王清

制度變遷過程中的碎片化：以戶籍制度改革為例*

王清

制度變遷碎片化是對已有的權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化三個理論的提升，用以描述制度變遷中變遷主體權(quán)威分立、變遷主體權(quán)力結(jié)構(gòu)分散、變遷工具 （地方性政策）分割甚至沖突的現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，本文進一步通過C市戶籍制度改革的個案分析制度變遷碎片化的組織基礎(chǔ)及部門互動策略。人口管理部門 （即公安部門）采取借力策略，社會服務(wù)部門 （如教育局）采取應(yīng)付策略，綜合協(xié)調(diào)部門（如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委）采用擴權(quán)策略，三個政府部門之間討價還價、互相沖突加劇了制度變遷碎片化的程度。制度變遷碎片化有深刻的組織基礎(chǔ)，該理論是分析中國改革的一種視角。

制度變遷 戶籍制度 碎片化 行政性分權(quán)

當(dāng)代中國城市戶籍制度改革一直沒有全國性的統(tǒng)一的改革，而是各個地方政府推行的改革。在地方性戶籍制度改革中，不同的政府部門對待改革的態(tài)度和行為不一樣，導(dǎo)致制度變遷出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。什么是制度變遷碎片化？為什么會出現(xiàn)制度變遷碎片化？制度變遷碎片化過程中部門之間通過哪些策略互動？本文嘗試從政府部門的視角，解釋戶籍制度改革碎片化現(xiàn)象，并進一步探討碎片化過程中部門互動的策略。

本文所選取的研究個案是C市戶籍制度改革。C市是一個副省級城市，屬于國家要求的 “嚴格控制人口進入”的城市。但是從2003年開始，C市采取了比其他同類城市步伐更快的戶籍制度改革政策，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革，因此，C市的戶籍改革比較詳實的呈現(xiàn)地方政府推動的最新的戶籍制度改革的動態(tài)。本文使用的訪談材料來自作者于2012—2013年實地調(diào)研收集的數(shù)據(jù)。

一、制度變遷碎片化的理論脈絡(luò)

1.已有碎片化理論的研究及其發(fā)展空間。目前學(xué)術(shù)界有三類關(guān)于碎片化的研究理論：權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化。三者分別從政治體制、政府過程、政策視角研究碎片化現(xiàn)象。

第一，權(quán)威主義碎片化。權(quán)威主義碎片化 （Fragmented Authoritarianism）由李侃如和澳克斯本提出，該理論具有如下特征。其一，權(quán)威主義碎片化從政治體制的視角展開分析，認為權(quán)威分散導(dǎo)致政府部門

間討價還價。中國的 “零散、割裂和分層的政府結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了充滿談判、討價還價和尋求政策共識的政策系統(tǒng)。在這樣的政策系統(tǒng)中，政策過程表現(xiàn)為雜亂、拖沓和漸變的特征”。[1]其二，該理論關(guān)注部門互動的策略。蘭普頓認為中國的資源分配和政策過程是各個政府部門相互交涉、相互談判、相互妥協(xié)的反復(fù)的過程。[2]他進一步提出權(quán)威主義碎片化的政府部門 “討價還價的鐵律”：各個地區(qū)和各個部門都會夸大自己的成本，淡化自己的收益；與此同時，他們也會夸大別的地區(qū)或部門的收益，淡化別的地區(qū)或部門的成本，[3]由此導(dǎo)致權(quán)力分布具有分離性和不連貫性。

第二，政府碎片化。政府碎片化是組織行為學(xué)分析部門分割現(xiàn)象的學(xué)術(shù)概念。政府碎片化不是中國政府獨有的現(xiàn)象，而是世界各國政府面臨的通病，俗稱山頭主義、部門林立、部門戰(zhàn)、九龍治水。政府碎片化理論具有如下特征。其一，政府碎片化采用組織學(xué)的研究視角，“從組織視角研究政府管理碎片化”。[4]其二，政府碎片化對應(yīng)的分析概念是整體型政府。[5]其三，政府碎片化理論認為碎片化最本質(zhì)的特征是部門分割。這一研究領(lǐng)域的成果認為政府碎片化既表現(xiàn)為分工過細、流程破碎、部門林立、管理主義導(dǎo)向，[6]也表現(xiàn)為價值、體制、政府職能的碎片化等。[7]部門擁有地盤 （turf）和底盤戰(zhàn)。地盤指的是不同部門具有各自獨立的職能區(qū)域和政策空間，以及該領(lǐng)域的裁判權(quán)。[8]地盤戰(zhàn)是指各個政府部門都在長期的行政過程中發(fā)展成部門利益，甚至是部門意識，在具體的行政過程中，政府部門會想方設(shè)法保護自身的權(quán)益，部門之間一旦發(fā)生矛盾，沖突就在所難免，[9]此時政府碎片化的問題就會出現(xiàn)。

