周 偉，練 磊

（1.安徽工程大學 人文學院，安徽 蕪湖 241000；2.復旦大學 管理學院，上海 200433；）

1 地方治理能力及其評價

黨的十八大報告提出“治理”、“社區(qū)治理”等概念，十八屆三中全會又將全面深化改革的總目標確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”.這標志著治理理論與治理體系不僅是理論研究的重要課題，更是我國社會發(fā)展的現(xiàn)實需求和時代進步的主要趨勢.作為多層治理的有機組成部分，地方治理體系及治理能力也相得益彰.

治理作為民主發(fā)展的必然結果，是對傳統(tǒng)公共行政時代思維模式與行為邏輯的修正，是用于解釋現(xiàn)代社會結構及其變化規(guī)范性理論分析框架，而治理本質(zhì)上都是地方性的.地方治理是以治理理論為基礎，將治理理念和思維應用于地方公共事務管理模式再造和地方行政改革的重要措施；是在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務管理的改革與發(fā)展過程[1].地方治理能力是衡量地方治理的效果的重要依據(jù).格里·斯托克認為治理在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴關系等5個方面[2]，且這5個方面是互補互助、互相支撐的關系.如果從傳統(tǒng)政府能力的角度理解，治理能力的關鍵要素包括目標識別與整合能力、資源整合能力、溝通協(xié)調(diào)能力與合作治理的控制能力[3].如果從治理能力具體表現(xiàn)來分析，則治理主要體現(xiàn)在確保國家法律和政策的實施，促使經(jīng)濟和社會發(fā)展，正確處理各類突發(fā)事件，確保社會穩(wěn)定和人民生命財產(chǎn)安全等方面[4].可見，地方治理能力是指由地方公共部門、社會組織、企業(yè)和社會志愿者等組成的網(wǎng)絡治理主體，在提供公共服務、治理地方公共事務、實現(xiàn)公共利益等方面所具有的潛在的或現(xiàn)實的能量和力量，是地方治理的質(zhì)量和水平的綜合反映[5].地方治理能力評價是將績效管理理論應用于地方治理能力管理過程中，是依據(jù)一定的評價程序，運用科學的評價方法，按照評價的指標體系和評價模型對地方公共部門、社會組織、企業(yè)和社會志愿者等組成的網(wǎng)絡治理主體，在地方治理過程中所取得的效果、地方治理行為的水平和質(zhì)量等作出的綜合判斷.科學分析英美日地方治理能力評價的實踐，準確總結其成功經(jīng)驗，對開展我國地方治理能力評價的理論研究和實踐探索，具有重要的借鑒意義.

2 英美日地方治理能力評價的實踐

2.1 英國地方治理能力的評價

地方公共服務質(zhì)量一直為英國政府所重視.1980年保守黨推行由中央政府主導的評價制度，以改善地方公共服務效率；1992年梅杰首相進一步制定地方憲章，每年由審計委員會以績效指標對地方公共服務績效表現(xiàn)進行評價；1997年工黨推行“最佳價值”評價方案，將原有的績效指標改由價值指標取代.但隨著實踐的深入，“最佳價值”實踐逐漸受到質(zhì)疑，比如評價指標數(shù)量太多，許多指標的評價結果難以進行橫向比較，只能進行縱向比較[6].2002年，英國國家審計辦公室為了彌補上述缺陷，同時回應各方質(zhì)疑，正式推行一個新的績效評價體系——全面績效評價.該體系在保留和改進最佳價值指標的基礎上，引入了改進能力、戰(zhàn)略使命等績效評價的軟指標，由審計委員會每年對各地方治理績效進行評價[7].全面績效評價包括3種模式：地方治理與縣議會評價、區(qū)議會評價、消防與救助部門評價.3種評價模式的評價維度相同，只是評價架構及做法稍有不同.如地方治理與縣議會評價的維度包括服務、方向性、資源使用和組織評價.其中，組織評價用以評價地方治理機關在使命、內(nèi)部績效管理、能力、優(yōu)先發(fā)展策略及成就等5部分表現(xiàn).資源使用評價則評價地方治理機關財務管理、財務內(nèi)部控制、財務信用、財務報告、經(jīng)費效益的效能.服務評價則評價地方治理機關的施政表現(xiàn)，包含與兒童、青年相關業(yè)務、成人社會服務、住宅、環(huán)境、文化、福利、消防等.方向性評價則由審計委員會評價地方治理機關一年以來的改善結果，評價內(nèi)容包括地方治理機關改進工作的具體證據(jù)以及投資效益與服務品質(zhì)是否同時改進.

