◎姚國建

新中國依憲治國的歷程

◎姚國建

中共十八屆四中全會(huì)以“法治”為主題，提出了“依憲治國”的概念，“依憲治國”成為當(dāng)下的一個(gè)熱門詞匯。雖然“依憲治國”進(jìn)入黨的中央全會(huì)決定還是首次，但它的內(nèi)涵在新中國成立之后就開始被黨貫徹——盡管其中挫折重重。本文從依法治國與依憲治國的關(guān)系出發(fā)，根據(jù)新中國成立以后歷部憲法的立、改、廢，并結(jié)合“依法治國”與“依憲治國”方略的提出和發(fā)展，闡述依憲治國在我國的發(fā)展進(jìn)程。

一、依憲治國：依法治國的靈魂

中共十八屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持依法治國首先要依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。至此，“依憲治國”首次出現(xiàn)在中共中央全會(huì)的決定中。但“依憲治國”的表述并非第一次出現(xiàn)。例如，2004年在人民代表大會(huì)制度成立50周年紀(jì)念大會(huì)上，時(shí)任中共中央總書記胡錦濤在講話中就提到，“依法治國的根本是依憲治國，依法治國首先是依憲治國”。那么，“依法治國”與“依憲治國”之間是什么關(guān)系呢？

“依法治國”的核心在于“法”，而“依憲治國”的核心在于“憲”，因此兩者的關(guān)系可以用“法”和“憲”來表示。從廣義上講，“法”包含憲法，而憲法在中國特色法律體系中居于統(tǒng)帥地位，依法治國中最重要的法就是憲法，依法治國最核心的就是依據(jù)憲法，否則就會(huì)出現(xiàn)法治不統(tǒng)一的現(xiàn)象，依法治國就失去了意義。從狹義上講，“法”是指全國人大及其常委會(huì)制定的法律，如果只是按照這種意義上的“法”來理解“依法治國”，顯然是狹隘的，不準(zhǔn)確的。我們所說的法治是一種行為方式，是按規(guī)則行事，必然包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)在內(nèi)的具有約束力的

各種法律規(guī)范，而憲法是“母法”，是依法治國的關(guān)鍵。因此，兩者關(guān)系可以概括為：依法治國首先要依憲治國，依憲治國是依法治國的應(yīng)有之意，是依法治國的靈魂。

這是由憲法在法律體系中的地位決定的，憲法是國家根本大法，具有最高的法律效力，因?yàn)樗?guī)定了國家最根本的問題，包括國家的基本制度，如經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和文化制度，公民的基本權(quán)利，國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、權(quán)限等。這些都是一個(gè)國家最根本的問題，一切具體制度的設(shè)立都是在這些問題的基礎(chǔ)上得以展開的。

我國憲法序言最后一段指出，“本憲法以法律形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。憲法首先是法，依法治國必然遵守憲法，而憲法是最高法，因此，依法治國必然首先依憲治國。

2.依憲治國是依法治國的應(yīng)有之意。

法治的核心內(nèi)容是：憲法是國家的最高法律；一切國家機(jī)關(guān)及官員都必須依法治理國家；憲法和法律必須符合正義，是良法；法律面前人人平等，任何組織和個(gè)人不得享有法律之外的特權(quán)，保障公民的權(quán)利和自由；司法獨(dú)立，只服從于憲法和法律。法治包含了兩個(gè)重要的原則：一是依據(jù)法律約束政府；二是平等對待每一個(gè)社會(huì)成員。依法治理國家，用法約束政府權(quán)力，最終目的是要保障公民的權(quán)利和自由，而這正是憲法的實(shí)質(zhì)特征，憲法就是要通過限制政府權(quán)力來保障人權(quán)，所謂“憲法是人權(quán)的保障書”就是這個(gè)意思。

