受的范圍?nèi)。在老年人優(yōu)待實(shí)踐中，為實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，還應(yīng)對(duì)貧困、失能、高齡老年人等 “弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體”予以傾斜關(guān)照。此外，老年優(yōu)待制度還應(yīng)平衡好老年人權(quán)益與其他社會(huì)群體利益之間的關(guān)系，對(duì)老年人過(guò)度使用乃至違規(guī)不當(dāng)使用老年人優(yōu)待服務(wù)的行為進(jìn)行合理限制。

四、完善老年優(yōu)待制度的政策建議

（一）明確老年人優(yōu)待方式和項(xiàng)目

老年人優(yōu)待方式是類型化了的老年人優(yōu)待方法。一是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。這主要是指政府在老年人接受服務(wù)過(guò)程中給予他們的資金補(bǔ)貼。在實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼既可以直接給予作為服務(wù)需方的老年人，也可以撥付給承擔(dān)服務(wù)的供方。通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，能夠減輕老年人支出負(fù)擔(dān)，有利于緩解貧困，使得老年人更有能力購(gòu)買特定服務(wù)，享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，提高生活質(zhì)量。二是優(yōu)先優(yōu)惠。這是指社會(huì)服務(wù)和特定的市場(chǎng)服務(wù)提供方給予老年人的優(yōu)先服務(wù)權(quán)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。給予老年人優(yōu)先待遇基于社會(huì)價(jià)值認(rèn)同，是公民權(quán)利的一種自覺(jué)讓渡，是社會(huì)公認(rèn)的機(jī)制規(guī)范，是社會(huì)文明的重要表現(xiàn)。[6]服務(wù)優(yōu)先的適用場(chǎng)合主要有排隊(duì)

等候、資源有限和發(fā)生擁擠以及維權(quán)服務(wù)時(shí)。服務(wù)提供方給予老年人經(jīng)濟(jì)上特別是服務(wù)價(jià)格上的優(yōu)惠并不違反市場(chǎng)公平交易原則，而是服務(wù)提供方履行社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)。三是便利服務(wù)。這主要是服務(wù)提供方采取給予老年人以區(qū)別服務(wù)的方式為老年人購(gòu)買產(chǎn)品、接受服務(wù)提供方便。這些便利待遇的形式通常有設(shè)立老年人專座、專門窗口、專用通道等。

至于老年人優(yōu)待項(xiàng)目，則應(yīng)當(dāng)在分析、厘清現(xiàn)有老年人優(yōu)待項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選。未來(lái)老年人優(yōu)待項(xiàng)目主要應(yīng)當(dāng)包括：一是政務(wù)服務(wù)優(yōu)待，這是指政府在提供社會(huì)保障和基本公共服務(wù)時(shí)給予老年人的各種優(yōu)待及對(duì)老年人承擔(dān)的義務(wù)，也包括在老年人無(wú)法或者很難履行法律規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任時(shí)對(duì)其進(jìn)行豁免。這方面的責(zé)任不同于指向其他義務(wù)主體的責(zé)任，是不容推卸的 “硬任務(wù)”，具有強(qiáng)制性和約束力。二是衛(wèi)生保健優(yōu)待。這主要是指在提供醫(yī)療保健服務(wù)的過(guò)程中，針對(duì)老年人實(shí)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、優(yōu)先優(yōu)惠、便利服務(wù)等措施。三是交通出行優(yōu)待。這是指公共交通及其他交通設(shè)施乃至全社會(huì)為老年人出行以及參與社會(huì)生活提供的優(yōu)先優(yōu)惠、便利并為之創(chuàng)造的無(wú)障礙環(huán)境。四是商業(yè)服務(wù)優(yōu)待。這是指各商業(yè)機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織等在為老年人提供商業(yè)服務(wù)的過(guò)程中給予他們的優(yōu)先、優(yōu)惠及便利。五是文體休閑優(yōu)待。這是指政府或社會(huì)針對(duì)老年人在享受文化體育休閑服務(wù)時(shí)給予的服務(wù)優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠等，以鼓勵(lì)其參與社會(huì)活動(dòng)。六是維權(quán)服務(wù)優(yōu)待。這是指司法機(jī)關(guān)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在給老年人提供服務(wù)的過(guò)程中給予優(yōu)先或減免費(fèi)用的待遇。