在全面績效評價體系中，英國采用全國共同性指標與地方個別性指標并存運行的做法.為便于地方選定個別性指標，英國已發(fā)展出地方績效指標資料庫，各地方可在服務評價維度中自行選取合適的指標.該資料庫已發(fā)展出藝術、生物多樣性、社區(qū)參與、社會安全、文化服務、民主服務、教育、環(huán)境服務、交通運輸、住宅、計劃與發(fā)展、采購、生活品質(zhì)、老年服務、社會服務、街道景觀等11大類別，275項指標.全面績效評價的評價結果包括強弱度、方向性兩種，其中組織評價、資源使用評價、服務評價以強弱度方式呈現(xiàn)，方向性評價則以方向性方式呈現(xiàn).為使評價內(nèi)容更能符合社會環(huán)境與地方施政需求，2009年以來英國實施了全面地區(qū)評價（Comprehensive Area Assessment，CAA）體系，主要關注地方政府單獨或者合作提供公共服務的水平.該體系以國家指標體系為基礎，建立了由組織評價和地區(qū)評價兩個層面構成的新框架，兩者間有明確的職責劃分，互相支持而不重疊[8].其中，組織評價對地區(qū)內(nèi)單個公共組織的資源使用和管理績效進行評價；地區(qū)評價主要關注整個地區(qū)公共服務的供給狀況，聚焦于衛(wèi)生、經(jīng)濟前景和社區(qū)安全等達成一致的優(yōu)先事項，以及它們改進的前景.

2.2 美國地方治理能力的評價

美國早期地方治理的主體為地方政府.1986年，為提高項目績效和強化監(jiān)督提供有用的工具，佛羅里達州通過法案，要求兒童、青少年和家庭服務中心評估由275個子項目組成的34個州政府項目的執(zhí)行情況；通過評估也使政府工作人員以及其他人士養(yǎng)成了注重服務實際效果的思維和行動方式[9].1993年美國政府頒布了《政府績效與結果法案》，旨在指導聯(lián)邦及州政府開展績效管理活動；1996年推行《政府績效專案》，該專案由美國知名公共行政期刊《治理》于雪城大學公共事務研究所合作，針對美國地方政府治理能力進行為期6年的評價.美國地方政府在許多公共事務上具有獨立性和自主性，因此，美國未出現(xiàn)全國性的與地方治理能力評價活動相關的法律法規(guī)，也未建立全國性的相關機構.各地參與評價的機構和組織并不統(tǒng)一，都是在各自所頒布的法律法規(guī)框架之內(nèi)開展具體的地方治理能力評價活動.