在我國，憲法還是人民當(dāng)家做主的保證。我國憲法第二條第一款規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這就從根本大法上保證了人民民主。第三款規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。這其實(shí)就是依法治國在我國的內(nèi)涵。依法治國的內(nèi)涵在憲法中有明確規(guī)定，而憲法是根本大法，可見，依法治國必須首先依據(jù)憲法。

二、我國歷部憲法之下的依憲治國歷程

從1949年新中國成立到現(xiàn)在，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨一直在探索治理國家的方略。依法治國中的“法”是良法，因此同理，依憲治國中的“憲”也必須是良憲。自新中國建立到現(xiàn)在，一共有四部正式憲法（1949年的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》起臨時(shí)憲法的作用），分別是1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法。如果以四部憲法的頒布為標(biāo)準(zhǔn)，依憲治國可以分為四個(gè)階段。但是，依憲治國與依法治國是緊密相連的，憲法是依法治國的基礎(chǔ)，依憲治國的實(shí)現(xiàn)離不開依法治國的貫徹實(shí)施。考察我國依憲治國的歷程，就必須首先厘清依法治國的各個(gè)階段。從依法治

國這個(gè)概念出發(fā)，1997年是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，因?yàn)?997年中共十五大報(bào)告中第一次提出了“依法治國”這個(gè)概念；2012年是另一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，十八大的召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人提出建設(shè)“法治中國”的目標(biāo)，并且按照依法治國的目標(biāo)進(jìn)行了一系列的改革并取得了良好的成效。從這個(gè)角度看，依憲治國可以分為三個(gè)階段。

1.第一階段（1954年—1997年）：在這一階段，產(chǎn)生了四部憲法，分別代表著我國的不同時(shí)期，依法治國經(jīng)歷了暖春和寒冬。

本文提出了一種基于PDMS柔性支撐材料的磁敏感加速度傳感裝置,通過應(yīng)用MATLAB軟件對磁場仿真分析以及應(yīng)用有限元仿真的方式對PDMS薄膜應(yīng)力分析,驗(yàn)證了加速度檢測的可行性,實(shí)現(xiàn)加速度傳感裝置的搭建。并通過靜態(tài)測試的方式驗(yàn)證對加速度檢測的可行性,其靈敏度為4.68 Gauss/gn。最后對磁敏感加速度傳感裝置的分辨率及固有頻率進(jìn)行分析,得到傳感裝置的分辨率為8.57 μgn,固有頻率為10 Hz?？梢詫?shí)現(xiàn)對低頻加速度信號的高靈敏檢測。

新中國建立后不久，第一屆全國人民代表大會(huì)通過了中華人民共和國第一部憲法，即1954年憲法，這是中國共產(chǎn)黨在治國方略上探索的結(jié)果。1954年憲法的頒布，奠定了社會(huì)主義法制的初步基礎(chǔ)，確認(rèn)了人民民主原則和社會(huì)主義原則，確立了新中國一些重要的制度，如民族區(qū)域制度；構(gòu)建了國家機(jī)構(gòu)，賦予了人民廣泛的權(quán)利。這部憲法為以后的憲法結(jié)構(gòu)確立了模式，吸取了中國立憲史上先進(jìn)的內(nèi)容，為鞏固人民民主政權(quán)、促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)起到了推動(dòng)作用。在這部憲法統(tǒng)帥之下，到1957年6月，中央立法機(jī)關(guān)共頒布法律文件3870件，還開始著手起草一些重要基本法律，初步形成了社會(huì)主義法律體系。這幾年，正是新中國各項(xiàng)事業(yè)開始起步的階段，憲法作為根本大法起到了應(yīng)有的保障作用。雖然當(dāng)時(shí)沒有依憲治國的概念，但是憲法和法律在國家治理中的作用是積極的。1957年以后，由于黨內(nèi)“左”傾錯(cuò)誤，反右斗爭擴(kuò)大化，黨內(nèi)民主和人民民主遭到破壞，社會(huì)主義法制遭到嚴(yán)重毀壞。到了十年動(dòng)亂時(shí)期，雖然通過了1975年憲法，但它的指導(dǎo)思想是“以階級斗爭為綱”，國家機(jī)構(gòu)混亂，憲法變?yōu)橐患埧瘴?，公民?quán)利失去了憲法的保障，國家機(jī)構(gòu)遭到徹底破壞。這一時(shí)期，憲法已經(jīng)失去了權(quán)威，法律更失去了作用。

