萬(wàn)婕

摘 ?要：中國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，因?yàn)樽匀粸?zāi)害救助具有公共性、公益性，國(guó)家財(cái)政投入在自然災(zāi)害救助中非常重要。目前中國(guó)自然災(zāi)害救助財(cái)政投入存在財(cái)政投入責(zé)任不明確、資金投入不規(guī)范、組織體制不完善等問(wèn)題。本文將用數(shù)據(jù)分析我國(guó)自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入的現(xiàn)狀，然后根據(jù)現(xiàn)狀分析我國(guó)自然災(zāi)害救助財(cái)政投入存在的問(wèn)題，學(xué)習(xí)日本在自然災(zāi)害救助方面財(cái)政投入的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況找出對(duì)策，不斷完善我國(guó)自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害;災(zāi)害救助;財(cái)政投入

中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，在發(fā)生突發(fā)性特大自然災(zāi)害后，國(guó)家需要組織調(diào)動(dòng)大批的人力物力進(jìn)行布局，有計(jì)劃地實(shí)施救助。目前我國(guó)尚未形成有效的自然災(zāi)害財(cái)政投入運(yùn)行機(jī)制，在救助資金的籌措、管理、分配等方面還存在很多問(wèn)題。因此，研究我國(guó)自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入問(wèn)題具有非常重要意義。

一、我國(guó)自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入現(xiàn)狀

從2008年到2012年，我國(guó)平均每年受災(zāi)人口達(dá)4.228億人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失平均每年5379.58億元。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)各類自然災(zāi)害共造成3.9億人次不同程度受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡失蹤2284人，緊急轉(zhuǎn)移安置1215萬(wàn)人次。我國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積3135萬(wàn)公頃，其中絕收面積384.4萬(wàn)公頃;倒塌房屋87.5萬(wàn)間，嚴(yán)重?fù)p壞226.9萬(wàn)間，一般損壞543.4萬(wàn)間;因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失5808.4億元。

2014年上半年各類自然災(zāi)害共造成全國(guó)1.2億人次受災(zāi)，533人死亡，97人失蹤，371.9萬(wàn)人次緊急轉(zhuǎn)移安置，191.8萬(wàn)人次需緊急生活救助;21.3萬(wàn)間房屋倒塌，168.7萬(wàn)間不同程度損壞;農(nóng)作物受災(zāi)面積12331.2千公頃，其中絕收1443.1千公頃;直接經(jīng)濟(jì)損失1575.6億元。另外，2014年以來(lái)全國(guó)因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)總損失910億元。

目前，中國(guó)財(cái)政支出對(duì)自然災(zāi)害的救助有撫恤金和福利支出中的救災(zāi)支出進(jìn)行專項(xiàng)資金救助，也通過(guò)撫恤支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出以及政策性補(bǔ)貼支出的一部分進(jìn)行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災(zāi)害時(shí)，還可以通過(guò)中央和地方的專項(xiàng)儲(chǔ)備基金進(jìn)行補(bǔ)助。這些補(bǔ)助共同構(gòu)成了中國(guó)財(cái)政的自然災(zāi)害救助體系。

（一）財(cái)政專項(xiàng)保障資金的發(fā)放變化情況。自然災(zāi)害救助的財(cái)政專項(xiàng)資金在我國(guó)目前尚未建立，而是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)發(fā)放一定數(shù)額的自然災(zāi)害生活補(bǔ)助資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2010年、2012年我國(guó)自然災(zāi)害生活救助資金分別為11.3億元，10.5億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的比例分別為0.018%，0.008%。此項(xiàng)基金僅僅是臨時(shí)調(diào)撥，并不穩(wěn)定固定。

（二）我國(guó)社會(huì)福利支出占財(cái)政支出情況。我國(guó)自然災(zāi)害救濟(jì)支出則是指政府對(duì)災(zāi)民提供吃、穿、住、醫(yī)等救濟(jì)以及扶持生產(chǎn)方面的幫助。2009年到2012年我國(guó)社會(huì)福利支出分別為

3350.69億元、9130.62億元、11144億元、5373億元，占財(cái)政支出的比分別為7.6%，10.2%，10%，9%?？梢钥闯鑫覈?guó)社會(huì)福利支出占財(cái)政支出的比例在10%左右，而用于自然災(zāi)害救助的部分比例則小于3%。

（三）國(guó)家救災(zāi)占自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比例情況。由于經(jīng)濟(jì)損失過(guò)大，雖然財(cái)政有所投入，但是能解決的只是臨時(shí)緊急的特殊救助，實(shí)際上受災(zāi)者承擔(dān)了主要損失，這表明中國(guó)的自然災(zāi)害管理還是低水平的被動(dòng)狀態(tài)。目前國(guó)家救災(zāi)只占損失的2%-3%左右，彌補(bǔ)損失只是非常一小部分。另外中國(guó)農(nóng)業(yè)受自然因素影響非常大，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系還沒(méi)有建立起來(lái)。因此農(nóng)業(yè)災(zāi)情嚴(yán)重不僅制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還是自然災(zāi)害的一大表現(xiàn)。

