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高度城市化石獅的全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃編制與實施探索

2015-12-11 09:18吳霞蓉
福建建筑 2015年8期
關(guān)鍵詞:石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃全域

吳霞蓉

(石獅市規(guī)劃設(shè)計院 福建泉州 362700)

1 石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實踐

石獅1989年建市以來,隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進,進行了一系列的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實踐,取得了豐富成果,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1 規(guī)劃編制體系逐步完善

在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的統(tǒng)一組織下,石獅已從上至下建立起較為完善的規(guī)劃體系,在指導具體建設(shè)中發(fā)揮積極作用,主要體現(xiàn)在:一是及時編制城市總體規(guī)劃,1994年、2012年分別完成第一、二版城市總體規(guī)劃修編工作;二是持續(xù)推進控制性詳細規(guī)劃全覆蓋,先后組織編制了中心城區(qū)、高新經(jīng)濟區(qū)、環(huán)灣、黃金海岸、服裝城等20多個片區(qū)的控規(guī);三是在總體規(guī)劃框架下就各個專項規(guī)劃進行深化和完善,目前已完成綜合交通、防洪排澇、消防、抗震防災、綠地系統(tǒng)、天然氣、液化石油氣、環(huán)衛(wèi)等專項規(guī)劃編制。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃市場日趨開放

1.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃水平不斷提高

石獅不斷創(chuàng)新規(guī)劃編制思路,在新常態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型變革背景下,結(jié)合石獅全域城市化改革試點建設(shè)需要,組織編制了石獅“X”年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,對城市發(fā)展方向進行調(diào)整優(yōu)化,為石獅未來發(fā)展構(gòu)建了宏偉藍圖。此外,石獅規(guī)劃主管部門先后組織編制了環(huán)灣片區(qū)概念性總體規(guī)劃、祥芝漁港風情小鎮(zhèn)規(guī)劃、綜合交通改善提升規(guī)劃、景觀提升規(guī)劃、創(chuàng)新城市更新改造模式咨詢報告、基本生態(tài)控制線規(guī)劃、低效用地再開發(fā)規(guī)劃、新型社區(qū)規(guī)劃等各種類型城鄉(xiāng)規(guī)劃,在城鄉(xiāng)規(guī)劃前沿領(lǐng)域進行了一系列先行探索,大大提升了城鄉(xiāng)規(guī)劃水平。

2 石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃實施成效[1]

改革開放以來,經(jīng)過多年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,目前石獅已經(jīng)進入高度城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展階段,2014年,石獅市城鎮(zhèn)化率達到77.8%,居全省縣(市)首位。近年來,石獅按照“一市一城”思路規(guī)劃、建設(shè)和管理城市,統(tǒng)籌全市人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務的布局,全域城市化特征逐步顯現(xiàn),具體如下:

2.1 規(guī)劃編制管理進入全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)期

在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,石獅已建立起從上至下較為完善的規(guī)劃體系。及時修編城市總體規(guī)劃,持續(xù)推進控制性詳細規(guī)劃全覆蓋,各專項規(guī)劃也在總體規(guī)劃的框架下進行深化與完善,發(fā)改、國土、林業(yè)、環(huán)保、交通等部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門形成了良好的規(guī)劃協(xié)作機制,各部門規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間具備良好的協(xié)作基礎(chǔ),全域城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系逐步完善,有效地指導了城鄉(xiāng)合理布局與科學建設(shè)。

2.2 國土開發(fā)進入全域空間重組期

城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用全域化,目前市域范圍內(nèi)建設(shè)用地總面積為82km2,占市域陸域總用地的51.4%。隨著用地功能的全域拓展,全市“一核三片”框架初步形成,“一核”指中心城區(qū),“三片”指沿海的蚶江、祥芝-鴻山-錦尚、永寧等三個片區(qū),各城鎮(zhèn)及片區(qū)職能定位分工明確,相互之間基于產(chǎn)業(yè)關(guān)系的經(jīng)濟聯(lián)系密切,初步形成高密度、高經(jīng)濟強度的全域城鎮(zhèn)空間網(wǎng)絡(luò)。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入全域轉(zhuǎn)型優(yōu)化期