十年“文革”結(jié)束后，為適應(yīng)新形勢，1978年3月5日，五屆全國人大通過了1978年憲法。這部憲法恢復(fù)了1954年憲法的一些基本原則，重整國家機(jī)構(gòu)，增加了公民的憲法權(quán)利。但是，由于撥亂反正剛剛開始，人們的思想還沒有解放，1978年憲法沒有完全擺脫“左”傾思想的影響。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)召開，大會(huì)確立了解放思想、實(shí)事求是的工作方針，提出加強(qiáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的目標(biāo)?！盀榱吮Ｗ∪嗣衩裰?，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、持續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”這十六字方針就是“依法治國”最初的基本內(nèi)涵，為“依法治國”最終提出奠定了思想基礎(chǔ)。在十一屆三中全會(huì)思想的指引下，社會(huì)主義法制得到逐漸完善，立法工作得以開展。1979年全國人民代表大會(huì)五屆二次會(huì)議對1978年憲法的8條條文進(jìn)行了修改，通過了刑法、選舉法等7部重要法律。1980年全國人民代表大會(huì)取消了1978年憲法中關(guān)于公民“運(yùn)用‘大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)’”的權(quán)利。

雖然經(jīng)過修改，1978年憲法還是不能適應(yīng)十一屆三中全會(huì)以后國家經(jīng)濟(jì)、政治和文化的變化。這也是1982年憲法產(chǎn)生的背景。1982年憲法確立了四項(xiàng)基本原則為指導(dǎo)思想，擴(kuò)大了公民的基本權(quán)利，其中第五條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，這是依法治國最初在憲法中的表述。憲法成為治國安邦的總章程，成為黨執(zhí)政的最高行為準(zhǔn)則。在憲法和法律的規(guī)定下，立法工作開始大力推進(jìn)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，同時(shí)高度重視社會(huì)主義精神文明建設(shè)的指導(dǎo)思想下，立法機(jī)關(guān)先后制定了一些重要的民事、經(jīng)濟(jì)法律，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了堅(jiān)定的法律保障。

隨著改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，政府對社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的干預(yù)越來越多，不可避免的影響到公民權(quán)益，在傳統(tǒng)的“官壓民”的情況下，公民對公權(quán)力的侵權(quán)行為是無能為力的。然而，市場經(jīng)濟(jì)不僅帶來了物質(zhì)上的豐富，也推動(dòng)了法制建設(shè)的步伐。1989年《行政訴訟法》的出臺就是一個(gè)重要的標(biāo)志。從此以后，“民告官”成為可能，老百姓和政府在法律天平上

是平等的，政府的權(quán)力不能再像以前那樣任意支配，只要侵犯了公民的合法權(quán)益，就必須負(fù)法律責(zé)任，這可以看作是我國法治政府建設(shè)的開端?！肮佟薄懊瘛逼降?，這是“法律面前人人平等”的憲法宣告；“官”的權(quán)力受到限制，“官”必須為“民”做主，為“民”謀福利，這正是憲法的核心所在。從此，“依法行政”提上日程。1993年，中共十四屆三中全會(huì)正式提出“各級政府都要依法行政，依法辦事”，建設(shè)法治政府從此成為我們法治建設(shè)的重點(diǎn)。隨后，相關(guān)法律如《國家賠償法》的出臺、憲法的修訂，更是有力地推動(dòng)了這一進(jìn)程，黨和人民依法治國的觀念越來越強(qiáng)。這個(gè)時(shí)期，我國的法制建設(shè)逐步完善，為依法治國方略的形成奠定了基礎(chǔ)。

