周仁標

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002）

1 問題的提出

城鎮(zhèn)化也稱城市化，是由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會發(fā)展演變的歷史過程.世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明，現(xiàn)代化是依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程.沒有工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，就沒有現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，也是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是衡量一國現(xiàn)代化水平的重要標志.諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾預言，美國的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化是21世紀帶動世界經(jīng)濟發(fā)展的“兩大引擎”[1].

改革開放以前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程緩慢，據(jù)統(tǒng)計，從建國至1978年，城鎮(zhèn)化率僅為17.9%.改革開放以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯加速，且呈現(xiàn)出城市數(shù)量增多、地域面積拓展、人口規(guī)模擴大等特點.城市數(shù)量由建國初期的131個發(fā)展到2012年末的658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量也由建國初期的5402個增加至19881個[2].在地域面積和人口規(guī)模上，以合肥市為例，建國以前，舊城區(qū)面積只有5.2平方公里，常住人口僅6.06萬人，截至2012年底，合肥市建成區(qū)面積為263平方公里，常住人口370萬人，分別是建國前的近51倍和61倍.據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，2013年我國城鎮(zhèn)化率達到了53.73%.但是，在所統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中，“人戶分離人口”達到了2.89億人，其中流動人口為2.45億人，真正的“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右.與此同時，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題（即“三農(nóng)問題”）并未得到有效解決，城鄉(xiāng)收入差距近幾年雖有縮小，但總體上差距仍然過大，如2013年農(nóng)村居民人均純收入和城鎮(zhèn)居民可支配收入比是1∶3.03，較1990年的1∶2.20高0.83倍，較2000年的1∶2.79高0.24倍.此外，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中還存在著城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，對外輻射能力較弱；城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，空間布局不合理；固定資產(chǎn)投資過度，資源環(huán)境壓力大等問題[3].以上數(shù)據(jù)充分說明，我國城鎮(zhèn)化在得到迅速發(fā)展的同時，也暴露出諸多弊端，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已成為阻礙經(jīng)濟社會乃至城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的障礙.

2012年12月15日至16日中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行，會議提出經(jīng)濟工作的主要任務是積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量.指出城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展.要構(gòu)建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應.要把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務抓實抓好.要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路.2013年7月9日，李克強在廣西主持召開的部分省區(qū)經(jīng)濟形勢座談會上指出，要統(tǒng)籌“新四化”（即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）發(fā)展，促進工業(yè)化和信息化深度融合，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[4].2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的決定提出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制.堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進.優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力.

新型城鎮(zhèn)化是針對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所存在的以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，片面追求城市規(guī)模擴大、空間擴張等弊端，而提出的一種全新的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，它是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化.因此，新型城鎮(zhèn)化是一項涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等全面而復雜的系統(tǒng)工程，是一場全面而深刻的社會變革.在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，作為主要推動力量的各級地方政府，既是城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)起者，更是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的組織者和引導者，需要在尊重市場和社會發(fā)展規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮政府對市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的調(diào)控和引導職能，通過制定和實施科學的公共政策，促進城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展.為此，構(gòu)建完善的地方政府決策體制是新型城鎮(zhèn)化的應有之義和必然要求.

2 城鎮(zhèn)化進程中我國地方政府決策體制存在的缺陷

地方政府決策體制是地方政府決策價值理念、組織體系、權(quán)力配置、程序、規(guī)則和方式等的總稱.隨著市場經(jīng)濟體制的建立和民主政治的發(fā)展，地方政府的決策體制較改革開放以前有了明顯進步，如在決策中重視聽取專家的意見、決策程序趨于規(guī)范、決策權(quán)力逐級下放等.然而，當前以地方政府為主導的城鎮(zhèn)化進程中，各級地方政府不同程度地存在著決策價值理念偏頗、決策組織體系不健全、民眾參與機制缺失、決策程序不嚴謹、決策規(guī)則和方式不規(guī)范等缺陷，這也是導致城鎮(zhèn)化建設(shè)缺陷的重要原因.