第三，政策碎片化。政策碎片化的分析對象是社會保障政策，包括社會醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保障制度等。政策碎片化的研究至少具有兩個方面的不足。其一，學(xué)者們對政策碎片化的理解過于單一，認為政策碎片化就是指中國的社會保障政策不統(tǒng)一，出現(xiàn) “城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、人群分割和管理分割”，[10]呈現(xiàn)城市與農(nóng)村不同、沿海發(fā)達地區(qū)和內(nèi)地不同、私人部門與公共部門分立的多種社保制度并存的現(xiàn)象，即地區(qū)差異、單位差異和人群差異。[11]其二，政策碎片化理論建構(gòu)程度不高，學(xué)者們往往直接使用碎片化的概念來分析中國社會保障政策的現(xiàn)狀，但是既沒有對概念進行理論梳理和概念化加工，也沒有相應(yīng)的經(jīng)驗材料的支持。

如表1所示，權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化這三個理論至少具有如下三個方面的差異。第一，分析視角的差異。權(quán)威主義碎片化的分析視角是政治體制，政府碎片化的分析視角是組織行為學(xué)，而政策碎片化的分析視角是社會政策。第二，核心涵義的差別。權(quán)威主義碎片化強調(diào)的是權(quán)威分散，政府碎片化分析的是部門分割，而政策碎片化強調(diào)的是政策分割。第三，三者對比的概念不同。權(quán)威主義碎片化暗含的對比概念是權(quán)威主義一體化，政府碎片化理論明確指出它所對比的概念是整體型政府，而政策碎片化對比的概念是政策統(tǒng)一性。

2.制度變遷碎片化的理論內(nèi)涵。已有對碎片化的學(xué)術(shù)分析都側(cè)重使用某一個概念而忽視其他兩個概念。為了有效統(tǒng)合以上三個有關(guān)碎片化的理論，本文從制度變遷的過程觀察碎片化現(xiàn)象，展現(xiàn)部門間討價還價的過程。制度變遷碎片化是指在制度變遷中沒有一個唯一的改革的權(quán)威主體、不同政府部門依據(jù)部門的價值和利益，制定部門政策或者變通執(zhí)行本級政府制定的政策，導(dǎo)致改革政策分割，帶來被改革者所享受的福利分化的過程，它具有如下幾個方面的特征。

第一，權(quán)威分立，改革出現(xiàn)無中心化。制度變遷沒有一個唯一的權(quán)威性的主體，橫向?qū)用嫔隙鄠€職能部門從不同的層面推進變遷。2003年，C市在中央政府的默許下，開始推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革。這

項改革由市委牽頭，但是，“（市委）要求各個部門都報自己部門統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口在哪里”，“各個部門你要做什么、你的目標(biāo)是什么，完全由部門自己申報”（C市公安局負責(zé)人的訪談，2012年8月6日）。在市級政府推行的戶籍制度改革中，涉及改革的各個政府部門之間是平行關(guān)系。第二，部門分散。制度變遷有多個部門參與，不同的部門處于不同的任務(wù)環(huán)境，在行政過程中形成了較為穩(wěn)定的價值，部門與部門之間的行為可能相互抵觸或沖突，導(dǎo)致不同的層次和部門之間存在著經(jīng)常的緊張狀態(tài)、討價還價和利益沖突。[12]第三，政策分割。制度變遷主體的權(quán)威分立、部門分散不可避免帶來政策分割的問題。政策分割是指每個部門都可能根據(jù)部門的需要選擇性執(zhí)行上級的任務(wù)，由此帶來同一項改革內(nèi)部出現(xiàn)多個部門政策，有的部門的政策甚至可能出現(xiàn)互相沖突的問題。第四，福利分化。從改革結(jié)果來看，制度變遷的碎片化可能帶來改革對象的福利分化。由于戶籍制度是資源分配的基礎(chǔ)性機制，戶籍制度改革的碎片化必然帶來被改革者所享受的福利碎片化，也有學(xué)者把這種現(xiàn)象概括為 “省域公民身份”。[13]福利碎片化是指改革對象所享受的福利的不平衡性發(fā)展：有些福利得到了充分的享受，但是，有些福利仍然難以享受。福利碎片化是制度變遷碎片化的結(jié)果，但是，本文主要側(cè)重研究制度變遷過程，因此，我們僅提及福利碎片化，但不展開具體研究。