二、我國(guó)自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政投入利益主體間責(zé)任不明確。自然災(zāi)害救助涉及的利益主體在不同的利益渠道下做出不同的反應(yīng)行為不一樣。從中央政府的角度，企圖通過(guò)地方政府加大在自然災(zāi)害的預(yù)警、防范、治理的投入手段，建立健全完善的預(yù)防機(jī)制，來(lái)減輕中央在自然災(zāi)害發(fā)生后的專項(xiàng)救助資金;而地方政府由于本地發(fā)展需要，財(cái)政支出的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育、社會(huì)保障等方面。這樣使得重大自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)地方財(cái)政無(wú)法進(jìn)行救助。中央以及地方政府這種責(zé)任不明確的局面導(dǎo)致了自然災(zāi)害救助的不足和不及時(shí)。

（二）財(cái)政資金投入比例不合理。中國(guó)用在災(zāi)害預(yù)防方面的資金相比在救助災(zāi)害方面的資金低很多，資金投入方面存在很嚴(yán)重的不規(guī)范性，資金分配存在不合理。在資金投入比例方面，如果增大自然災(zāi)害預(yù)防的資金投入，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)就可以減少災(zāi)害救助的資金投入，從而減少資金總量的投入，這樣就可以用最少的錢解決最大的問(wèn)題。積極有效的預(yù)防是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害最有效的方式。目前我國(guó)僅有一些臨時(shí)的自然災(zāi)害預(yù)防的專項(xiàng)支出，例如輕預(yù)防重救助，救急不救窮的問(wèn)題十分突出。

（三）城鄉(xiāng)二元財(cái)政模式導(dǎo)致差距過(guò)大。根據(jù)目前我國(guó)城鄉(xiāng)的二元分割財(cái)政政策，城鎮(zhèn)各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展較完善，財(cái)政更多地投入在災(zāi)害預(yù)防上。而農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢落后，用于自然災(zāi)害的財(cái)政資金只能用于救濟(jì)，防治預(yù)警環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱。這種情況直接導(dǎo)致遭受同樣的自然災(zāi)害條件下，農(nóng)村地區(qū)的受災(zāi)情況更為嚴(yán)重，災(zāi)后重建工作也更為嚴(yán)峻。

（四）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件缺乏專門的組織管理系統(tǒng)。我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)缺乏一套高效的組織管理系統(tǒng)，能夠及時(shí)有效地領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害救助工作。目前雖然在各級(jí)政府下都有專門的應(yīng)急辦公室，但它只是協(xié)調(diào)。應(yīng)急辦公室不能真正有效地統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)災(zāi)后救助。同時(shí)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)有的缺乏整體意識(shí)，尚未建立一套專門的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

三、日本自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本是個(gè)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國(guó)家，它經(jīng)歷的強(qiáng)地震、海嘯以及核輻射事件震驚世界，但是災(zāi)害并未打敗日本，長(zhǎng)期的受災(zāi)經(jīng)歷使日本積累了豐富的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，形成了一套成熟的災(zāi)害危機(jī)管理制度。

（一）確定中央和地方的事權(quán)責(zé)任關(guān)系。日本中央與地方之間的財(cái)政救災(zāi)關(guān)系事權(quán)范圍清楚，財(cái)政責(zé)任既交叉又明確。日本中央主要負(fù)責(zé)防災(zāi)、減災(zāi)方面，地方主要負(fù)責(zé)應(yīng)急救援和災(zāi)害重建，救災(zāi)過(guò)程中由地方政府直接指揮，中央不越權(quán)。

（二）財(cái)政在災(zāi)前預(yù)防方面做好充足準(zhǔn)備。日本各級(jí)政府預(yù)算中專門設(shè)有災(zāi)害預(yù)算，主要用于災(zāi)害預(yù)防、科技研究、國(guó)土保全和災(zāi)后重建。日本地方政府按照標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算好需要建設(shè)的應(yīng)急設(shè)施及物資資金進(jìn)行規(guī)格、數(shù)量不同的儲(chǔ)備，日本地方政府還建有將來(lái)源于每個(gè)正常年度政府的財(cái)政盈余、貸款的收益或是平常的投資以及個(gè)人和居民的捐款用于救災(zāi)儲(chǔ)備的復(fù)興基金。

（三）財(cái)政的災(zāi)后救助。當(dāng)有受災(zāi)者死亡時(shí)，由各級(jí)政府共同承擔(dān)，根據(jù)受災(zāi)家庭實(shí)際情況發(fā)給慰問(wèn)金。同時(shí)日本政府對(duì)于災(zāi)后重建提供充分的財(cái)政支持，提供無(wú)償?shù)馁Y金支持民眾受損住房的修復(fù)和重建。在受災(zāi)孩子的教育方面，財(cái)政無(wú)償提供圖書，還設(shè)有專門的緊急獎(jiǎng)學(xué)金和兒童扶助。