2.1 決策價值理念偏頗

在城鎮(zhèn)化進程中，影響地方政府決策價值判斷的因素主要有現(xiàn)行的官員政績考核機制、任期制度和流動制度等.經(jīng)過多年的實踐與探索，我國地方官員的政績考核正朝著對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等進行綜合考核的方向發(fā)展，如2013年12月9日中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》規(guī)定“地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名.”[5]但是，長期以來所形成的以GDP為主要指標的官員政績考核機制并沒有發(fā)生根本性的改變，尤其在城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中，一些地方尚未將資源配置、收入分配和環(huán)境保護等納入官員政績考核的指標體系，使得部分地方官員特別是領(lǐng)導干部只顧局部利益和眼前利益，片面追求GDP的增長，而不顧城鄉(xiāng)之間不斷拉大的收入差距，無視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的滯后和農(nóng)民利益的損失.根據(jù)北京國際城市發(fā)展研究院2012年9月發(fā)布的《社會管理藍皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告》，我國內(nèi)地城鄉(xiāng)居民收入比為3.3∶1，且貧富差距正在進一步擴大.同時，在一些官員中還不同程度地存在著“先發(fā)展后治理”或“先污染后治理”的發(fā)展理念，不注重環(huán)境保護和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，結(jié)果經(jīng)濟效率雖然提高了，但是城鄉(xiāng)之間的差距卻拉大了，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境也在持續(xù)惡化，市民與農(nóng)民之間的矛盾日益尖銳.

我國現(xiàn)行地方領(lǐng)導干部的任用大多采用上級黨委任命的制度，由于缺乏剛性的制度約束和有效監(jiān)督，干部的任用隨意性較大，任期也較短，往往給地方經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了一些負面影響.有學者對我國1977～2007年間省級官員（省長和省委書記）的職位變動情況做了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)改革開放30年來，我國省級領(lǐng)導的平均任期大約為4年（48.24個月）[6].地方領(lǐng)導干部任期短且不穩(wěn)定，致使一些地方急功近利，不從地方長遠發(fā)展考慮，只注重任期內(nèi)的政績和發(fā)展目標，常常采取粗放型、見效快的發(fā)展方式，使地方經(jīng)濟呈現(xiàn)明顯的短期性特征.在官員的使用上，長期以來在政界乃至學界存在一個認識上的誤區(qū)，即認為官員長期在一地區(qū)或部門任職，會形成一個既得利益階層，容易滋生任人唯親、執(zhí)法不公和貪污腐敗等行為，因此，許多地方都實行了官員定期流動的制度.官員流動過于頻繁，既不利于政府部門的專業(yè)化建設(shè)，也影響地方長遠發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，使得地方經(jīng)濟社會發(fā)展缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，既損害了人民群眾的長遠利益，也降低了政府在人民群眾中的信譽，最終影響到經(jīng)濟的健康發(fā)展與社會主義和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的建立.

2.2 決策組織體系不健全

現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)主要是由決斷、信息和咨詢等子系統(tǒng)組成的體系，在這個體系中，各子系統(tǒng)之間既彼此獨立、各司其職，又相互聯(lián)系、密切配合，這種既分工又合作的體系結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)政策制定科學化的重要保證.當前城鎮(zhèn)化進程中一些地方政府的決策組織體系不夠健全，主要表現(xiàn)在：

（1）就決斷系統(tǒng)而言，在省管縣體制下，城鄉(xiāng)發(fā)展的政策多是由省級政府制定并推動實施的，與該政策密切相關(guān)的城市與農(nóng)村之間基本上處于分割狀態(tài)，行政上的互不歸屬，市、縣兩級政府很難實現(xiàn)政策制定與執(zhí)行上的統(tǒng)一；而在市管縣體制下，現(xiàn)行的壓力型管理體制又使得市、縣兩級政府形成行政上的隸屬關(guān)系，在政策制定上，市級政府處于絕對的優(yōu)勢地位，涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的政策多數(shù)是由市級政府制定，縣級政府則處于服從與執(zhí)行的地位.總之，在這兩種體制下，與城鄉(xiāng)發(fā)展密切相關(guān)的市縣兩級政府在政策的制定上很難有同等的參與權(quán)與話語權(quán)，而在政策的執(zhí)行上更是南轅北轍，城鄉(xiāng)之間難以實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展.

（2）就信息系統(tǒng)而言，當前地方政府的信息傳遞主要依賴于系統(tǒng)內(nèi)不同層級間的上傳與下達，信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化程度不高，組織內(nèi)部層次繁多，信息溝通渠道不暢.此外，從事信息收集、加工和處理的專業(yè)人員缺乏且素質(zhì)不高，信息存在失時、失全、失真的現(xiàn)象，在此種環(huán)境下制定的公共政策要么過時了，貽誤解決社會問題的有利時機，要么質(zhì)量不高或出現(xiàn)政策“打架”，不僅不能有效地解決社會問題，而且會產(chǎn)生許多不良的社會后果.