美國地方治理能力評價核心理念是“顧客至上”.在克林頓政府時期，美國績效評價委員會頒布《從繁文縟節(jié)到結果導向——創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》，明確提出把“顧客放在首要位置”作為重要改革目標.隨后，該委員會又陸續(xù)出版《顧客至上：服務美國公眾的標準》和《顧客至上：1995年服務美國民眾的標準》，更加凸顯了美國“顧客至上”的評價理念.美國地方治理能力的評價機構包括4類[10]：一是由基金會出資的專業(yè)評價機構.這類機構獨立于政府之外開展治理能力評價活動，其活動經(jīng)費由各類基金會資助，在財務上與政府機構并無關聯(lián).二是由地方政府作為成員組成聯(lián)盟團體.各地方政府對共同面對的問題和挑戰(zhàn)常常通過各種途徑進行討論，成員之間的交流與學習活動十分頻繁.三是高等院校的研究機構.高等院校是美國主要科學研究機構之一，許多高校都設置有公共管理或公共政策等專業(yè)，以這些專業(yè)為基礎開展與地方治理能力評價有關的項目研究，從理論與實踐層面地方治理能力評價活動予以總結和指導.四是地方政府內(nèi)部機構.審計工作在美國地方政府機構運轉過程中十分重要，幾乎涵蓋了地方公共事務的方方面面.美國最具有代表性的評價模型是由美國雪城大學公共事務研究所與知名公共行政期刊《治理》合作設計的GPP模型.該評價模型由5項管理子系統(tǒng)組成，包括財政管理、資本管理、信息科技管理、人力資源管理、結果管理.其中，財政管理子系統(tǒng)主要評價預算分配、計劃、預算執(zhí)行、會計、財政報告、債務管理和投資等.人力資源管理子系統(tǒng)主要評價人力規(guī)劃、用人、留任、獎懲和訓練等.信息科技管理子系統(tǒng)主要評價硬件與軟件使用績效、各管理系統(tǒng)之間的整合程度、訓練、成本和回報能力等.資本管理子系統(tǒng)主要評價長期規(guī)劃、初期規(guī)劃、資本與預算運用的相互影響、維護費用等.結果管理子系統(tǒng)主要評價策略性規(guī)劃、績效測量、執(zhí)行績效信息等.

2.3 日本地方治理能力的評價

在行政改革與地方治理過程中，日本重視地方的自主性和獨立性.在中央政府積極推行治理能力評價情況下，依據(jù)總務省自治行政局行政體制整備室的規(guī)劃，各都道府縣、市町村等地方政府以自愿方式推行地方治理能力評價.日本并未立法規(guī)范地方政府必須推行治理能力評價，各地方可依據(jù)自身需求，自行頒布條例、規(guī)則、要綱或其他相關規(guī)定，以作為地方施行治理能力評價的依據(jù).為提升地方治理能力評價的意愿，中央政府在財政內(nèi)部報告與全國都道府縣首長會議上，會提出地方施行治理能力評價的建議和要求.總務省則組成評價研究會，提供地方推行所需的各種相關知識和技術協(xié)助.日本地方治理能力評價模式大致包括3種類型.一是推動型，地方政府以評價作為推行地方綜合施政計劃的方法，通過評價結果管理施政計劃的進度.二是改善型，評價以地方政府機關、重大業(yè)務等為范圍，以結果導向方式，讓機關經(jīng)費、人力資源能夠合理分配或改善.三是業(yè)務縮減型，為應對財經(jīng)窘迫情況，通過治理能力評價結果，對不具有效益的機關、業(yè)務進行經(jīng)費、人員縮編.

日本地方治理能力評價指標大多依據(jù)評價目的和類型進行設計.如推動型評價的地方政府會依據(jù)地方愿景與施政計劃擬定指標，強調(diào)環(huán)境保護的地方政府會以當?shù)嘏c環(huán)境相關的指標進行評價，重視社會福利的地方政府則會以當?shù)刂付ㄡt(yī)院患者平均看診時間、殘障者能順利搭乘公車的比率、無障礙空間設置情況等為指標.強調(diào)改善型的評價則多以人力使用狀況、經(jīng)費執(zhí)行率、重大業(yè)務的執(zhí)行進度等為指標.日本地方治理能力評價采用的評價方式包括機關自身的內(nèi)部評價、跨機關的準內(nèi)部評價和由機關以外第三方擔任評價主體的外部評價.各地所使用的評價方式有相當大的彈性，基本上是綜合使用內(nèi)部評價、準內(nèi)部評價和外部評價等多種方式.