表1 權(quán)威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化三類研究的差異

二、制度變遷碎片化的組織基礎(chǔ)

制度變遷為何會出現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象？中國式分權(quán)是制度變遷碎片化的組織基礎(chǔ)。

1.縱向政府間分權(quán)得地方政府獲得越來越多的自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)，導(dǎo)致決策權(quán)下移。舒曼認為，新中國建立初期存在兩種分權(quán)，一種是經(jīng)濟性分權(quán)，另外一種是行政性分權(quán)。[14]第一，經(jīng)濟性分權(quán)是指權(quán)力在國家和生產(chǎn)性單位之間的轉(zhuǎn)移，以Barry R.Weingast、錢穎一等學(xué)者為代表的第二代財政聯(lián)邦主義提出 “市場維護型財政聯(lián)邦主義 （Market-Preserving Federalism）”和 “中國式財政聯(lián)邦主義（Fiscal Decentralization，Chinese Style）”的概念，認為改革開放之后，中央政府為了 “搞對激勵”，推進政府之間的經(jīng)濟利益出現(xiàn)分權(quán)化和獨立化的分配。[15]在這一過程中，地方政府獲得了越來越多的自由裁量權(quán)和剩余控制權(quán)，積累了為獲得政治經(jīng)濟利益而與中央政府討價還價的力量。[16]有學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出縱向政府間分權(quán)之下的地方政府的行為具有地方公司主義、地方發(fā)展型政府的特征。[17]第二，行政性分權(quán)是指權(quán)力在中央部門和地方政府之間的轉(zhuǎn)移。[18]“行政性分權(quán)被當(dāng)成一種戰(zhàn)略一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代”，[19]并導(dǎo)致中國的央地關(guān)系出現(xiàn) “行為聯(lián)邦主義”，“雖然法律由中央制定，但是地方有很大的解讀空間。”具體到每一項制度變遷的過程中，由于 “地方之間差異很大，中央也容許地方對中央政策的不同解讀”。[20]第三，縱向政府間分權(quán)導(dǎo)致中國的改革是 “目標(biāo)開放性的改革”，這就是說最高層一開始對改革的目標(biāo)只有原則性的指導(dǎo)，決策者常常強調(diào) “宜粗不宜細”，中央政府對改革目標(biāo)大多是原則性的政策，既缺乏具體的措施，也沒有形成明確的制度，因此，改革過程鼓勵地方政府和政府部門進行積極的探索，造成 “體制的粗疏性和低度整合以及運作過程中的變通”[21]同時并存的局面。以戶籍制度改革為例，從1958年到2010年，中央沒有關(guān)于改革的統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，改革是 “摸著石頭過河”的過程，地方政府成為戶籍制度改革的實施主體。[22]

2.橫向政府間分權(quán)導(dǎo)致制度變遷決策權(quán)在不同部門間分配。本文所討論的橫向政府間分權(quán)是指權(quán)力在政府內(nèi)部不同職能部門之間的分配。馬克斯·韋伯認為，現(xiàn)代官僚體制的運作方式是 “對為了官僚體制統(tǒng)治機構(gòu)的目所需要的、經(jīng)常性的工作，進行固定的分工，作為職務(wù)的義務(wù)；對為了履行這些義務(wù)所需要的命令權(quán)力，同樣進行固定的分割，并且通過規(guī)則對賦予它們的 （有形的、宗教的或其他的）強制段，劃清固定的界限”。[23]基于專業(yè)分工、層級節(jié)制的官僚制和企業(yè)家政府在建立初期有利于提高政府效率。 “但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙。”[24]這就意味著橫向政府間分權(quán)導(dǎo)致制度變遷決策權(quán)在不同部門間分配。在戶籍制度改革過程中，地方一把手往往會主持制定一個改革的整體性的指導(dǎo)文件，具體的改革要各個政府部門自己尋找突破口。地方政府主導(dǎo)的戶籍制度改革涉及三類政府部門：人口管理部門 （即公安部門）、綜合型部門