產(chǎn)業(yè)布局從中心城區(qū)拓展到全域空間,工業(yè)用地形成“一區(qū)六園六基地”的空間分布格局,“一區(qū)”即石獅高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),“六園”分別指靈秀服裝、寶蓋科技、寶蓋鞋業(yè)、新型染整、海洋生物和紡織服裝等六個產(chǎn)業(yè)園,“六基地”分別指海峽科技孵化、五金印刷、鳳里童裝、蚶江西褲、永寧體育用品和靈秀運動服裝等六個工業(yè)基地。商業(yè)用地上,全市共有12條以服裝為主的商業(yè)批發(fā)街,5個專業(yè)服裝批發(fā)市場和商業(yè)步行街,還有總投資超過15億元的服裝城和在建的輕紡城,有著“石獅無街不經(jīng)商,鋪天蓋地萬式裝”的美譽[2]。

2.4 設(shè)施配套進入全域統(tǒng)籌提升期

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施基本實現(xiàn)全覆蓋,形成“一環(huán)、六射、一縱一橫”的城市道路骨架,先后建成一批水、電、道路、港口等項目,全市日供電能力達64萬千瓦,日供水能力達64萬立方米,在全省率先實現(xiàn)村村通自來水、電話、公交車、公路、數(shù)字電視??平涛男l(wèi)體等城鄉(xiāng)公共服務設(shè)施基本實現(xiàn)全域覆蓋,先后建成一批社會事業(yè)項目和公益性設(shè)施,城鄉(xiāng)科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、人口計生、社會保障等各項事業(yè)顯著提升。

BI-RADS分類在3級、4~5級兩組患者乳腺良惡性腫瘤結(jié)節(jié)診斷方面差異不具備統(tǒng)計學意義。具體數(shù)據(jù)如表所示。

2.5 生態(tài)環(huán)境進入全域統(tǒng)籌部署期

全市擁有寶蓋山風景名勝區(qū)、靈秀山森林公園以及將軍山、華表山、五虎山等眾多自然山體,綠脈繞城,形成支撐全域的綠色空間骨架;中心城區(qū)擁有鴛鴦池公園、龜湖公園、西洋公園、湖東公園等主要公園,公園綠地占城市綠地系統(tǒng)比例高達48%,城市生態(tài)環(huán)境逐步改善;全市擁有海岸線67.6km,大小島礁60多個,海洋資源十分豐富,海洋生態(tài)環(huán)境良好,為發(fā)展藍色海洋經(jīng)濟和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境提供了基礎(chǔ)與支撐;由此可見,石獅“山、城、?!比蛏鷳B(tài)空間格局基本形成,生態(tài)環(huán)境逐步進入全域統(tǒng)籌部署期。

3 石獅規(guī)劃編制與實施中存在的主要問題

經(jīng)過多年的快速發(fā)展,在各類規(guī)劃的引領(lǐng)下,石獅經(jīng)濟社會建設(shè)取得了顯著成就,全域空間特征也逐步凸顯,但也面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn),具體表現(xiàn)在規(guī)劃銜接、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施配套和生態(tài)保護等以下五個方面:

(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃有待銜接

首先,隨著泉州環(huán)灣一體化的推進,在《泉州市城市總體規(guī)劃》、《泉州環(huán)灣一體化規(guī)劃》等上位規(guī)劃的指導下,環(huán)灣核心區(qū)內(nèi)的晉江和石獅均對其空間發(fā)展架構(gòu)進行調(diào)整,主動對接環(huán)灣發(fā)展的區(qū)域訴求,但在實際操作中,地區(qū)規(guī)劃之間仍存在區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)問題,在邊界地區(qū)的用地功能布局與交通對接方面存在較大矛盾,如對石獅西部與晉江東部用地功能存在較大矛盾,相關(guān)規(guī)劃對石湖港疏港鐵路預留廊道安排不一致,石獅南部與晉南四鎮(zhèn)之間的路網(wǎng)也未能有效銜接等。其次,石獅現(xiàn)有規(guī)劃門類繁多,部門間分割管理的問題較突出,規(guī)劃期限與側(cè)重點差異較大,導致不同規(guī)劃在空間安排上相互交叉、相互錯位,在引導空間發(fā)展上難以發(fā)揮協(xié)調(diào)一致的作用,在具體管理時也具有一定矛盾(表1)。

