楊龍見，徐琰超，尹 恒

（1.北京大學(xué) 光華管理學(xué)院，北京 100871；2.云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 650091；3.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，北京 100875）

一、引 言

財(cái)政分權(quán)是理解轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的重要制度背景，分權(quán)日益凸顯了地方政府在縱向結(jié)構(gòu)中的地位和作用，形成了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)乃至中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制（Qian和Weingast，1996；張晏和龔六堂，2005；周黎安，2007）。然而，財(cái)政分權(quán)下的利益紛爭(zhēng)也引致了愈演愈烈的地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論是收入還是支出的調(diào)整，都會(huì)從區(qū)域間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)走向甚至社會(huì)秩序。過(guò)度的地方保護(hù)、扭曲的稅收競(jìng)爭(zhēng)、膨脹的政府規(guī)模以及頻發(fā)的土地沖突事件都與分權(quán)下的地方政府收支行為有著莫大的關(guān)系（沈坤榮和付文林，2006；王永欽等，2007；張軍和高遠(yuǎn)，2007；郭慶旺和賈俊雪，2009）。于是，校正地方政府的激勵(lì)機(jī)制、規(guī)范地方政府尤其是省級(jí)以下政府的收支行為，成為中央政府亟須解決的一項(xiàng)重大問題。轉(zhuǎn)移支付作為中央政府的一項(xiàng)重要政策工具，在保障基層財(cái)力、促進(jìn)公共服務(wù)均等化和落實(shí)國(guó)家民生政策方面發(fā)揮了重要的歷史作用；同時(shí)，從引導(dǎo)地方政府行為來(lái)看，也理應(yīng)是一種有效的地方政府治理手段。隨著財(cái)政體制改革的深化，逐漸形成了完善轉(zhuǎn)移支付制度的共識(shí)。①例如，2010年國(guó)務(wù)院部署了推進(jìn)縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)，制定了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的政策目標(biāo)；黨的十八屆三中全會(huì)提出深化財(cái)稅體制改革的要求；2014年1月10日，財(cái)政部下發(fā)的《深化財(cái)稅體制改革，調(diào)整完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制》中明確提到，“完善省以下財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度，……優(yōu)化財(cái)力分布格局，……為根本解決縣級(jí)財(cái)政困難問題創(chuàng)造條件”?？梢灶A(yù)見，財(cái)力與事權(quán)匹配思路下的轉(zhuǎn)移支付將扮演著越來(lái)越重要的角色。中國(guó)縣級(jí)政府的區(qū)域發(fā)展很不平衡，對(duì)來(lái)自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴性更大，同時(shí)又承載著廣大居民基本公共物品的供給責(zé)任。因此，從理論和經(jīng)驗(yàn)上研究縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的收支效應(yīng)，從而最小化轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支決策的負(fù)面影響，對(duì)中國(guó)具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

中國(guó)自分稅制改革以來(lái)，政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了財(cái)力集中、支出分權(quán)的變化過(guò)程。這種財(cái)權(quán)、事責(zé)的不匹配，為轉(zhuǎn)移支付制度的出臺(tái)奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，甚至于在某些年份，中央給予省的轉(zhuǎn)移支付平均規(guī)模一度超過(guò)了50%。雖然省級(jí)以下財(cái)政關(guān)系的調(diào)整權(quán)留給了地方，各省的“?。兀ㄊ校h”間財(cái)政關(guān)系也是簡(jiǎn)單地模仿上級(jí)政府，很多政府間的支出責(zé)任卻沒有明確的劃分，這是日后轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大、形式日益復(fù)雜的直接動(dòng)因：一方面，在實(shí)踐中，地方各級(jí)政府對(duì)支出責(zé)任互相推諉，妨礙了公共物品的有效提供；另一方面，受稅基競(jìng)爭(zhēng)的影響，地方政府間掀起了基礎(chǔ)建設(shè)的熱潮，出現(xiàn)了生產(chǎn)性支出偏向問題（Li和Zhou，2005；尹恒和朱虹，2011），導(dǎo)致教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等軟性公共物品的缺失（喬寶云等，2005；丁菊紅和鄧可斌，2008），有違中央政府公共財(cái)政轉(zhuǎn)型的理念。為解決基層政府財(cái)力不足、軟性公共物品缺失等日益凸顯的問題，中央政府給予地方政府大規(guī)模、多樣化的轉(zhuǎn)移支付；然而，這種格局也同時(shí)改變了地方政府的收入與支出激勵(lì)。如果財(cái)政入不敷出與轉(zhuǎn)移支付的類型和規(guī)模是掛鉤的，那么，地方政府普遍存在的財(cái)政窘?jīng)r很可能與目前的轉(zhuǎn)移支付制度有關(guān)，進(jìn)而阻礙財(cái)政資源的有效分配和公共職能的發(fā)揮。那么，大規(guī)模和多樣化的轉(zhuǎn)移支付是否會(huì)對(duì)地方政府收支行為產(chǎn)生影響？