（3）就咨詢系統(tǒng)而言，改革開放以來，我國咨詢業(yè)獲得了長足發(fā)展，政府系統(tǒng)和民間出現(xiàn)了大量的研究機構(gòu)和咨詢公司，但總體來說，體制外的政策研究組織發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，經(jīng)費不足，而且與決策層及官方咨詢機構(gòu)之間缺乏制度化的聯(lián)系渠道，在政策制定中發(fā)揮的作用極為有限.而體制內(nèi)的咨詢機構(gòu)由于在行政體制、經(jīng)費和工作上缺乏獨立性，因而缺少主動發(fā)現(xiàn)問題、開展調(diào)查研究、提供政策建議的內(nèi)在動力，常常充當政府的宣傳或辦事機構(gòu)，不能有效地發(fā)揮政策咨詢的功能.決策組織體系的離散和不健全，是導致一些地方城鄉(xiāng)發(fā)展失衡以及政策制定缺乏科學性的重要根源.

2.3 民眾參與機制缺失

地方政府制定公共政策的目的是增進轄區(qū)內(nèi)居民的公共利益，因此，了解和聽取民眾的利益要求是政策制定的邏輯起點和出發(fā)點.為此，需要暢通民眾的利益表達渠道，形成有利于民眾利益表達和參與政策制定的機制.然而，在一些地方，民眾的利益表達渠道和參與機制嚴重缺失.眾所周知，決策權(quán)力根據(jù)法律地位的不同可以分為正式的決策權(quán)力和非正式的決策權(quán)力.正式的決策權(quán)力以國家強制力為后盾，具有權(quán)威性和強制性.掌握正式?jīng)Q策權(quán)力的主體通常是政府、立法機關(guān)和執(zhí)政黨等.非正式的決策權(quán)力是指政治體系以外的主體，如利益集團、大眾傳媒、公民等，主要通過各種參與渠道表達利益訴求，從而間接地對政策制定產(chǎn)生制約力和影響力.在當前有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定上，這兩類權(quán)力主體所擁有的話語權(quán)和決策權(quán)嚴重失衡，前者常常獨享政策的制定權(quán)，而后者尤其是縣鄉(xiāng)地區(qū)的公民由于缺乏多種利益表達渠道和有效地參與政策制定的機制，加之受傳統(tǒng)“官本位”思想的束縛，參與公共決策的積極性和參與程度不高.如涉及戶籍、勞動用工、社會保障和環(huán)境保護等制度的安排上，多數(shù)地方均采取有利于城市和市民而不利于農(nóng)村和農(nóng)民的做法，這些政策雖然在短期內(nèi)可能不會產(chǎn)生嚴重的負面影響，但從長遠來看，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會主義和諧社會建設(shè)都是極為不利的.