表1 石獅已編制的相關(guān)規(guī)劃梳理

(2)空間發(fā)展有待重組

首先,城鄉(xiāng)空間高度破碎化,普遍存在大拆大建、推倒重來的“建設(shè)性破壞”現(xiàn)象,具有生態(tài)價值和文化價值的傳統(tǒng)景觀隨著城市化的進程而變得高度破碎化。其次,城鄉(xiāng)用地效率兩級化,仍以粗放式外延擴張方式為主,中心城區(qū)過度集聚,人均建設(shè)用地50m2;外圍地區(qū)則過度粗放,蚶江、鴻山、錦尚人均超過約200m2。再次,城鄉(xiāng)建設(shè)水平參差不齊,城市與農(nóng)村犬牙交錯,現(xiàn)代化的城市景觀與衰敗的農(nóng)村景觀共存,尤其是鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)水平不高。最后,城鎮(zhèn)建設(shè)特色不明顯,城鄉(xiāng)自然和人文資源未能有效利用,單體建筑設(shè)計方案水平、層次不高,城鎮(zhèn)建設(shè)千城一面,缺乏在全國、全省具有明顯特征和影響力的地區(qū)。

(3)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有待轉(zhuǎn)型

以石獅為中心,連接晉江、泉州、南安等周邊地區(qū)形成的福建服裝板塊,是我國乃至世界重要的服裝板塊。然而,石獅服裝紡織業(yè)產(chǎn)值絕大部分來自制造加工環(huán)節(jié),處于低端制造階段。2000-2013年,石獅紡織服裝、服飾業(yè)總產(chǎn)值占全省比重由43.8%降至19.29%,紡織業(yè)總產(chǎn)值則由16.91%降至5.13%。隨著省內(nèi)長樂、永安、永春等地紡織服裝產(chǎn)業(yè)的逐步崛起,以及中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接的基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善,加上土地用工成本的優(yōu)勢和政策的扶持,以石獅為中心的服裝紡織業(yè)將面臨嚴峻挑戰(zhàn)??梢哉f,石獅服裝紡織業(yè)以低成本制造為核心的集群經(jīng)濟發(fā)展模式從根本上制約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,必須改變集群式粗放型的增長模式。

(4)設(shè)施配套有待提升

首先,盡管石湖港已發(fā)展成為全國五大內(nèi)貿(mào)港之一,但港口與后方疏港道路交通銜接不暢,與后方產(chǎn)業(yè)用地銜接與互動不足,導致石湖港在促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)提升、城市功能提升方面所能發(fā)揮的作用還不明確。其次,交通體系有待銜接,對外交通通道與城市內(nèi)骨干路網(wǎng)的銜接不夠,沿海大通道尚未貫通,部分路網(wǎng)存在道路等級規(guī)模不連續(xù)的情況(如共富路);路網(wǎng)密度分布不均衡,城市干道與支路網(wǎng)銜接不到位,仍存在大量的斷頭路,以及生活性、交通性道路相互干擾等問題。再次,城鄉(xiāng)公共設(shè)施有待提升,空間布局很不均衡,全市教育科技、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、福利等設(shè)施建設(shè)主要集中在中心城區(qū),鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)相對滯后,城市文化品牌不突出,距離建設(shè)百萬人口的“東方米蘭”發(fā)展愿景尚存較大差距。