理論上，在無(wú)其他動(dòng)機(jī)的情形下，轉(zhuǎn)移支付只會(huì)使地方政府的預(yù)算約束線發(fā)生平移，并不會(huì)扭曲地方政府的收支決策。Bradford和Oates（1971）認(rèn)為來(lái)自上級(jí)政府的補(bǔ)助與地方政府的收入沒有區(qū)別，原因在于不同類型的收入是可“替代”的。因此，地方政府對(duì)于自有收入與一次性補(bǔ)助有著相同的支出傾向，這種現(xiàn)象被稱為“面紗假說(shuō)”，即來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付可以等價(jià)為中央政府的稅收折扣。也有學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付不存在“替代性”，轉(zhuǎn)移支付會(huì)完全轉(zhuǎn)化為政府的額外支出，即轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的支出效應(yīng)大于自有收入的效應(yīng)（Hines和Thaler，1995；范子英和張軍，2010）。有研究發(fā)現(xiàn)，均等化轉(zhuǎn)移支付反而會(huì)導(dǎo)致更高的稅率（Sam，1998；Kothenburgen，2002）。Smart（2007）對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了解釋，他認(rèn)為當(dāng)?shù)胤秸岣叨惵蕦?dǎo)致稅源外流與財(cái)力減少時(shí)，均等化的轉(zhuǎn)移支付制度會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)得到更多的財(cái)政補(bǔ)貼，即轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際上是造成了稅率的提高?？墒牵琇eith和Lewis（2013）發(fā)現(xiàn)，地方人均轉(zhuǎn)移支付的增加將降低地方稅收征管效率，地方政府將轉(zhuǎn)移支付看作免費(fèi)品，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不能對(duì)地方政府形成有效激勵(lì)。我國(guó)學(xué)者基于省一級(jí)的研究發(fā)現(xiàn)，總量轉(zhuǎn)移支付會(huì)抑制地方政府的稅收努力程度（平新喬和白潔，2006；張恒龍和陳憲，2007）。實(shí)際上，轉(zhuǎn)移支付并非嚴(yán)格外生的，而且地方政府對(duì)不同類型的轉(zhuǎn)移支付的反應(yīng)也存在差異。Rodden（2003）認(rèn)為，中央和地方在財(cái)政領(lǐng)域的序貫博弈使地方政府產(chǎn)生了預(yù)算軟約束問題，尤其是在均等化轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)博弈中，地方政府作為“先行者”首先決定收支策略，而作為“跟隨者”的中央政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到財(cái)政均等化的目的。此外，以GDP為中心的考核制度會(huì)激發(fā)地方政府利用稅務(wù)部門稅收征管“松緊度”進(jìn)行財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)（郭杰和李濤，2009；楊龍見和尹恒，2014），從而擴(kuò)大了預(yù)算軟約束的效應(yīng)。在這一格局下，預(yù)算軟約束問題與財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的外溢效應(yīng)交織在一起，使財(cái)政垂直不平衡對(duì)地方政府收支行為的扭曲變得更為明顯（汪沖，2014）。Koethenbuerger（2011）的研究表明，地方政府的占優(yōu)化行為既可以是過(guò)度支出，又可以降低籌資水平。

總之，無(wú)論是支出還是收入決策，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為的影響還沒有定論。首先，不同層級(jí)的政府在經(jīng)濟(jì)周期中具有不同的行為激勵(lì)（Andrew Abbott，2012），很多學(xué)者把視角都集中在省一級(jí)水平，而缺乏對(duì)中國(guó)縣級(jí)政府行為的觀察。其次，依據(jù)平等和效率原則，目前的轉(zhuǎn)移支付制度大體可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三類，不同類型轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支決策的影響可能是不同的。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)此缺乏系統(tǒng)比較。有鑒于此，本文以稅收競(jìng)爭(zhēng)框架為基礎(chǔ)，從理論和實(shí)證兩個(gè)層面，對(duì)我國(guó)資本自由流動(dòng)條件下不同類型轉(zhuǎn)移支付與地方政府收支行為之間的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。其主要貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是構(gòu)建了理論模型，闡述了在稅基流動(dòng)格局下，不同類型轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政決策產(chǎn)生的影響；二是研究視角聚焦到了縣級(jí)政府層面，豐富了轉(zhuǎn)移支付制度的研究；三是同時(shí)考察了地方政府的收支，為轉(zhuǎn)移支付如何影響地方政府的財(cái)政決策提供了更全面的證據(jù)。本文余下內(nèi)容安排如下：第二部分是轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支決策的理論分析；第三部分是計(jì)量模型和數(shù)據(jù)介紹；第四部分是實(shí)證結(jié)果；第五部分是總結(jié)性評(píng)論。