（如發(fā)改局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委等）和社會服務(wù)部門 （如教育部門），每類部門面臨的工作任務(wù)和部門利益不同，出現(xiàn)改革主張不同甚至互相沖突的現(xiàn)象。由于每個部門都擁有一定的決策權(quán)，這就造成權(quán)威分散的局面。

三、制度變遷碎片化中部門互動的策略

在制度變遷碎片化的過程中，不同的政府部門采用哪些具體的策略制定或執(zhí)行對本部門有利的政策呢？在已有研究的基礎(chǔ)之上，本文以C市戶改為例，分析制度變遷碎片化中政府部門的行動策略。

1.借力：人口管理部門的行動策略。借力策略的概念來自于王紹光在分析中國公共決策模式時所提出的借力模式，它的原意是指在中國公共決策過程中，決策者借助精英的力量推出或推行政策。[25]我們這里的借力策略主要是指在制度變遷的過程中，政府部門借助外部力量推行某項改革。按照外力的來源方向，我們可以把借力策略分為兩種類型：一類借助社會輿論制造聲勢，另外一類借助上級權(quán)威推行本部門偏好的策略，前者借助的外力來自于社會，后者借助的外力來自于上級權(quán)力主體。

公安部門是直接進行戶口登記管理的部門，他們的主要任務(wù)是進行人口登記和人口管理。但是，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來大量的人戶分離，在缺乏激勵的情況下，流動人口大多不去公安系統(tǒng)登記，造成轄區(qū)內(nèi)的公安機關(guān)難以及時地、客觀地掌握轄區(qū)內(nèi)常住人口的數(shù)量。為了維護社會治安，了解轄區(qū)內(nèi)的人口信息，C市公安局把 “戶籍二元變一元”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口。其他城市的公安局同樣采取過類似改革，但是由于缺少其他職能部門的配套改革而失敗， C市公安局如何降低改革風(fēng)險，推進城鄉(xiāng)戶口登記一體化改革呢？C市公安局通過借力策略推進城鄉(xiāng)一體化的戶口登記改革。

第一，借助上級的權(quán)威性支持。在戶籍一元化登記的過程中，C市的城市和農(nóng)村的戶口都換成同樣的戶口本，但是，農(nóng)村村民要求公安局在他們的戶口就業(yè)這一欄注明 “農(nóng)業(yè)勞動者”，這樣，他們才能分田分地，公安局在農(nóng)村居民一元化的戶口本上寫上 “農(nóng)業(yè)勞動者”。但是提供社會服務(wù)的部門依據(jù)“農(nóng)業(yè)勞動者”這一標(biāo)識，把一些在C市城區(qū)生活的新轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民子女排除在優(yōu)質(zhì)公立教育之外。老百姓 “為了 ‘農(nóng)業(yè)勞動者’這幾個字都已經(jīng)鬧了我們很多年了”，“老百姓來鬧，好多還去信訪，我們公安首當(dāng)其沖了，但是這不是公安局能解決的問題。它涉及財政 （局）和教育 （局）?！贝藭r，“我們的領(lǐng)導(dǎo)找到市里管事的領(lǐng)導(dǎo)，把我們做不了主的處境如何反映出來，市里領(lǐng)導(dǎo)作了批示，請 （城鄉(xiāng)）統(tǒng)籌委負責(zé)協(xié)調(diào)”。 “因為領(lǐng)導(dǎo)重視，站位很高，所以公安做起來是比較輕松的，壓力不在我們這里，在其他相關(guān)職能部門那里”（C市公安局負責(zé)人的訪談，2012年8月6日）。公安局借助 “市委市政府 ‘一把手’、‘二把手’的重視”化解了本部門面臨的困境。