（二）建立全國(guó)基本老年優(yōu)待制度，統(tǒng)一優(yōu)待對(duì)象和憑證，破除地域限制

為克服目前老年優(yōu)待制度實(shí)行屬地化管理帶來(lái)的種種弊端，需要建立全國(guó)基本老年優(yōu)待制度，將部分基本老年優(yōu)待項(xiàng)目、優(yōu)待內(nèi)容、優(yōu)待方式、優(yōu)待標(biāo)交由國(guó)家層面進(jìn)行規(guī)定，做到全國(guó)適度統(tǒng)一。具體言之，可以將20個(gè)以上省份都規(guī)定了的優(yōu)待項(xiàng)目先行上升為全國(guó)層面的老年優(yōu)待項(xiàng)目，再視情況逐步擴(kuò)展基本老年優(yōu)待制度的項(xiàng)目范圍。經(jīng)過(guò)清理，這些優(yōu)待項(xiàng)目包括：醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供就醫(yī)優(yōu)先、優(yōu)惠及便利；商業(yè)性機(jī)構(gòu)提供優(yōu)先、優(yōu)惠及便利；公共交通、長(zhǎng)途客運(yùn)、鐵路、水路和航空客運(yùn)提供優(yōu)先、優(yōu)惠并設(shè)專座；免費(fèi)使用公廁；公益性文化設(shè)施免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放和提供服務(wù)；公園、園林、旅游景點(diǎn)提供門票減免；優(yōu)先、優(yōu)惠使用公共體育場(chǎng)館和設(shè)施；法律援助的優(yōu)先受理、審核和指派；提供司法救助和涉老案件的優(yōu)先立案、審理和執(zhí)行；社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)減免服務(wù)費(fèi)用。

另外，我們還應(yīng)通過(guò)立法統(tǒng)一優(yōu)待對(duì)象，使更多的老年人優(yōu)待項(xiàng)目能夠被60歲以上老年人平等享有，在此基礎(chǔ)上適當(dāng)照顧貧困、高齡和失能老年人。同時(shí)，改變目前各地分別制作和管理優(yōu)待證件的做法，對(duì)全國(guó)基本老年優(yōu)待項(xiàng)目實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi) “一證通”或憑居民身份證即可享受。此外，還應(yīng)逐步消除地域限制，使外地老年人同樣能夠享受本地老年人所享有的優(yōu)惠待遇。

（三）完善政府和社會(huì)共同承擔(dān)機(jī)制

在優(yōu)待政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面，各級(jí)政府不僅應(yīng)該根據(jù) 《老年人權(quán)益保障法》的要求制定行政區(qū)域內(nèi)老年人優(yōu)待政策措施，還應(yīng)該將老年人優(yōu)待工作納入績(jī)效考核范圍并建立監(jiān)督管理機(jī)制，促進(jìn)管理水平的提高。在經(jīng)費(fèi)投入方面，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)部分老年優(yōu)待項(xiàng)目或直接財(cái)政補(bǔ)助或給予稅收優(yōu)惠。具體而言，對(duì)于因承擔(dān)優(yōu)待服務(wù)義務(wù)而影響自身效益的行業(yè)和單位，政府應(yīng)通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或給予優(yōu)惠政策等予以合理補(bǔ)償，幫助減輕其政策性虧損。同時(shí)，降低公益性行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織的設(shè)立條件。對(duì)提供優(yōu)待服務(wù)且符合資助條件的主體，不論其出資來(lái)源、所有制性質(zhì)都應(yīng)給予補(bǔ)貼，以政府財(cái)政投入調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與到老年優(yōu)待服務(wù)提供中來(lái)。[7]應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)行老年人社會(huì)優(yōu)待可能會(huì)對(duì)這些社會(huì)組織和市場(chǎng)主體帶來(lái)不小負(fù)擔(dān)，這既需要它們有履行社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，也需要政府通過(guò)政策優(yōu)惠、購(gòu)買服務(wù)或給予補(bǔ)貼等形式加以補(bǔ)償。此外，老年人優(yōu)待制度還需要全民參與和支持。例如，在乘坐公交車時(shí)其他非老年人群體就不應(yīng)占據(jù)老年人專座；公民個(gè)人可以志愿者身份參與到優(yōu)待老年人工作當(dāng)中去，為老年人優(yōu)待工作提供資金或物質(zhì)幫助，或自行開(kāi)設(shè)非營(yíng)利性老年人社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年人提供免費(fèi)或低收費(fèi)的相關(guān)服務(wù)等。