二、轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支決策的理論分析

我們借鑒Zodrow和Mieszkowski（1986）的分析框架，在資本完全流動(dòng)的條件下，融入中國(guó)特殊的財(cái)政分權(quán)制度，研究政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支決策的影響。

模型分析分為四個(gè)部分：首先，介紹各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；其次，考慮廠商決策，廠商在給定生產(chǎn)函數(shù)、私人資本回報(bào)率和資本稅稅率的條件下最大化利潤(rùn)，決定資本雇傭量；第三，考慮消費(fèi)者的決策，得到消費(fèi)者的間接效用函數(shù)；最后，地方政府在給定轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政分權(quán)的條件下，決定稅率和公共支出規(guī)模。

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

假設(shè)國(guó)家內(nèi)部存在n個(gè)地方政府，每個(gè)地方政府內(nèi)的轄區(qū)居民擁有相同數(shù)量的資本稟賦，資本可以完全自由流動(dòng)。①資本可以完全流動(dòng)的含義在于私人可以將資本投資于任何地區(qū)的任何企業(yè)，并且資本流動(dòng)的成本為0。勞動(dòng)力是附著在土地上的不可流動(dòng)生產(chǎn)要素。每個(gè)轄區(qū)的企業(yè)不僅需要資本這樣的流動(dòng)性要素，還需要其他固定在土地上的非流動(dòng)性要素（如土地、勞動(dòng)力等）。企業(yè)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)之后，支付給私人資本回報(bào)，繳納政府稅收，并且將剩余的租金（利潤(rùn)）平均分配給地區(qū)的每一個(gè)居民。②我們可以將此看成地區(qū)居民平均擁有地區(qū)企業(yè)的股份，通過(guò)勞動(dòng)力和資本入股，在廠商獲得利潤(rùn)之后，本地居民平均分配租金，即獲得“股份紅利”。每一個(gè)地區(qū)只有一個(gè)生產(chǎn)廠商，且所有生產(chǎn)廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品均為同質(zhì)，商品可以自由流通。地方政府負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)企業(yè)所使用的資本進(jìn)行征稅，并決定稅率τ。③現(xiàn)實(shí)中，地方政府沒有稅收立法權(quán)，但會(huì)利用稅收征管空間影響實(shí)際稅率（高培勇，2006；周黎安等，2011）。資本稅由中央政府和地方政府共享，中央政府的分成比例為1－θ，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付。地方政府根據(jù)自有財(cái)政收入和中央的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行支出決策以最大化地區(qū)居民的福利。

（二）廠商行為。

假設(shè)廠商的生產(chǎn)函數(shù)為：

其中，K表示廠商使用的資本，L表示廠商雇傭的勞動(dòng)力，A表示地區(qū)所擁有的土地等固定生產(chǎn)要素。除此之外，我們還假設(shè)生產(chǎn)函數(shù)是規(guī)模報(bào)酬不變的，且滿足以下新古典生產(chǎn)函數(shù)的假設(shè)前提：

在經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，假設(shè)除資本之外的生產(chǎn)要素都是固定的，為了方便分析，將非流動(dòng)性要素標(biāo)準(zhǔn)化為1，并且將式（1）中的總量生產(chǎn)函數(shù)轉(zhuǎn)化為人均生產(chǎn)函數(shù)形式：

由于資本可完全自由流動(dòng)，假設(shè)私人的資本邊際回報(bào)為常數(shù)ρ。廠商所面臨的問題可以歸納為通過(guò)選擇資本雇傭量以最大化企業(yè)利潤(rùn)：

對(duì)上述問題（P1）求一階條件，可以得到：

根據(jù)上述一階條件，我們可以得到企業(yè)對(duì)資本的需求函數(shù)（隱函數(shù)）為：

將式（4）兩邊同時(shí)對(duì)稅率τ求導(dǎo)數(shù)，可以得到：

根據(jù)式（2），我們可以知道f″k（）＜0，從而得知：隨著某一地區(qū)稅率的不斷提高，該地區(qū)企業(yè)對(duì)資本的需求水平持續(xù)下降。