四、解決我國(guó)自然災(zāi)害救助的財(cái)政投入問(wèn)題的對(duì)策

（一）建立與財(cái)政收入體系匹配的災(zāi)害救助專項(xiàng)資金。在我國(guó)，不論是從中央還是到地方，一直以來(lái)尚未建立防災(zāi)救災(zāi)專項(xiàng)資金。我國(guó)的防災(zāi)救災(zāi)資金一直來(lái)源于國(guó)家撥款、動(dòng)用政府行政首長(zhǎng)預(yù)備資金和社會(huì)募捐資金等。然而，這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在一些問(wèn)題，這一結(jié)構(gòu)使得行政效率低下，在資金的使用和調(diào)度方面存在著很大的局限性。因此，最直接有效的辦法就是統(tǒng)籌財(cái)政支出，設(shè)立防災(zāi)救災(zāi)專項(xiàng)資金，以提高政府在自然災(zāi)害預(yù)防和救助方面的能力，確保在重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠有足額資金。根據(jù)災(zāi)害的現(xiàn)實(shí)情況，采取不同的財(cái)政支出模式。一方面，全國(guó)性的或大范圍的自然災(zāi)害我們要實(shí)行以中央財(cái)政支出為主、地方財(cái)政支出為輔的財(cái)政支出模式。另一方面，對(duì)于局部性的、地方性的自然災(zāi)害，我們要實(shí)行地方財(cái)政為主、中央財(cái)政為輔的財(cái)政支出模式。中央財(cái)政與地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌起來(lái)，明確責(zé)任，分擔(dān)自然災(zāi)害的預(yù)防支出。

（二）完善預(yù)警、防治、救助三者結(jié)合的財(cái)政投入模式。針對(duì)目前我國(guó)財(cái)政投入輕預(yù)防重救助，救急不救窮的現(xiàn)狀，難以從根本上解決問(wèn)題。盡管目前我國(guó)相關(guān)的中央和地方在內(nèi)的國(guó)家突發(fā)事件預(yù)案體系已經(jīng)建立，2011年建立的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》提出了應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害緊急救助體系和運(yùn)行機(jī)制，但是由于建立晚、現(xiàn)實(shí)狀況的約束，貫徹程度不夠。目前，針對(duì)災(zāi)害預(yù)警和防治方面，我國(guó)并沒(méi)有完全將其完全納入財(cái)政預(yù)算中，僅有地質(zhì)災(zāi)害等正納入預(yù)算中，而《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中提出的自然災(zāi)害救助的資金自然增長(zhǎng)機(jī)制則更難實(shí)現(xiàn)。所以將預(yù)警、防治、救助一齊納入災(zāi)害財(cái)政預(yù)算中，不斷完善三位一體的財(cái)政投入模式。

（三）加強(qiáng)自然災(zāi)害救助資金監(jiān)管。由于突發(fā)自然災(zāi)害的不斷增加，救災(zāi)資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，進(jìn)一步加強(qiáng)百姓“救命錢”的監(jiān)管極其重要，防治救災(zāi)資金遭災(zāi)。首先從財(cái)政審計(jì)部門，要改變以往的重專項(xiàng)、事后監(jiān)督的模式，創(chuàng)新監(jiān)督方式，逐步轉(zhuǎn)向以專項(xiàng)與日常監(jiān)督、事前事中與事后監(jiān)督并重。另外還要與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督匹配，建立貫穿始終的監(jiān)督體系。另外，從財(cái)政部門方面，加強(qiáng)資金的科學(xué)管理，借助部門預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付制度，進(jìn)行政府收支分類改革，提高救災(zāi)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。最后，要將救災(zāi)資金在陽(yáng)光下運(yùn)營(yíng)，要讓廣大群眾參與到“救命錢”的監(jiān)管中，提高資金使用透明度，增強(qiáng)政府公信力。

（四）對(duì)自然災(zāi)害救助進(jìn)行科學(xué)化、法制化管理。首先，要提高政府部門的工作效率，明確各級(jí)政府分工，切實(shí)做好各項(xiàng)工作，加強(qiáng)科學(xué)化監(jiān)督管理。其次，進(jìn)一步構(gòu)建自然災(zāi)害救助方面的制度框架，將法律層面細(xì)化到日常的制度層面，使之常規(guī)化，在災(zāi)害面前更加從容淡定。然后，還要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，提升立法層次。在法律層面上，切實(shí)明確中央和地方在財(cái)政支出方面的地位，在災(zāi)害預(yù)警、防治、救助三位一體的分工與投入。最后，將我國(guó)自然災(zāi)害救助中國(guó)家財(cái)政投入納入到法制化和規(guī)范化的軌道上來(lái)。

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