第二，借助社會輿論制造聲勢。2003年，C市公安局響應(yīng)C辦發(fā) [2003]4號文件 《省公安廳關(guān)于推進城市戶籍管理制度改革意見》的號召，開始推行戶口登記一體化改革，當(dāng)年有諸多新聞媒體介入報道，認為這是 “戶籍制度改革的一大步”。公安系統(tǒng)借助媒體的正面報道，為自己的改革造勢，爭取社會更大的關(guān)注度，從而確立、奠定和提高本部門在改革中的重要地位。

綜上所述，公安部門有強烈的動機要求進行人口登記式的改革，但是，公安部門所推動的人口登記式改革可能遭到社會服務(wù)類部門的抵觸，為了保證本部門推行的改革順利進行，公安部門通過向上借助上級權(quán)威，把矛盾推給其他部門；向下借助媒體力量，宣傳本部門所推行的改革的重要性，以此推行本部門偏好的政策，并奠定本部門在戶籍改革中的地位和作用。

2.應(yīng)付：社會服務(wù)型部門的行動策略。地方政府享有行政性分權(quán)后，各級政府及政府部門普遍將應(yīng)付和變通方式運用于政策過程，出現(xiàn)變通的普遍化和常規(guī)化。[26]變通實質(zhì)上是一種正式機構(gòu)按非正式程序進行的運作。[27]應(yīng)付包括將政策用足，打政策的擦邊球，[28]也包括選擇性執(zhí)行、[29]選擇性應(yīng)付[30]等。

社會服務(wù)型部門指以戶籍制度為基礎(chǔ)，對排他性的戶口利益進行配置的機關(guān)的總稱。社會服務(wù)型部門涉及的教育、勞動、民政部門等多個部門。由于教育是很多入戶者首先考慮的利益，因此，接下來本文將以教育局為例，分析社會服務(wù)型部門在戶籍制度改革中討價還價的策略。目前中國的政府體制是一

種行政發(fā)包制，上級政府對下級政府部門分發(fā)任務(wù)，但是并沒有財政支持，一切都需下級政府自行解決。[31]在現(xiàn)有的財稅體系下，社會服務(wù)型部門的服務(wù)對象大多只包括轄區(qū)內(nèi)戶籍居民，不包括外來人口。在各類服務(wù)的財稅分配制度沒有發(fā)生變化的前提下，社會服務(wù)型部門因為擔(dān)心新入戶的人口過多，擠占原有戶籍居民所能享受的社會服務(wù)，甚至引起資源擁擠，引起社會服務(wù)型部門內(nèi)部混亂。因此，在沒有財政配套的前提下，社會服務(wù)型一般都激烈地反對戶籍制度改革。但是，如果上級政府強烈要求改革的話，社會服務(wù)型部門通過哪些策略消除自身的改革壓力，并在改革中彰顯本部門的利益呢？社會服務(wù)型部門至少通過如下策略達至如上目的。

第一，選擇性應(yīng)付。選擇性應(yīng)付是學(xué)者在分析居委會如何完成上級交辦的任務(wù)的過程中出現(xiàn)的變通行為，他是指居委會根據(jù)自身財力和條件應(yīng)付 “軟指標(biāo)”的行為。[32]在戶籍制度改革中，C市社會服務(wù)型部門一開始采用應(yīng)付的策略消極抵制戶籍制度改革。例如，2003年C市公安局推行城鄉(xiāng)戶口一元化登記，但是當(dāng)年發(fā)文的機構(gòu)是公安部門，其對教育局沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此C市教育局采用 “你改我不改”的應(yīng)付策略，仍然規(guī)定 “農(nóng)業(yè)勞動者”的子女沒有報名入讀公立學(xué)校的資格。