2.4 決策程序不嚴謹，決策規(guī)則和方式不規(guī)范

學界常常在政策是“實質(zhì)合理”還是“形式合理”的問題上存在分歧.支持“實質(zhì)合理”的學者認為，公共政策應當體現(xiàn)崇高的人類理想和價值，反映事物的本質(zhì)和規(guī)律.而支持“形式合理”的學者則認為，公共政策應體現(xiàn)多數(shù)人的意志，須經(jīng)過合法、合理的程序作出.其實二者之間是目的和手段的關(guān)系，是不能完全分割的，形式合理是實質(zhì)合理的前提和基礎(chǔ)，沒有科學的決策程序就難以保證政策制定的科學性與合理性，而實質(zhì)合理則是形式合理的應然結(jié)果.科學的決策程序通常包括發(fā)現(xiàn)問題、確立目標、方案設(shè)計與論證、方案抉擇、追蹤決策等功能環(huán)節(jié).然而，在當前城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定上，科學嚴謹?shù)臎Q策程序沒有真正地建立起來.如在政策問題和目標的確立上，不能嚴格地履行調(diào)查研究、了解民意、專家審定等程序，而主要是按照少數(shù)領(lǐng)導人的意志行事，往往使得所確立的政策問題缺乏前瞻性，政策目標的制定不切實際；在方案的設(shè)計上，不能發(fā)揮咨詢機構(gòu)和專家的作用，往往由相關(guān)的職能部門憑經(jīng)驗設(shè)計，且通常只有一種方案，不符合決策理論所要求的“多方案選優(yōu)”的原則；方案的設(shè)計者通常只注重政策的政治效應而忽視其經(jīng)濟成本，只重視定性分析而忽視定量分析，方案的可行性論證缺失；在政策實踐中，普遍地存在著重決策制定而輕決策執(zhí)行的現(xiàn)象，忽視對政策過程的跟蹤與反饋，致使一些早已過時的政策依然在社會生活中運行，給社會發(fā)展和人民生活帶來一些不良的影響，2003年發(fā)生于廣州的孫志剛事件就是一個很好的例證.當前，一些地方在政策制定中還存在著決策規(guī)則和方式不規(guī)范的問題，主要表現(xiàn)是：信息公開程度不高，許多涉及民眾切身利益的事項，如決策程序、執(zhí)行情況、財政收支等，不能及時地向社會公開；聽證、公示和專家咨詢制度的作用發(fā)揮有限，聽證制度實施范圍狹窄、隨意性大、代表產(chǎn)生不科學，公示范圍小、時間短、內(nèi)容缺乏針對性，專家咨詢搞形式、走過場等；社情民意的反映渠道不暢，許多涉及民眾切身利益的問題不能及時地反映到?jīng)Q策層；決策反饋制度未能有效地建立起來；決策方式不民主或不科學，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導者的個人決策、領(lǐng)導層的精英決策以及簡單的少數(shù)服從多數(shù)的決策等.這些問題都嚴重制約了城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的民主化與科學化進程.

3 優(yōu)化地方政府決策體制的路徑

3.1 完善官員政績考核與流動機制，樹立科學的決策價值理念

理念是行動的先導，建構(gòu)完善的地方政府決策體制，確保政策制定的科學化與合理性，地方政府須樹立科學的決策價值理念——科學發(fā)展觀，并以此來統(tǒng)領(lǐng)和指導決策行為.科學發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”.地方官員尤其是領(lǐng)導干部須準確領(lǐng)會科學發(fā)展觀的核心和精神實質(zhì)，自覺地將其作為制定各項政策的行動指南.為此，要摒除“先發(fā)展后治理”或“先發(fā)展城市，后帶動鄉(xiāng)村”的傳統(tǒng)觀念，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟與社會以及人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展.

完善官員的政績考核與流動機制，是推動地方官員轉(zhuǎn)變決策理念、實現(xiàn)政策制定科學化和民主化的重要舉措.首先，要改進官員的考核任用機制，改變目前由上級黨委和部門壟斷政績評價的現(xiàn)狀，把地方官員的考核主體范圍擴大到所有與之有直接或間接工作聯(lián)系的個人或組織，如上級和下級機構(gòu)、其他國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)單位和公民等.通過多元主體縱向與橫向的考核，增強考核的公開性、公正性和透明度，尤其是有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策實施績效的考核，要確保農(nóng)村地區(qū)的居民有充分話語權(quán).其次，要充實和豐富考核內(nèi)容，按照科學發(fā)展觀的要求，建立全面綜合的考核指標體系，在考核內(nèi)容的設(shè)計上，既要注重經(jīng)濟發(fā)展速度，又要注重經(jīng)濟發(fā)展的方式和質(zhì)量；既要注重經(jīng)濟建設(shè)，又要注重經(jīng)濟與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展.在推動城鄉(xiāng)一體化的進程中，要按照中央的要求，把政治標準放在首位，同時充分體現(xiàn)考核內(nèi)容的激勵性與約束性，“突出對人口資源、社會保障、節(jié)能減排、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、黨風廉政、群眾滿意度等約束性指標的考核，強化對違反科學發(fā)展行為的剛性約束”[7].再次，完善地方官員的調(diào)動和異地交流制度.從維護地方長期穩(wěn)定和發(fā)展考慮，適當控制地方主要領(lǐng)導人調(diào)動的頻率和異地交流的次數(shù).通過制度建設(shè)和激勵措施，鼓勵官員長期在一地工作，將其自身前途與當?shù)匕l(fā)展緊密聯(lián)系在一起.只有這樣，才能有效地杜絕地方政府決策中的急功近利和短期行為，確保城鄉(xiāng)發(fā)展政策實施的連續(xù)性、穩(wěn)定性和長期性[8].

