陸小成+馮剛

摘 要：加強和創(chuàng)新社會管理需要發(fā)揮社會組織的基礎作用，推進體制改革，選擇協(xié)同治理的基本路徑，以轉(zhuǎn)變政府職能為前提，加快社會管理體制改革；以政府購買公共服務為保障，增強社會組織的融資能力；以加強民生建設為重點，破解社會體制改革難點；以創(chuàng)新財政體制為關(guān)鍵，向社會組織開放更多的公共資源和領域；以信息化建設為平臺，創(chuàng)新社會組織協(xié)同治理機制。

關(guān)鍵詞：社會管理；社會組織；體制改革；社會治理體制

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）06-0024-04

黨的十八大報告指出，必須從維護廣大人民根本利益的高度，加強和創(chuàng)新社會管理。加強和創(chuàng)新社會管理問題被寫進黨的十八大報告，表明國家對社會管理的高度重視，也是我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展過程需要重點研究和解決的重要問題。加強和創(chuàng)新社會管理應該充分重視和提升社會組織與群眾協(xié)同參與的基礎作用，發(fā)展和培育社會組織需要以轉(zhuǎn)變政府職能和加強體制改革為重要保障，社會管理、社會組織及其體制改革需要選擇協(xié)同治理的有效路徑。

一、加強和創(chuàng)新社會管理要以社會組織為基礎

（一）解決當前社會矛盾需加強和創(chuàng)新社會管理

黨的十八大報告明確提出要加強和創(chuàng)新社會管理。黨和國家高度重視社會管理，是對當前社會矛盾不斷累積、社會群眾不滿意的積極響應。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟社會在不斷前行中積累了一些矛盾，如2011年的“烏坎事件”等。許多突發(fā)事件反映了社會矛盾不斷激發(fā)，社會管理出現(xiàn)漏洞，社會管理不能適應社會群眾需求，因而，加強和創(chuàng)新社會管理具有重要的現(xiàn)實緊迫性和戰(zhàn)略意義。社會矛盾是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中因多種原因的存在所出現(xiàn)的，關(guān)乎社會群眾的切身利益，不可小覷。解決這些問題需要認真研究，高度重視，分析內(nèi)在成因，采取有效措施進行化解，不斷改善社會管理機制，創(chuàng)新社會管理模式，提升社會管理水平。解決當前社會存在的各種利益糾紛、沖突和矛盾，迫切需要加強社會管理，創(chuàng)新社會管理體制機制，關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會穩(wěn)定，關(guān)系到國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會和諧，關(guān)系到黨的執(zhí)政地位穩(wěn)固與發(fā)展。

（二）加強和創(chuàng)新社會管理需要發(fā)展和培育社會組織

在社會管理格局中，社會組織是不可或缺的重要組成部分。十八大報告明確指出，要加強和引導社會組織的健康發(fā)展，發(fā)揮群眾參與在社會管理中的重要地位。長期以來，社會管理面臨政府單一力量的薄弱，面臨社會利益分化中政府主體難以單槍匹馬運行，需要發(fā)展和培育大量的社會組織?？梢哉f，社會組織的存在是政府與社會、政府與群眾聯(lián)系的紐帶，承擔著提供社會化服務、社會化溝通、社會化穩(wěn)定等功能。從提供主體考察，社會管理者包括各級政府、各種中介服務機構(gòu)、社會組織、私人企業(yè)、社會群眾等多方面的主體。在很大程度上，一般的社會管理體現(xiàn)為社會自主性、自發(fā)性、自治性的非政治屬性的管理領域，是一種自下而上的社會自主管理[1]。美國霍普斯大學薩拉蒙教授認為，20世紀最偉大的創(chuàng)新在于大量的私人自愿性組織活動和第三部門的興起。社會組織在激發(fā)公共意識、擴大社會參與、抗災救險、環(huán)境保護、社會救助等活動中發(fā)揮紐帶作用，成為溝通政府與公民的有益橋梁，有效回應公眾訴求。