(5)生態(tài)環(huán)境有待優(yōu)化

首先,生態(tài)資源不成體系,城市建設(shè)逐步侵蝕生態(tài)空間,各類林地斑塊布局碎片化,城市生態(tài)通廊難以形成,濱海生態(tài)廊道斷裂,難以發(fā)揮綜合生態(tài)效益。其次,岸線功能混雜,尤其是祥芝—鴻山—錦尚一帶,生活岸線、漁業(yè)生產(chǎn)岸線、工業(yè)排污岸線犬牙交錯;新型染整產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展園附近海域海水水質(zhì)已受到污水排放的一定影響。再次,山海格局未得到充分利用,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進,推山填池、毀林建房、挖山取石和任意改變原有地形地貌的現(xiàn)象隨處可見,原有的良好山水格局遭到嚴重破壞,城鄉(xiāng)形態(tài)及歷史人文的延續(xù)性遭到中斷。最后,城鄉(xiāng)綠色開放空間不足,中心城區(qū)缺乏線性綠化空間,外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏規(guī)模較大的公共開放空間,城鄉(xiāng)人居環(huán)境有待改善。

4 石獅全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃編制創(chuàng)新探索

針對上述問題的應對與處理,引出了石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃改革轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn),迫切需要重新審視已有城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度安排與策略選擇,尤其是福建成為國務院確定的全國第一個生態(tài)文明先行示范區(qū)之后,石獅作為全省首個全域城市化改革試點,對石獅城鄉(xiāng)規(guī)劃改革提出了新的要求。2013年,根據(jù)全域城市化改革試點建設(shè)需要,石獅啟動了全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃修編工作,在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方式、內(nèi)容與體制機制等方面進行了一系列創(chuàng)新探索。

4.1 創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制方式

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制主體:采用境內(nèi)外規(guī)劃編制單位合作的方式,由新加坡盛邦咨詢公司和福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院聯(lián)合編制,既具有國際視野,也能較好地“接地氣”,使規(guī)劃成果既具有較高的戰(zhàn)略性和國際性,也具有較強的實用性和可操作性。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制范圍:為了應對全域城市化的試點建設(shè)要求,結(jié)合石獅全域空間發(fā)展現(xiàn)狀特征,石獅亟需通過編制全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃,推動建設(shè)用地控制由中心城區(qū)延伸到全市域,統(tǒng)籌各類空間資源開發(fā),真正實現(xiàn)“一個城市一個空間,一個空間一個規(guī)劃”?;诖?,本次規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍拓展石獅全市行政管轄范圍。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制程序:本規(guī)劃編制的一個重大特點是堅持全過程公眾參與,相關(guān)部門通過《石獅日報》、石獅糾風論壇以及網(wǎng)絡(luò)等媒介與平臺,廣泛的征集社會各界對規(guī)劃編制的意見建議。在規(guī)劃各階段召開公眾座談會,邀請人大代表、政協(xié)委員,相關(guān)商會、協(xié)會、公會的負責人,以及社會公眾代表參加,并與規(guī)劃編制單位進行“面對面”交流。社會公眾的廣泛參與既是凝聚共識的過程,也是規(guī)劃監(jiān)督的有效形式。

4.2 創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內(nèi)容

嚴格落實底線思維:創(chuàng)新“先底后圖”的規(guī)劃編制方法,以基本生態(tài)控制線規(guī)劃為“本底”,將基本農(nóng)田、水源保護區(qū)、綠地、公園等生態(tài)敏感區(qū)劃入“非建設(shè)用地”,作為所有空間規(guī)劃編制的“生態(tài)底圖”,探索以基本生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界劃定來管控城市建設(shè)用地擴張,在高度城市化地區(qū)構(gòu)建生態(tài)生態(tài)控制線管理體系(圖1)。

積極推進“多規(guī)合一”:以國民經(jīng)濟、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為主體,通過全面比較、標準梳理和邊界整合,協(xié)調(diào)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通等各類專項規(guī)劃的空間要素和項目安排,在一個空間平臺上進行統(tǒng)籌,逐步實現(xiàn)發(fā)展目標、規(guī)模、用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局等方面的統(tǒng)一,建立全域“一張圖”空間管理體系。