3.2 健全公共決策組織體系，構(gòu)建分工有序、合作高效的決策組織體制

決斷系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)構(gòu)成現(xiàn)代公共決策的三大子系統(tǒng).在城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的過程中，決斷系統(tǒng)是指擁有最終決策權(quán)的地方政府及相關(guān)人員組成的體系.在我國政策實踐中，不乏各類決策權(quán)主體活動的身影，然而普遍存在的問題是決策多頭、決策權(quán)過于分散，缺乏一個經(jīng)過有效整合并享有最高權(quán)威的決策中樞，時常出現(xiàn)政策沖突和“打架”的現(xiàn)象.如戶籍部門在進行戶籍制度改革的時候，很少考慮到城市在交通、就業(yè)、入學、醫(yī)療等方面的容納能力，往往就事論事，不能運用聯(lián)系和動態(tài)的觀點綜合地分析各方面的情況，致使制定出來的政策缺乏可行性.為此，有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定與實施，由于其涉及面廣、影響范圍大，需要將相關(guān)領(lǐng)域的部門和人員進行整合，組建一個具有權(quán)威性、能夠統(tǒng)攬全局的決斷系統(tǒng)，從而確保公共政策的制定具有前瞻性、全局性和可行性.信息系統(tǒng)的健全程度和信息傳遞的效率決定了公共決策的質(zhì)量和水平，為此，需要建立一個以政府信息部門為主，聯(lián)系各地區(qū)、各部門和全社會的綜合性信息網(wǎng)絡(luò).在政府體系內(nèi)部，通過實行全員信息工作責任制、信息聯(lián)系點、定期聯(lián)系通報制度、目標管理和考評獎懲制度、培養(yǎng)高素質(zhì)的信息專兼職人才隊伍等措施，保證縱向與橫向的政府和部門之間的信息溝通順暢；同時，建立政府與體系外的信息機構(gòu)如研究機構(gòu)、大學和圖書館等緊密聯(lián)系的信息平臺，并充分利用國外的各種信息資源，使決策層能夠及時地獲得全面而有價值的信息.咨詢系統(tǒng)是決斷系統(tǒng)的參謀部，是公共決策科學化的重要保證.地方政府的領(lǐng)導或相關(guān)的決策機構(gòu)應準確地進行自身的角色定位，自覺地強化咨詢意識，在增強體系內(nèi)咨詢機構(gòu)獨立性的同時，大力支持民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展，鼓勵建立各種類型、覆蓋全社會各個領(lǐng)域的咨詢組織；通過成立專家咨詢組、聘請或者委托科研機構(gòu)參與決策等形式，賦予咨詢機構(gòu)進行問題診斷、實證調(diào)研、規(guī)劃和論證等權(quán)力，使咨詢系統(tǒng)在城鎮(zhèn)化進程中充分發(fā)揮參謀和智囊作用.

3.3 建立決策聽證與社情民意的反映制度，切實尊重和維護廣大民眾的合法權(quán)益

我國是社會主義國家，人民是國家的主人，人民擁有管理國家和社會各項事務的權(quán)利.在城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定和實施的過程中，人民群眾尤其是農(nóng)村地區(qū)的居民是政策主要的涉及對象，保障和維護他們的權(quán)力和利益是地方政府應盡的職責.然而，民眾作為非正式的權(quán)力主體，他們并不直接掌握和行使公共權(quán)力，加之受傳統(tǒng)習慣、文化知識、行為能力等方面的限制，常常扮演著政策受眾和弱勢群體的角色.地方政府應當建立公共決策聽證和社情民意的反映制度，切實地尊重和維護民眾的合法權(quán)益，這既是公共政策民主化的需要，也是建設(shè)社會主義政治文明的必然要求.