第二，選擇性執(zhí)行。選擇性執(zhí)行是學(xué)者在分析縣鄉(xiāng)兩級政府提出的概念，它是指縣鄉(xiāng)政府只會優(yōu)先完成上級政府強調(diào)的 “硬指標(biāo)”，不執(zhí)行 “軟指標(biāo)”，與此同時，主管上級的態(tài)度是決定政府部門是否執(zhí)行某項任務(wù)的關(guān)鍵因素。例如，如果中央對待某項任務(wù)的態(tài)度強硬，但是省市政府對待該項任務(wù)的態(tài)度不那么強硬，那么，縣鄉(xiāng)政府不會優(yōu)先執(zhí)行該任務(wù)。[33]2007年當(dāng)C市主管城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革的領(lǐng)導(dǎo)強制要求各縣區(qū)、各職能部門服從市委市政府布置的改革任務(wù)，貫徹 “不換思路就換人”（C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負責(zé)人的訪談，2012年8月3日）的思路，強硬推行戶籍制度改革時，C市教育局表示很有壓力。但是，市教育部門發(fā)現(xiàn) “省教育廳并沒有強令我們開放義務(wù)教育階段的所有學(xué)位”（C市教育局負責(zé)人，2013年6月25日），市教育部門的主管單位是省教育廳，業(yè)務(wù)考核和業(yè)務(wù)單位都來自于省教育廳，既然省廳的態(tài)度并不強硬，因此C市教育部門選擇性執(zhí)行本市戶籍制度改革。一方面，C市教育部門向社會放開了部分學(xué)位，但是在向社會開放的學(xué)位中，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的學(xué)位較少。另外一方面，所有向社會放開的學(xué)位中，C市教育部門要求搖號決定資源分配，以此體現(xiàn)公平性。這就通過程序公正的方式轉(zhuǎn)移開放學(xué)位較少的矛盾。

第三，轉(zhuǎn)移矛盾。轉(zhuǎn)移矛盾的策略是指政府部門會盡量撇清本部門與矛盾的關(guān)系，強調(diào)其他部門與矛盾的關(guān)系。在C市戶籍制度改革中教育部門開放的學(xué)位不多，引起民眾很大的意見。 “也有一些老百姓來鬧，我們會告訴他們，你們的孩子不能入學(xué)是因為戶口本跟城里的孩子不一樣，戶口本上寫著你們是農(nóng)業(yè)勞動者?！?（C市教育局負責(zé)人的訪談，2013年6月25日） “相關(guān)職能部門就會把老百姓推到公安這邊來，我們就很被動?！?（C市公安局負責(zé)人的訪談，2012年8月6日）教育部門把民眾對教育資源分配不均的矛頭指向公安部門，這是一種轉(zhuǎn)移矛盾的策略。在公安部門搬出上級政府的權(quán)威，撇清自己與教育資源分配不均的關(guān)系，并通過市委市政府再次將矛盾踢給教育部門時，C市教育局開始打 “訴苦牌”，通過省教育廳向市委領(lǐng)導(dǎo) “訴苦”并闡述如果在現(xiàn)有財政格局下，全面開放學(xué)位可能帶來資源擁擠的困難，在一定程度上緩解市委市政府給教育系統(tǒng)施加的改革壓力。

總之，在沒有相應(yīng)的財政經(jīng)費配套的前提下，社會服務(wù)型部門難以推進改革。但是，當(dāng)上級政府施加的改革壓力過大時，社會服務(wù)型部門也要應(yīng)付改革，他們選擇至少選擇三種策略：選擇性應(yīng)付、選擇性執(zhí)行和轉(zhuǎn)移矛盾。在這個討價還價的過程中，政府部門會根據(jù)情境隨時調(diào)整策略：當(dāng)外在改革壓力不大時，他們選擇性應(yīng)付，基本沒有推進改革；當(dāng)外在改革壓力增大時，他們會判斷業(yè)務(wù)主管部門和上級對待改革的態(tài)度，一旦業(yè)務(wù)主管部門沒有采取強硬態(tài)度，那么他們會選擇性執(zhí)行上級的任務(wù)；當(dāng)政府部門與管理對象的矛盾激發(fā)時，政府部門傾向于避開風(fēng)頭，將矛盾轉(zhuǎn)移到其他政府部門，這也是俗稱的“踢皮球”。

3.擴權(quán)：綜合協(xié)調(diào)型部門的行動策略。在C市戶籍制度改革中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合協(xié)調(diào)型部門，主

要負責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個職能部門，統(tǒng)一推進改革。在人口管理和社會服務(wù)型部門互相推諉的情況下，綜合協(xié)調(diào)型機構(gòu)如何推進戶籍制度改革呢？綜合協(xié)調(diào)型部門通過人才選拔和監(jiān)督考核，擴大本部門在改革中的主導(dǎo)權(quán)。