2.第二階段（1997年—2012年）：依法治國正式成為中共治國理政的方略，依憲治國也逐步深入人心。

“十六字方針”的貫徹，最終迎來了“依法治國”這個(gè)概念。1997年，中共十五大明確提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略。大會(huì)報(bào)告指出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。”依法治國方略的提出是中共中央對過去治國理政理念的升華，標(biāo)志著黨的治國理念進(jìn)入新的時(shí)期，“法”不僅僅再是一種工具，更是國家制度與黨的政策制定的依據(jù)?！胺ㄖ巍迸c“人治”相對立，成為一種行為方式，一種按規(guī)則辦事的制度。

1999年，九屆全國人大二次會(huì)議審議通過了新的憲法修正案，在現(xiàn)行憲法的第五條中增加了一款“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。這標(biāo)志著“依法治國”方略具備了憲法上的效力，從根本大法上確立了治國方略的地位，使其具有穩(wěn)定性、制度性。雖然“依法治國”首先體現(xiàn)在黨的報(bào)告中，但黨的文件畢竟不是法律，一旦入憲，則具有法律上的保障，這就體現(xiàn)出憲法、法律的重要性，凡事要按憲法、法律去辦，這就是依法治國、依憲治國的基本要求所在。

依法治國、依憲治國不僅是治國理政的要求，也是治黨管黨的要求。中共十六大提出了依法執(zhí)政的思想，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，2004年中共十六屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政思想，標(biāo)志著在新的歷史時(shí)期，黨的執(zhí)政理念發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。

2004年3月，第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議對現(xiàn)行憲法進(jìn)行了第四次修改，內(nèi)容涉及到國家的政治、經(jīng)濟(jì)制度、公民權(quán)利、國家權(quán)力、國家象征方面，是對1982年憲法涉及范圍最廣的一次修正。對非公有經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，“國家尊重和保障人權(quán)”入憲，土地和財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償條款的確立以及建立社會(huì)保障制度等內(nèi)容的加入，增強(qiáng)了憲法對人權(quán)保障的力度，擴(kuò)大了憲法對人權(quán)保障的范圍。在依法治國方略的指引下，在憲法的框架范圍內(nèi)，我國的立法工作深入開展。2011年，我國社會(huì)主義法律體系正式形成。這是一個(gè)以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法、行政法等法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的體系，國家各個(gè)方面基本上做到了有法可依，這是我國法治建設(shè)的一個(gè)重要里程碑。立法工作的深入也促進(jìn)了行政法治的發(fā)展，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》加強(qiáng)了對政府執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，依法行政的步伐加快，法治政府建設(shè)取得重大成就，“陽光政府”、“透明政府”為公民監(jiān)督政府提供了有利的途徑。為適應(yīng)依法治國的需要，司法改革也逐步推進(jìn)，最高人民法院發(fā)布的人民法院改革綱要、檢察院推出的改革措施對實(shí)現(xiàn)司法公正獨(dú)立、維護(hù)司法權(quán)威、保障人權(quán)起了重要的推動(dòng)作用。這些都是依法治國的應(yīng)有之意，更是依憲治國的基本要求。

3.第三階段（2012年至今）：依憲治國正式寫入執(zhí)政黨的文件中。

2012年，中共十八大召開，大會(huì)選舉產(chǎn)生

了新一屆的中央領(lǐng)導(dǎo)層，新的領(lǐng)導(dǎo)人將依法治國與依憲治國的重要性提到了前所未有的高度。十八大提出了依法治國新的目標(biāo)，即到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)時(shí)，實(shí)現(xiàn)依法治國方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障，小康社會(huì)全面建成的目標(biāo)和依法治國目標(biāo)的同時(shí)提出凸顯了依法治國的重要性。