（四）老年優(yōu)待制度應(yīng)與其他相近制度或政策銜接

老年人優(yōu)待制度應(yīng)該與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)乃至其他老年人福利制度相區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免混同不清。但是，也需要做好該項(xiàng)制度與其他相近制度或政策的銜接、配合。例如，老年人優(yōu)待政策應(yīng)當(dāng)與家庭稅收政策相配合，如對(duì)贍養(yǎng)、優(yōu)待老年人的家庭實(shí)行所得稅減免或者直接發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等；在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)制度中對(duì)老年人享受相關(guān)待遇提供便利條件，優(yōu)先保障老年人合法權(quán)益。再如，各個(gè)地方可以將高齡津貼和老年人優(yōu)待支付系統(tǒng)相連通，允許老年人使用高齡津貼支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)用。

（五）完善老年人優(yōu)待服務(wù)實(shí)施技術(shù)手段

除了老年優(yōu)待制度設(shè)計(jì)以及相關(guān)工作機(jī)制的健全，完善老年優(yōu)待制度還離不開(kāi)老年人優(yōu)待服務(wù)實(shí)施手段的技術(shù)支撐。例如，針對(duì)前述老年人過(guò)度使用乃至違規(guī)不當(dāng)使用老年人優(yōu)待服務(wù)的情形，有必要采取技術(shù)措施 （如通過(guò)在優(yōu)待證或身份證上的電子芯片識(shí)別并限制老年人享受公共交通優(yōu)待服務(wù)的時(shí)段或次數(shù)等）對(duì)老年人過(guò)度使用優(yōu)待服務(wù)進(jìn)行合適限制。再如，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)可以嘗試允許老年人通過(guò)電話或網(wǎng)絡(luò)優(yōu)先掛號(hào)、預(yù)約等。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，中國(guó)老年優(yōu)待制度體系雖然已經(jīng)初步建立，但還呈現(xiàn)粗疏零散、高度政策性、碎片化的特征，存在優(yōu)待項(xiàng)目界定難、優(yōu)待福利流動(dòng)難、優(yōu)待政策落實(shí)難、優(yōu)待差距縮小難、政策效力層級(jí)不高和可操作性不強(qiáng)、對(duì)違規(guī)行為缺乏有效的處罰措施、無(wú)法限制老年人過(guò)度使用優(yōu)待服務(wù)等問(wèn)題。未來(lái)，中國(guó)老年優(yōu)待制度應(yīng)當(dāng)在做好正確定位的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持 “普惠性”和 “選擇性”相結(jié)合、“政府主導(dǎo)”和“多方參與”相結(jié)合以及公平原則，明確老年人優(yōu)待方式和項(xiàng)目，建立全國(guó)基本老年優(yōu)待制度，促進(jìn)老年優(yōu)待立法，建立政府、社會(huì)共同承擔(dān)機(jī)制，做好與其他制度的銜接、配合，完善老年人優(yōu)待服務(wù)實(shí)施技術(shù)手段等。

[1][3][6]楊立雄：《中國(guó)社會(huì)優(yōu)待制度研究》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2012年第4期。

[2][5]馮威：《老年人社會(huì)優(yōu)待政策法治化》，《浙江學(xué)刊》2012年第5期。

[4][美]羅爾斯：《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，南京：譯林出版社，2000年，第300頁(yè)。

[7]陳寶全：《北京市老年人優(yōu)待工作探討》，《北京觀察》2006年第10期。

責(zé)任編輯：張 超

C979

A

1000-7326（2015）04-0085-06

*本文系民政部2011年招標(biāo)項(xiàng)目 （11CNIC-032079-34）的階段性成果。

李志明，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授 （北京，100089）。