（三）消費(fèi)者行為。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的描述和上面的廠商分析，我們可以知道：當(dāng)生產(chǎn)廠商完成生產(chǎn)之后，將ρkρ＋τ（）支付給投資者，將τkρ＋τ（）的稅收繳納給政府，剩余的利潤(rùn)（租金）平均地分配給地區(qū)居民。從而i地區(qū)代表性居民的收入水平為：

其中，f（ki）－（ρ＋τ）ki表示本地居民從地區(qū)企業(yè)所獲得的利潤(rùn)分紅，即除資本回報(bào)之外的不可流動(dòng)性要素的回報(bào)水平 表示私人的資本回報(bào)。值得注意的是，無(wú)論地區(qū)居民是否投資于本地區(qū)的企業(yè)，都將獲得資本回報(bào)。

假設(shè)居民的效用函數(shù)為：

其中，ci表示i地區(qū)消費(fèi)者的消費(fèi)量，gi表示地方政府提供的公共物品。由于我們?cè)O(shè)定的模型為靜態(tài)，消費(fèi)者不存在儲(chǔ)蓄行為，因此理性消費(fèi)者會(huì)將自己的收入完全用于消費(fèi)，滿足如下等式：

通過(guò)式（8）和式（9），可以得到消費(fèi)者的間接效用函數(shù)為：

（四）政府行為。

地方政府在保持政府預(yù)算約束平衡的條件下，最大化地方居民的福利水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中中央和地方財(cái)政分權(quán)的描述，可以知道地方政府的自有收入為θτik（ρ＋τi），中央政府從i地區(qū)分得的稅收為（1－θ）τik（ρ＋τi）。中央政府從所有地方政府分享收入分成后，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式重新分配給地方政府。為了使分析更加細(xì)致且符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，我們將轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。由于這三種轉(zhuǎn)移支付所產(chǎn)生的制度背景與承載的功能各不相同，下面我們根據(jù)這三類轉(zhuǎn)移支付的基本特征分別進(jìn)行描述。

中央對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的支出用途和方向沒有明確的規(guī)定，地方政府雖然可以自由支配，但是無(wú)法在年初進(jìn)行預(yù)算時(shí)將此類轉(zhuǎn)移支付準(zhǔn)確計(jì)算出來(lái)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由中央政府規(guī)定用途，地方政府不能夠自由使用。稅收返還類似于地方政府的自有財(cái)政收入，1994年分稅制改革之初，中央就明確規(guī)定了稅收返還的計(jì)算方法，稅收返還在很大程度上依賴于地方政府上繳給中央的財(cái)政收入，如果上繳數(shù)額較多，那么返還數(shù)額也相應(yīng)較多。

假設(shè)地方政府的約束條件為：

式（11）中的Ti表示一般性轉(zhuǎn)移支付；η（0＜η＜1）刻畫了稅收返還的比例，即i地區(qū)上繳給中央的稅收為（1－θ）τik（ρ＋τi），中央將其中的份額η返還給地方政府。在有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的條件下，地方政府的目標(biāo)函數(shù)變?yōu)椋?/p>

其中，Si表示中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。①專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般是中央政府對(duì)地方特定公共物品的供給，且并不能夠被地方政府預(yù)期，因此可以假設(shè)其不在地方政府預(yù)算約束內(nèi)，但可以進(jìn)入本地消費(fèi)者的效用函數(shù)。本文主要考慮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)支出總量和稅率的影響，因此式（12）的假定是合理的。地方政府在約束條件式（11）下，最大化式（12）。此問題的一階條件為：

通過(guò)式（13）可以知道，0＜θ＋η（1－θ）＜1（由于0＜η＜1）。根據(jù)式（6），可知k′＜0。從而得到：

式（14）表明，在資本自由流動(dòng)的狀態(tài)下，如果地方政府提高稅率導(dǎo)致資本外流，那么將引起產(chǎn)出和消費(fèi)水平下降；如果降低稅率則會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政支出低于最優(yōu)水平。因此，最優(yōu)狀態(tài)下的稅率保證了私人消費(fèi)與政府財(cái)政支出的邊際效用相等。

（五）比較靜態(tài)分析。為便于計(jì)算和比較分析，我們對(duì)效用函數(shù)和生產(chǎn)函數(shù)進(jìn)行常規(guī)性的設(shè)定。假定居民的效用函數(shù)為可加可分的擬線性效用函數(shù)：

其中，α為居民對(duì)政府支出偏好的參數(shù)。生產(chǎn)函數(shù)設(shè)定為柯布－道格拉斯函數(shù)形式，資本產(chǎn)出彈性為φ，滿足0＜φ＜1。人均生產(chǎn)函數(shù)為：