十八大以來，在全面深化改革推進(jìn)的同時(shí)，依法治國方略進(jìn)一步展開。十八屆三中全會(huì)提出要簡政放權(quán)，厘清政府與市場和社會(huì)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，壓縮政府審批權(quán)限，規(guī)范政府權(quán)力，加大對違法失職行為的懲處力度，加快建設(shè)法治政府。在改革與法治關(guān)系方面，中央領(lǐng)導(dǎo)人提出改革必須要有法律依據(jù)。十八屆三中全會(huì)提出的實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，更是離不開依法治國，“現(xiàn)代化”與“法治”有天然的相互依賴關(guān)系，現(xiàn)代化不僅僅是科技與物質(zhì)上的現(xiàn)代化，更重要的是治國理念、社會(huì)風(fēng)尚的現(xiàn)代化，后者恰恰需要憲法與法律，需要法治這種行為方式。

十八屆四中全會(huì)的召開，使依法治國方略得到了黨的空前的重視，大會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)，不再滿足于“健全的法律體系”與“有法可依”，更要實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法”、“嚴(yán)格執(zhí)法”“公正司法”、“全民守法”，這是一個(gè)完整的過程，包含法治政府、法治國家、法治社會(huì)三位一體的目標(biāo)建設(shè)。這次大會(huì)還提出堅(jiān)持依法治國首先要依憲治國?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持依法治國首先要依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，這是第一次將依憲治國寫入到黨的正式文件中，對依法治國的落實(shí)有先導(dǎo)作用。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的根本大法，黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國必須要首先依憲治國，只有這樣，依法治國才不是無源之水，無根之木。此次決定對法治政府建設(shè)和司法改革也提出了一系列新的措施。積極推進(jìn)政府法律顧問制度，建立重大決策終身責(zé)任制及責(zé)任倒查機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革等；最高法院設(shè)立巡回法庭，改革法院案件受理制度為立案登記制，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和檢察院，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的記錄、通報(bào)、責(zé)任追究制度等。

十八屆四中全會(huì)確立的法治政府改革和司法改革在改革的廣度和深度上超過以往歷次改革，這是依法治國方略的進(jìn)一步探索與落實(shí)，也是實(shí)施憲法的重要措施。難能可貴的是，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也逐步認(rèn)識到依法執(zhí)政必須首先要依憲執(zhí)政，這是黨執(zhí)政方式的源頭，也是黨執(zhí)政方式的完善。

同時(shí)，依憲治國的要義不僅在于立法、行政及司法領(lǐng)域的改革，更在于憲法自身的實(shí)施。十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！蓖ㄟ^完善的憲法監(jiān)督制度，才能保證依法治國當(dāng)中的“法”是“良法”。正如《決定》所指出的“良法是善治之前提”，而“良法”的本質(zhì)要素是符合憲法。所以憲法監(jiān)督制度完善既是依憲治國的必要內(nèi)容，也是依法治國的前提。

不管是依法治國，還是依法執(zhí)政，它們的源泉都在于依據(jù)憲法。沒有憲法做支撐，沒有憲法的引導(dǎo)，依法治國就會(huì)失去方向，依法執(zhí)政就會(huì)傾覆。歷史慘痛的教訓(xùn)已經(jīng)讓我們清醒。法治從來不是西方專有的名詞，依法治國在社會(huì)主義國家也能實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們?nèi)沃氐肋h(yuǎn)，怎樣實(shí)施憲法，實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督功能，不僅僅是設(shè)立一個(gè)“憲法日”就能實(shí)現(xiàn)的。但是，一路走來，我們經(jīng)歷了很多，也成長了很多，相信只要我們吸取教訓(xùn)，踏實(shí)地走好每一步，法治的春天就會(huì)到來，憲法的光芒就會(huì)普照中華大地！

（姚國建，中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、憲法學(xué)研究所所長/責(zé)編 劉玉霞）