3 我國地方治理能力評價的現(xiàn)狀

近幾年，有關地方治理的績效評價、地方治理能力等問題也引起了國內(nèi)學者及實踐部門的關注，但直接對地方治理能力進行評價的研究與實踐尚不多見.目前所形成的比較典型的治理評價框架或評價體系，主要是針對社會治理或公共治理績效的評價.俞可平教授是國內(nèi)最早探討民主治理評價標準的學者.他提出的中國民主治理的主要評價標準包括法治、公民的政治參與、多樣化、政治透明度、人權和公民權狀況等15個，具體的評價指標和關注重點有98個[11].研究具有開創(chuàng)性，所提出的評價標準和評價指標具有很強的引導作用.包國憲教授在多年來從事政府績效評估研究的基礎上，圍繞善治這個公共治理的根本目標，從法治、參與、透明度、責任、效能、公平、可持續(xù)性等7個維度，提出了中國公共治理績效評價指標體系[12].他主張讓獨立于政府以外的組織來從事公共治理評價以保證其客觀性和公正性.胡稅根和陳彪從輸入、過程、輸出、結果4個環(huán)節(jié)入手，提出了治理評價的13個維度，即：競爭、成本、能力、透明、公平公正、時限、效率、質(zhì)量、責任、創(chuàng)新、環(huán)保、效果、滿意度，并設計了通用的治理評估指標.此外，沈榮華教授以“昆明新政”為樣本，建立由總體評價、具體評價和信心指數(shù)3項一級指標，交通狀況、城中村改造、社會治安、市容市貌、環(huán)境保護、醫(yī)療改革、教育改革、住房消費、生活收入、官員形象和信心指數(shù)等14項二級指標構成的指標體系框架，對昆明地方治理的公眾滿意度進行實證評價.這些研究和實踐成果，具有一定的開創(chuàng)性和創(chuàng)新性，但有些問題仍顯薄弱.一是缺乏國家層面的地方治理能力評價的相關法律法規(guī)，以至于各地的評價體系的設計和評價行為的實施無法可依、無章可循，造成盲目性和隨意性.二是評價行為主要是由治理主體主導，第三方參與地方治理能力評價的渠道不暢，以至于評價結果的可信度不高、各方參與的積極性不高.三是各地所采用的評價指標體系，未能體現(xiàn)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的特點和治理的實際需要，以至于評價結果缺乏實用性，對治理效果的提升未能起到實際作用.

4 英美日地方治理能力評價的啟示

4.1 創(chuàng)造有利于地方治理能力評價的制度環(huán)境

英美日地方治理能力評價取得成功的關鍵在于其良好的制度環(huán)境.英國在《地方政府法》制定中，就高度重視地方公共服務質(zhì)量，并將其作為評價地方的主要依據(jù).美國政府頒布旨在指導聯(lián)邦及州政府開展績效管理活動的《政府績效與結果法案》，以及由美國知名公共行政期刊《治理》與雪城大學公共事務研究所合作推行的《政府績效專案》，對美國地方政府治理能力進行定期的評價.雖然日本未立法規(guī)范地方政府必須推行治理能力評價，但日本重視地方的自主性和獨立性，鼓勵各地方可依據(jù)自身需求，自行頒布條例、規(guī)則、要綱或其他相關規(guī)定，以作為地方施行治理能力評價的依據(jù).對于我國而言，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尚處于起步階段，治理能力評價的理論與實踐尚不成熟，若要推行地方治理能力評價必須創(chuàng)造相應的實施環(huán)境、建立有效的制度保障；必須把治理能力評價納入到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體方案中，作為全面深化改革的重要內(nèi)容.

4.2 構建科學的地方治理能力評價組織體系

地方治理屬于多元主體治理，地方治理能力評價屬于社會性評價，國外地方治理能力評價的通行做法和實踐經(jīng)驗，主要是由獨立于治理主體以外的組織和治理主體來共同負責實施.如美國地方治理能力的評價機構就包括由基金會出資的專業(yè)評價機構、以地方政府為成員的聯(lián)盟團體、高等院校的研究機構和地方政府內(nèi)部機構.日本地方治理能力評價采用的評價方式包括機關自身的內(nèi)部評價、跨機關的準內(nèi)部評價和由機關以外第三方擔任評價主體的外部評價.借鑒國外經(jīng)驗，建立科學的評價組織體系勢在必行.其一，獨立于治理主體以外的外部組織評價.主要對地方治理的效果、治理主體的職能履行、廉政建設、執(zhí)法狀況等整體表現(xiàn)方面的內(nèi)容進行評價.由獨立于治理主體以外的外部組織負責地方治理能力評價，可以在一定程度上確保評價主體表達出真實的評價結果，避免出現(xiàn)心理防御，使評價結果的準確度和公信力更高.此外，外部組織在人才、理論和實踐等方面具有一定的優(yōu)勢，能運用所擁有的專業(yè)化技術與方法，科學制定評價指標、全面收集與處理評價數(shù)據(jù)、準確計算與判斷評價結果，能提高評價的科學化水平.其二，由治理主體進行的內(nèi)部評價.主要評價治理效益、治理成本、治理主體工作人員的德能勤績等方面的表現(xiàn)等.通過外部評價與內(nèi)部評價的結合，不僅能得出地方治理能力的水平，還能得出地方治理能力水平高低的原因.