第一，通過干部選拔擴權(quán)。 “在干部的任用上，你要圍繞著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這個中心來 （工作），像我們區(qū)市縣的主要領(lǐng)導(dǎo)在選用之前都要先通過考試，專門關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面的考試，考試不合格的還不行，它還不是干部能力的考試，是專門關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一些思路、政策的考試，你作為主要領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路都不清楚、不熟悉、理解不透徹的話肯定不行”（C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負責(zé)人的訪談，2012年8月3日）。區(qū)市縣的主要領(lǐng)導(dǎo)在選用之前都要先通過專門的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)思路的考試，選拔了解、有意愿、有想法的區(qū)市縣的領(lǐng)導(dǎo)，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作在區(qū)市縣得以貫徹和執(zhí)行。

第二，通過監(jiān)督考核擴權(quán)。C市圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的總體目標(biāo)，設(shè)置專門的考核部門對各部門進行考核，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作在各個職能部門得以貫徹和執(zhí)行。 “市委、市政府有專門的目標(biāo)考核部門對各部門進行目標(biāo)考核，我們每年的目標(biāo)考核以這個總體的戰(zhàn)略為主來構(gòu)架，各個部門、各個區(qū)市縣 （的工作）都要圍繞著這個總體戰(zhàn)略來 （開展）” （C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負責(zé)人的訪談，2012年8月3日）。

綜合協(xié)調(diào)部門通過擴權(quán)策略保證本部門的權(quán)威地位。但在實際過程中，由于業(yè)務(wù)范圍的差異和信息不對稱，綜合型部門并不能完全協(xié)調(diào)各個政府部門。如前面提到的新轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民的戶口本上寫有“農(nóng)業(yè)勞動者”，教育局提醒這些農(nóng)民把矛頭指向公安局，公安局通過借力策略把矛盾轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委，但是 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委并不熟悉各個業(yè)務(wù)部門的具體業(yè)務(wù)，有些事情也會被他們 （政府部門）蒙”（C市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委負責(zé)人的訪談，2012年8月3日）。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委把這個問題懸置起來，該問題至今并未解決。

由上可見，借力、應(yīng)付和擴權(quán)是政府部門間互動的策略。有些政府部門通過借力策略獲得上級或輿論支持推行某項改革；而另外一些政府部門通過應(yīng)付策略延緩或阻礙這項改革，綜合協(xié)調(diào)部門本應(yīng)協(xié)調(diào)以上兩類部門間沖突，然而其通過擴權(quán)策略確立本部門的權(quán)威地位，沒有化解以上兩類部門間沖突，由此加劇制度變遷碎片化。

四、小結(jié)

制度變遷碎片化是對已有碎片化理論的傳承和創(chuàng)新。第一，制度變遷碎片化將已有理論放在不同的層次上，從而把三個從不同視角分析中國政治過程的碎片化理論整合到一起。具體來說，制度變遷碎片化從制度變遷的主體權(quán)威、主體權(quán)力結(jié)構(gòu)、工具、結(jié)果這四個方面，提煉出權(quán)威、權(quán)力、政策、利益這四個方面的內(nèi)容。第二，已有碎片化理論沒有詳細探討碎片化的組織基礎(chǔ)，本文從行政分權(quán)的角度闡述碎片化的組織基礎(chǔ)。第三，已有碎片化的理論較少聚焦到具體個案，沒有呈現(xiàn)不同的權(quán)威主體、不同的政府部門討價還價的具體策略，本文聚焦C市戶籍制度改革，分析了借力、應(yīng)付、擴權(quán)三種部門策略。

表2 制度變遷碎片化與已有碎片化理論的傳承與創(chuàng)新

借鑒政府碎片化理論所提出的整體型政府的改革思路，制度變遷碎片化的改革方向是促進制度變遷的整體化，這就要求改革者預(yù)先進行頂層設(shè)計，建立統(tǒng)一的權(quán)威性協(xié)調(diào)部門，協(xié)調(diào)部門應(yīng)具有較高的權(quán)限。然而，頂層設(shè)計如何避免政策執(zhí)行過程中的部門歪曲，這是一個值得進一步研究的問題。

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責(zé)任編輯：王雨磊

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1000-7326（2015）04-0055-07

*本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)基金青年項目 “我國城市戶籍制度改革的不同路徑比較分析研究”（11CZZ040）、2012年度國家社科基金重大項目 “擴大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對策研究”（12&ZD040）的階段性成果，得到 “中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助”與中山大學(xué) “985”三期資助。

王清，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授 （廣東 廣州，510275）。