首先，對于事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局以及人民群眾切身利益的重大事項，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)、環(huán)境保護、社會保障、收入分配等，在決策前要進行項目公示，讓人民群眾充分了解決策事項及其可能帶來的影響，暢通信息表達渠道，鼓勵民眾發(fā)表意見、提出建議；在決策中要舉行公開的聽證會，廣泛邀請各方面的代表參加，尤其是農(nóng)民的代表應占有合理的比例，使參會人員具有充分的代表性，聽證會上要讓各方代表有充足的時間發(fā)表意見、闡述要求，允許參會代表之間進行商討，甚至展開辯論，使決策層盡可能全面地了解與決策事項有關(guān)的各方面信息，避免因信息缺失而導致的利益失衡和短期行為；在決策后須對決策過程、決策結(jié)果以及需要說明的事項進行決策公示，充分保障民眾的知情權(quán)，若公示期內(nèi)公眾沒有提出新的意見和建議，則決策結(jié)果正式生效.

其次，從制度上保證各級領(lǐng)導干部經(jīng)常深入基層社區(qū)和群眾，進行廣泛的調(diào)查研究工作，充分聽取廣大黨員、群眾和下級組織的意見，比較全面地掌握基層的實際情況，為以后的政策制定掌握第一手資料.

再次，大力發(fā)展具有公益性質(zhì)的社會中介組織，提高社會公眾參與公共決策的組織性.社會中介組織的特點在于他們貼近基層群眾，便于廣泛地收集社會公眾的意見，并通過分析和整理，將各種有價值的信息傳遞給政府決策部門，這將有利于最大限度地維護人民群眾的合法權(quán)益.

3.4 規(guī)范公共決策程序、規(guī)則和方式，促進政策制定的民主化與科學化

當前，在地方行政實踐中，地方政府領(lǐng)導出于種種原因，不按科學的決策程序辦事，決策主觀武斷，官僚主義盛行，致使決策失誤時有發(fā)生，給國家和人民的利益帶來損害.為此，需要規(guī)范公共決策程序，健全公共決策制度.首先，要摒除隨意決策的主觀主義做法，樹立科學的決策理念和方法.在發(fā)現(xiàn)和認定社會問題的過程中，堅持實事求是的思想路線，開展廣泛深入的社會調(diào)研，在充分占有第一手資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)、診斷和確認各種社會問題，并分別輕重緩急，將事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾普遍關(guān)心的問題列入政府的政策議程.其次，要履行科學嚴謹?shù)臎Q策程序.公共政策的制定通常包含發(fā)現(xiàn)問題、確立目標、方案設(shè)計、分析評估、方案選優(yōu)、試驗與檢驗等一系列功能環(huán)節(jié).當決策問題和目標確立以后，決策者要組織相關(guān)研究機構(gòu)和專家擬訂政策方案，并針對不同的解決方案提出論證報告.對于涉及面廣、影響重大的決策問題，應組織由各方代表參加的聽證會，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，權(quán)衡利弊，做出各方都能接受或基本滿意的決策.一項政策制定出來以后，通常都要經(jīng)過一個試驗或檢驗的過程，即先在局部地區(qū)和部門試點，待見效后再全面地加以推廣.在城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制定中，地方政府的領(lǐng)導既是決策的組織者，又是最終的拍板者，因此要嚴格實行行政首長負責制，重大問題必須經(jīng)過決策層充分的民主討論，在廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，由行政首長最終定奪.為此，行政首長應秉持對黨和人民高度負責的精神，自覺堅持“四不”原則，即情況不明不決策、未經(jīng)專家論證不決策、未經(jīng)民主討論不決策、未經(jīng)法定程序不決策，嚴格按照規(guī)范的決策程序辦事，確保城鄉(xiāng)發(fā)展政策制定的嚴謹性與科學化.

一般而言，一項通過民主程序做出的決策通常是科學的，而一項按照科學理論和方法做出的決策通常也是符合廣大民眾意志和要求的.然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會環(huán)境日趨復雜，社會主體及其利益要求也日益地多元化，在公共政策實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)二者相互背離的情形.要實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，必須優(yōu)化公共決策的規(guī)則和方式.一要實行信息公開制度，除涉及公共安全和國家機密的事項，凡與人民群眾利益密切相關(guān)的信息都應該無保留地向社會公開，使社會公眾充分地享有知情權(quán).二是完善聽證、公示和專家咨詢制度.在現(xiàn)有聽證實踐的基礎(chǔ)上，擴大公共聽證的領(lǐng)域和范圍，提高參與聽證人員的代表性；嚴格規(guī)范決策公示的程序和內(nèi)容，如包含決策動議、程序、方式、結(jié)果及其必要的說明等；增強咨詢機構(gòu)的獨立性，真正發(fā)揮專家在決策中的智囊和參謀作用.三是盡量減少機構(gòu)的數(shù)量和層次，縮短信息傳遞的鏈條，暢通公民參與的渠道.四是完善決策監(jiān)督與反饋制度，對決策實施情況進行全程監(jiān)督和信息反饋.五是將經(jīng)驗決策與科學決策、精英決策與民主決策、多數(shù)投票與少數(shù)意見等有效地結(jié)合起來，使地方政府制定的城鄉(xiāng)發(fā)展政策既符合民主的原則，又具有科學的內(nèi)涵和精神.