更加注重存量規(guī)劃:改變傳統(tǒng)單純關(guān)注新增建設(shè)用地的思路,基于石獅城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展階段特征,結(jié)合《石獅低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃》和《石獅更新改造規(guī)劃建設(shè)空間指引》等規(guī)劃,通過城鎮(zhèn)更新改造、工業(yè)用地整合、低效用地再開發(fā)和特色空間塑造等方式,實現(xiàn)由“增量為主”向“增量與存量并重、重點優(yōu)化存量”的轉(zhuǎn)變[3]。

著力促進一體化發(fā)展:石獅建市之處就提出了城鄉(xiāng)一體化的構(gòu)思,1988年首屆市委、市政府就提出了“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展思路[4]。當前,結(jié)合泉州環(huán)灣一體化發(fā)展和石獅全域城市化發(fā)展需要,本規(guī)劃按照“一個環(huán)灣一體化+六個全域一體化”模式,即以推進泉州環(huán)灣一體化以及生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等五個全域一體化為規(guī)劃主要內(nèi)容。

圖1 石獅基本生態(tài)控制線規(guī)劃圖

4.3 創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃體制機制

(1)建立全域空間統(tǒng)籌工作機構(gòu)。規(guī)劃提出要建立以規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門為主,各相關(guān)職能部門參與的全域空間統(tǒng)籌規(guī)劃委員會,統(tǒng)領(lǐng)各部門、各層級城鄉(xiāng)空間相關(guān)規(guī)劃的編制和實施工作,協(xié)調(diào)管理中出現(xiàn)的各類問題。今年5月,石獅市政府機構(gòu)改革,國土、規(guī)劃兩個部門規(guī)劃方面的職能合并,成立石獅市國土規(guī)劃和房產(chǎn)管理局,在體制機制上為實現(xiàn)“多規(guī)合一”與全域空間統(tǒng)籌創(chuàng)造了條件。

(2)建立“一張圖”空間管理體系?;凇岸嘁?guī)合一”規(guī)劃,通過制定統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)共享協(xié)議及網(wǎng)絡(luò)互連等方式,打破部門界限,建設(shè)覆蓋規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督管理,實現(xiàn)各部門之間“全共享”的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫;通過生態(tài)功能紅線、永久基本農(nóng)田、海洋功能紅線、城市增長邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等控制線的劃定,建立全市“一張圖”空間管理平臺,確保實現(xiàn)“一個城市一個空間,一個空間一個規(guī)劃”。

(3)建立全域規(guī)劃項目庫。規(guī)劃提出要建立健全域規(guī)劃項目儲備庫管理制度,強化全域規(guī)劃對項目的空間統(tǒng)籌和時序安排。圍繞全域規(guī)劃提出的戰(zhàn)略性目標定位,抓住牽動全局的關(guān)鍵性環(huán)節(jié),從生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、空間優(yōu)化、公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施和宜居環(huán)境等領(lǐng)域進行戰(zhàn)略性項目策劃,形成“投產(chǎn)—續(xù)建—開工—儲備”的滾動發(fā)展態(tài)勢。通過全域規(guī)劃項目帶動,分階段、有序落實全域空間發(fā)展目標,提高城市綜合承載力和綜合競爭力。

[1]新加坡盛邦國際咨詢公司,福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院.石獅全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃,2015.

[2]王宜新,余文鑫.深化改革創(chuàng)優(yōu)勢科學發(fā)展求先行— —石獅建市20周年經(jīng)濟發(fā)展的回顧與展望.中共福建省委黨校學報[J].2009(1):56-63.

[3]鄒兵.由“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”—深圳市城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型的動因與路徑.規(guī)劃師,2013,29(5):5-10.

[4]張君良,肖慶文.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局——石獅市對縣域新型城市化道路的探索.福建論壇·人文社會科學版,2008(12):115-120.

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