（三）社會組織具有拓展社會管理的發(fā)展空間

隨著人們生活水平提高，人們的消費需求越來越豐富，社會服務越來越多元化，為社會組織的發(fā)展與活動空間的拓展提供了市場機遇。社會組織的服務活動包括體育健身、教育、環(huán)保、慈善、家政、信息、科技、文化、醫(yī)療等多個領域。社會組織的培育和繁榮發(fā)展為承擔政府部分職能轉(zhuǎn)變提供了條件，為改善政府公共服務和提高社會管理能力發(fā)揮重要的補充作用[2]。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與不斷完善，為社會組織提供了更多的就業(yè)機會和經(jīng)濟活動空間。多元化、個性化、復雜化的社會群眾需求為社會組織生存與發(fā)展提供了需求空間。技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設為社會群眾生活需求的滿足創(chuàng)造了條件。與此同時，社會群眾的物質(zhì)生活與精神文化生活需求的標準也不斷提高，單一政府主導和壟斷的社會服務與社會管理模式難以適應時代發(fā)展的需要，這為大量的社會組織參與社會服務、社會管理活動提供了機遇。政府自身能力和人力不足，難以滿足多樣化的社會管理和公共服務需求，政府的支持和引導為社會組織發(fā)展營造了政策空間。社會組織通過購買政府公共服務，積極參與街道和社區(qū)管理，為社會組織發(fā)展營造了服務空間。社會組織通過購買公共服務，能保證必要的支出，滿足基層群眾消費需求，服務社會，解決問題，促進和諧，保障民生。

二、培育和發(fā)展社會組織要以破除體制弊端為突破口

基于以上社會矛盾的存在，社會管理創(chuàng)新需要從根本上改變傳統(tǒng)的政府壟斷供給模式，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，為社會組織參與社會管理提供新的空間和機會。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，直接導致了行政管理體制、社會管理體制和社會組織體制存在許多弊端。黨的十八屆三中全會明確提出要堅決破除各方面體制機制弊端。因此，加強和創(chuàng)新社會管理，需要進一步以破除和消解各種體制機制弊端為突破口，為發(fā)展和培育社會組織暢通渠道。

（一）職能轉(zhuǎn)變不到位制約體制改革與社會組織建設

政府職能反映了政府從事各種活動的基本職責和功能及其履行職責的基本方向、主要邊界。在全能政府背景下，政府無所不包、無所不能，難以有效承擔和履行多元化的社會管理全部職能。職能轉(zhuǎn)變始終是我國行政體制改革的核心任務，貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設全過程。社會管理是相對于國家管理的一個概念，是社會組織和公民個人對各種社會事務實施領導、規(guī)劃、決策、管理、協(xié)商、溝通、控制、監(jiān)督的行為及過程，不一定僅僅由政府進行社會管理，公民個人和社會組織可以堅持自治原則進行自我服務和自我管理，并不斷提高社會管理能力和績效[3]。許多社會管理領域完全可以由社會力量和社會組織進行管理或自我管理，卻因為政府不能放權(quán)而無法實現(xiàn)。一些機構(gòu)只有權(quán)力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現(xiàn)象大量存在[4]。很多的社會問題主要還是由于政府職能履行出現(xiàn)偏差，政府對社會組織和社會管理在觀念和認識上滯后，誤認為社會組織的發(fā)達會沖擊政府權(quán)威，社會組織參與社會管理會削弱政府對社會的控制能力，將社會組織與政府對立起來，沒有充分認識到社會組織是政府職能的重要補充，沒有認識到在市場經(jīng)濟體制下，隨著民主意識提升和社會發(fā)展水平提高，需要更多的社會組織承擔政府部分職能，政府重要職能是完善政策和加強監(jiān)管。部分政府部門認為，社會組織是與政府相抗衡和斗爭的利益群體，會危及政府的管理工作，因此很多地方政府對社會組織組建進行限制和過多的干預，對社會組織活動不夠支持，不夠相信社會組織的活動及其所帶來的重要作用。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，導致行政體制改革的失效，多次機構(gòu)改革存在的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的體制改革怪圈，說明了政府職能轉(zhuǎn)變與體制改革的深層次矛盾。職能轉(zhuǎn)變不到位，直接擠壓了社會組織活動空間，本來歸社會組織管理的事情依然由政府包辦代替，社會組織能夠提供服務和管理的事情，因為權(quán)力不夠，財力不足，責任不清晰，體制不保障，難以真正有效履行應有的職責。