3.5 實行公共決策的問責制度，加強對決策權(quán)力運行的監(jiān)督

英國學者阿克頓有句名言：“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗.”[9]目前，地方政府在公共決策中存在的短期行為以及主觀、隨意決策等問題，都與決策權(quán)力制約與監(jiān)督機制缺失緊密相關(guān).加強對決策權(quán)力的監(jiān)督與制約，是實現(xiàn)依法、科學和民主決策的重要保證.

首先，要繼續(xù)發(fā)揮政府體系內(nèi)上級對下級的縱向監(jiān)督作用，特別是加強對地方“一把手”的監(jiān)督和制約，完善經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各項政績考核的綜合指標體系，防止因片面追求GDP增長和顯性政績而產(chǎn)生的形象工程和短期行為.其次，加強同級人大對政府決策權(quán)力的橫向監(jiān)督.對于事關(guān)經(jīng)濟社會長遠發(fā)展以及人民生活全局的重大問題，在法定權(quán)限內(nèi)通過組織代表視察或考察、聽取并審議政府專項報告、質(zhì)詢及執(zhí)法檢查等多種途徑介入政府決策和執(zhí)行過程，及時地了解情況、發(fā)現(xiàn)問題，并督促解決，防止不良決策及其社會后果的發(fā)生.再次，推行政務信息公開，加強對政府權(quán)力的立體和全方位監(jiān)督.地方政府須嚴格按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，將公共決策的范圍、內(nèi)容、標準、程序、時限和懲戒辦法等向社會公開，主動接受公民、社會團體、企事業(yè)單位乃至國際組織的監(jiān)督、質(zhì)詢和批評建議，提高公共政策的透明度，有效地遏制政府決策權(quán)力的濫用.

最后，健全公共決策的問責制度.將目前所實行的政府內(nèi)部的單向問責轉(zhuǎn)變?yōu)檎畠?nèi)外的雙向問責，即各級地方政府的官員既要對上級負責，接受上級政府的問責，又要對下級和人民群眾負責，接受社會各類主體的問責，變臨時性問責為長期問責，使問責制度和問責行為制度化和規(guī)范化.對于那些超越法定權(quán)限、違反法定程序或玩忽職守而造成決策失誤，給國家和人民的利益帶來嚴重危害的決策行為，應給予相關(guān)責任人以嚴厲的懲處，輕者免職或降職，重者開除黨籍和公職，并移送司法機關(guān)依法處理，形成優(yōu)良決策得到褒揚、不良決策受到貶抑的良好的決策氛圍和機制，從而使中央提出的建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標得以順利實現(xiàn).

[1]馬凱.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路[J].國家行政學院學報，2012（5）：4-12.

[2]中國市長協(xié)會.中國城市發(fā)展報告2012[M].北京：中國城市出版社，2013.

[3]張紅利.我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的反思和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（11）：83-86.

[4] 李 克 強.推 進 以 人 為 核 心 的 新 型 城 鎮(zhèn) 化 [EB／OL].http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014-03／05／c＿119614495.htm.

[5]中共中央組織部.中央改革地方黨政官員政績考核指標[EB／OL].http：／／china.caixin.com／2013-12-10／100615522.html.

[6]蔡榮生，吳崇宇.官員任期限制、異地交流制度對地方經(jīng)濟增長的影響路徑分析[J／OL].http：／／wenku.baidu.com／view／0f766812f18583d049645941.html.

[7]中共中央辦公廳.關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制的意見[EB／OL].http：／／cpc.people.com.cn／GB／64093／64094／10277663.html.

[8]薛剛.地方政府公共決策中的短期行為及其治理對策[J].理論探討，2009（5）：147-152.

[9]John Emerich Edward Dalberg Acton.Essays on Freedom and Power[M].London：Thames and Hudson，1957.