4.3 設計符合地方特點的治理能力評價指標體系

評價指標是用來反映和概括地方治理能力水平的概念和具體示標，是構成治理能力評價系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié).評價指標具有航標性的戰(zhàn)略導向作用，可引導著地方治理的未來方向，直接反映地方治理能力的狀況，因此科學設定評價指標體系意義重大.但各地的資源稟賦、發(fā)展階段、發(fā)展路徑和戰(zhàn)略任務等各不相同，使用整齊劃一的評價指標體系對各地治理能力進行評價是不科學的.比如，英國已發(fā)展出地方績效指標資料庫，各地方可在績效指標資料庫中選取適合的指標；美國設計了政府績效指示器模型、成果投資模型和政府績效項目評價模型等，供地方根據(jù)實際情況選擇.對于我國而言，設計符合地方特點的治理能力評價指標體系是地方治理能力評價的一項重要工程，也是地方治理能力評價的一個難點和焦點.其一，評價指標體系要體現(xiàn)地方治理的最終目標——善治.善治是公共利益最大化的社會治理過程，它體現(xiàn)了社會權利的涵義和對人的全面發(fā)展的重視，本質(zhì)在于政府與公民對公共生活的合作治理，是地方治理的終極追求.其二，指標的設定要具有針對性.我國各地的經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，東部、中部與西部，城市與鄉(xiāng)村之間差距巨大；且行政層級眾多，每個層級的職責權限不同，治理過程各有側重和特點.因此，應根據(jù)區(qū)域的發(fā)展階段和治理的實際需要，制定切合實際的目標，并按評價內(nèi)容確定輕重緩急，按有效性和可行性設計地方治理能力評價指標體系.

4.4 合理的運用地方治理能力評價結果

地方治理能力評價的主要目的就是合理運用地方治理能力評價結果，這是地方治理能力評價程序中最重要的一環(huán)，也是地方治理能力評價動力之源.日本將地方治理能力評價的結果，作為各地方預算審定、編制管理、下年度重點施政方針擬定的直接依據(jù).要切實提升地方治理能力評價的實效性，實現(xiàn)地方治理能力評價的目標，就必須合理的運用地方治理能力評價結果.英國地方治理能力評價能取得良好效果的關鍵在于，其地方治理能力評價結果得到了合理運用.合理運用評價結果，需要把評價的結果與評價對象的利益掛鉤，才能充分調(diào)動評價主體和客體參與評價過程的自覺性和主動性.其一，地方治理行為實現(xiàn)治理目標的程度，需要運用地方治理能力評價結果進行檢驗.地方治理能力評價最基本的目的就是評價地方治理的目標實現(xiàn)程度，并總結地方治理行為成功的經(jīng)驗、存在的差距及其原因，應采取的具體對策和措施.其二，地方治理過程的預算管理需要運用評價結果進行優(yōu)化.編制地方治理預算的重要依據(jù)和基礎便是地方治理能力評價的結果，離開了評價，治理預算也就無從談起.運用治理能力評價結果優(yōu)化基本支出預算、優(yōu)化項目支出預算、增強預算執(zhí)行的剛性.其三，地方治理能力評價的激勵和約束機制的實施需要依據(jù)評價結果.利用評價結果，有效實施地方治理能力評價的激勵機制、監(jiān)督機制、申訴機制、責任機制以及資源調(diào)適機制等，以督促各相關主體在地方治理能力評價過程中扮演積極角色，而不是一評了事.

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