（二）社會管理體制障礙制約了社會組織發(fā)展

各類社會矛盾的內(nèi)在原因是存在利益沖突，而利益沖突的根本在于政府作為單一管理主體，職能存在缺位、空位、越位等問題，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，直接影響體制改革，體制改革不到位會進一步惡化社會矛盾，加劇利益沖突，制約社會管理水平提升，也制約社會組織建設。第一，我國社會管理體制脫胎于計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)管理模式，社會管理為政府所壟斷和主導，政府向社會和社會組織的放權(quán)還不夠。第二，部分地方政府出臺相關(guān)政策鼓勵社會組織參與社會管理，但政策缺乏可操作性和協(xié)調(diào)性，有的甚至仍是單方面強化政府管理，固化部門權(quán)力，社會組織承接政府職能過程中仍存在一些“玻璃門”、“天花板”，社會組織參與社會管理缺乏足夠的權(quán)力、信息、平臺，難以真正提高社會管理效率。第三，社會組織登記、備案等方面的法規(guī)不夠完善，需要從簡政放權(quán)、減少行政審批高度優(yōu)化社會組織登記程序，重在過程監(jiān)控、優(yōu)化服務和提高績效。

（三）社會組織體制不夠完善影響社會管理功能的提升

目前，我國社會組織發(fā)展處于初級階段，基礎差，水平低，規(guī)模小，機制不夠靈活，難以有效承擔社會管理的重要工作，承接政府購買公共服務能力不足。當前盡管可以取消業(yè)務主管單位，但社會組織在開展活動中出現(xiàn)體制內(nèi)和體制外的差異性待遇。社會組織的成立、開展活動均受到上級行政部門的過分干預，不能在法律框架下獨立開展活動。社會組織服務能力差，服務效率不高，公信力和執(zhí)行力比較差，內(nèi)部治理不夠完善，受到行政管理體制、社會管理體制和社會組織體制等方面的制約，有效承接政府轉(zhuǎn)移職能能力欠缺。社會組織內(nèi)部管理機制、約束和監(jiān)管機制缺乏，自身建設不足，社會管理和社會服務能力較低，體制機制不夠靈活。從規(guī)模和總量上看，教育培訓類組織多，公益性組織少，能獨立運行的社會組織少，對政府、市場、社會三者的關(guān)系沒有很好地理清。此外，社會群眾對社會組織的認可度和美譽度不高，信任度偏低，社會組織開展社會活動和社會服務不夠，沒有贏得廣大人民群眾的支持和擁護，社會組織的社會動員能力較差，有的社會組織開展活動不夠頻繁，有的偏離其公益性、非盈利性本質(zhì)，過于注重市場盈利導向，誠信度不高，難以取信于民。

三、社會管理、社會組織與體制改革要以協(xié)同治理為路徑

黨的十八大報告指出加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。十八屆三中全會進一步強調(diào)要深化社會體制改革。加強社會管理需要發(fā)揮社會組織的基礎作用，提高認識，轉(zhuǎn)變政府職能，不斷培育和發(fā)展社會組織，推進體制改革。要采取有效措施，促進加強社會管理、發(fā)展社會組織、推進體制改革等三者之間的協(xié)調(diào)互動。

（一）以轉(zhuǎn)變政府職能為前提，加快社會管理體制改革，推進社會管理過程的“政社分開”，提升社會組織的基礎性參與能力

十八屆三中全會強調(diào)全面深化改革，加強政府職能轉(zhuǎn)變。突出以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政管理體制改革，要解決政府職能越位、缺位和錯位等問題[5]。加強和創(chuàng)新社會管理，需要加快社會管理體制改革，破除傳統(tǒng)的政府壟斷模式，建立多元參與的以服務為導向的新的管理體制機制，形成多種管理手段綜合實施、多元主體協(xié)同治理的社會管理格局，推進社會管理過程的“政社分開”。加強和創(chuàng)新社會管理，要積極提升和發(fā)揮社會組織的主體性、基礎性的參與能力，關(guān)鍵在于推進體制改革，包括社會管理體制、行政管理體制和社會組織體制等三方面的體制改革。社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會，激發(fā)公共意識、擴大社會參與、加強政府與公眾溝通等方面具有天然優(yōu)勢，成為社會管理新格局中的多元主體之一[6]。明確政府與社會組織職能分工，規(guī)定政府與社會組織的活動邊界，明確責任，各司其職，政府應該通過采購形式鼓勵社會組織承擔政府部分職能，提高社會管理和社會服務績效和能力，有效發(fā)揮社會組織在社會管理中的基礎性作用和主體性作用。

（二）以政府購買公共服務為保障，鼓勵社會組織參與社會管理，拓寬資金來源渠道，增強社會組織的融資能力

政府轉(zhuǎn)變職能，深化社會管理體制改革，應該釋放更多的職能交給社會組織去承接，通過政府購買更多公共服務和社會管理崗位等形式，鼓勵更多社會組織參與社會管理，建立制度化、常規(guī)化、項目化的政府扶持機制和組織保障機制。通過政府扶持保障社會組織基本的活動資金來源，并不斷培育和扶持社會組織的自我發(fā)展，拓寬融資渠道，促進社會組織的持續(xù)發(fā)展和長遠生存，為社會管理活動的開展提供長期性的組織保障機制。

（三）以加強民生建設為重點，破解社會體制改革難點，鼓勵社會組織在民生建設領域發(fā)揮突出作用，提高群眾滿意度

黨的十八大要求在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設。不斷提高社會組織服務能力，政府積極扶持和參與民生改善活動。改善民生，破解社會體制改革難點，深化審批制度改革，不斷培育社會組織，提高社會組織在民生領域的服務能力，重視社會組織在民生領域拓展活動空間，贏得社會群眾支持。深化拓展社會組織活動空間，培育和扶持面向基層、面向民生、面向弱勢群體的社會組織，促進社會和諧與協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）以創(chuàng)新財政體制為關(guān)鍵，向社會組織開放更多的公共資源和領域，規(guī)范和發(fā)展社會組織

應將行政資源更多地向社會管理和公共服務領域配置，發(fā)揮社會組織在承接政府購買公共服務中的基礎性參與作用。要創(chuàng)新現(xiàn)行財政體制，增加政府購買社會服務的項目及經(jīng)費，放寬準入領域，鼓勵社會組織依法進入公益事業(yè)領域，促進社會組織進入公共資源領域并提高服務水平，提高管理能力。鼓勵社會組織積極參與社會管理，強化政府對社會管理績效的評價和監(jiān)控。創(chuàng)新社會組織管理制度，提高社會服務能力和服務水平，以市場化、社會化為導向，去官僚化和行政化，堅持服務理念搞好社會服務和社會管理。要積極推進社會組織規(guī)范化建設，加強組織自律，不斷提升公信力和執(zhí)行力，加快社會組織隊伍建設和人才培養(yǎng)，提高自我更新、自主發(fā)展能力。

（五）以信息化建設為平臺，創(chuàng)新社會組織協(xié)同治理機制，構(gòu)建多方參與、合作共治的社會治理體制

在我國社會管理日益走向多元治理、協(xié)同治理的背景下，社會組織要樹立資源和合作意識，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化平臺，加強資源整合，促進社會管理的協(xié)同治理[7]。資源整合與協(xié)同治理需要構(gòu)建社會組織管理的信息化平臺，以信息化促進管理現(xiàn)代化，提高社會服務和管理能力，不斷提高公信力。社會治理是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾的切身利益[8]。創(chuàng)新和構(gòu)建多元參與、協(xié)同治理的社會管理體制的根本在于堅持以人為本，實現(xiàn)政府權(quán)力向社會的回歸，構(gòu)建由政府、公民與社會組織等共同參與的多元、雙向、共享的合作網(wǎng)絡，進而形成公共合作的社會權(quán)威。構(gòu)建社會組織的協(xié)同治理機制，各類組織和社會主體共同參與服務，鼓勵志愿者服務，實現(xiàn)多元化、協(xié)同化、社會化的自主管理和自我治理。社會組織有效彌補政府失靈和市場失靈的空白區(qū)，完善和優(yōu)化社會管理體系，創(chuàng)新社會治理體制，使社會組織找到自身的活動空間，積極發(fā)揮社會組織和其他組織協(xié)同參與社會治理的基礎性作用，構(gòu)建現(xiàn)代社會治理體制，實現(xiàn)國家社會治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1]孫關(guān)宏，胡雨春.政治學[M].上海：復旦大學出版社，2002.

[2]吳迪萊，韓東.社會管理機制創(chuàng)新語境下的社會組織法律地位探究[J].甘肅社會科學，2012，（3）：163-165.

[3]施雪華.當前中國社會管理的成就、問題與改革[J].學習與探索，2013，（3）：27-36.

[4]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[5]富鵬.社會管理體制改革與公共服務體制完善[J].經(jīng)濟視野，2012，（7）：264.

[6]吳春.社會管理體制改革中社會組織的培育及發(fā)展[J].東岳論叢，2012，（10）：31-33.

[7]于洋，李成林.社會管理新格局視域下的社會協(xié)同問題研究[J].南方論刊，2012，（2）：59-60.

[8]張雪梅.新時期社會治理創(chuàng)新的制約因素與民主路徑解析[J].社會主義研究，2014，（1）：114-116.

責任編輯：曹華青