將上述結(jié)果代入式（7）和式（9），可以得到：

地方政府的預(yù)算約束式（11）變?yōu)椋?/p>

將式（17）至式（19）代入式（13），可以得到：

將式（20）兩邊分別對(duì)Ti、Si、η求導(dǎo)數(shù)，可以得到：①具體推導(dǎo)過(guò)程見附錄。

由此可以得到如下定理：

定理一：隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增加，地方政府設(shè)定的實(shí)際稅率將下降；而隨著稅收返還的增加，地方政府設(shè)定的實(shí)際稅率反而上升。

定理二：隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增加，地方政府設(shè)定的支出總量將上升；隨著稅收返還的增加，地方政府的支出總量也將上升。

三、數(shù)據(jù)、變量和計(jì)量模型

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源。

本文所有的財(cái)政數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。市轄區(qū)政府與農(nóng)村縣政府雖然行政級(jí)別相同，但在職能上差別很大，市轄區(qū)是以城市管理和服務(wù)為主，農(nóng)村縣是以管理農(nóng)村以及向農(nóng)村居民提供公共服務(wù)為首要責(zé)任。因此，本文的討論限制在2001－2006年的農(nóng)村縣（包括縣級(jí)市），不包括地級(jí)市以上的轄區(qū)。②縣級(jí)政府層面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)始于2001年，《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》數(shù)據(jù)更新到了2009年，但是財(cái)政數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑自2007年起有了較大變化，2008年和2009年更是缺乏分類的財(cái)政收入數(shù)據(jù)。囿于數(shù)據(jù)，文章最終采用了2001－2006年縣級(jí)面板。這也是目前國(guó)內(nèi)關(guān)于縣級(jí)財(cái)政研究中常用的樣本區(qū)間。我們通過(guò)百度百科逐一查找每一個(gè)縣的行政規(guī)劃歷史變動(dòng)情況，將它們分為3種情況進(jìn)行處理。③第一種情況：名稱變更或者行政隸屬關(guān)系變化，但縣級(jí)單位行政轄區(qū)無(wú)實(shí)質(zhì)變化，我們把這樣的縣級(jí)單位視為同一地區(qū)；第二種情況：名稱無(wú)變化，但縣級(jí)單位行政轄區(qū)發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，我們將這種情形視為不同地區(qū)，原編碼中止，設(shè)立新編碼；第三種情況：名稱變化，縣級(jí)單位行政轄區(qū)也發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，我們也將原編碼中止，設(shè)立新的編碼。此外，出于行政體制的考慮，我們刪除了直轄市、西藏自治區(qū)以及海南共6個(gè)省的樣本，刪除了全國(guó)范圍內(nèi)的副地級(jí)縣市樣本。

（二）變量選取。

地方政府的收支行為包括支出規(guī)模和稅收努力程度。不少文獻(xiàn)采用人均財(cái)政支出水平來(lái)衡量政府支出規(guī)模（李永友和沈玉平，2009；范子英和張軍，2010），然而，這不僅會(huì)產(chǎn)生用“增長(zhǎng)解釋增長(zhǎng)”的問題，而且會(huì)因?yàn)樽兞康牟▌?dòng)性較大，導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果容易受到極端值的影響。因此，我們采用政府總支出占GDP的比重來(lái)度量政府規(guī)模（Rodrik，1998）。中國(guó)自改革開放以來(lái)，中央政府幾乎擁有所有稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)和修訂權(quán)，而且分稅制改革后，中央政府增設(shè)了國(guó)稅局，用來(lái)征收中央稅種和共享稅收，這意味著地方政府通過(guò)調(diào)整稅率來(lái)降低稅負(fù)的空間非常小（范子英和張軍，2010）。鑒于地方政府在管轄區(qū)內(nèi)稅收政策比較靈活的稅種上反應(yīng)比較靈敏，我們選擇城市維護(hù)建設(shè)稅為研究對(duì)象，用城市維護(hù)建設(shè)稅占GDP的比重來(lái)度量本地政府的稅收努力程度。相對(duì)于其他稅種，城市維護(hù)建設(shè)稅代表政府稅收行為具有以下根據(jù)：其一，城市維護(hù)建設(shè)用稅屬于地方政府稅種，且地方政府擁有稅收征管權(quán)力；其二，稅率范圍有彈性，免稅政策比較靈活；①城市維護(hù)建設(shè)稅根據(jù)納稅人所在地的不同，分為1%、5%和7%三檔，同時(shí)可以根據(jù)從業(yè)人員、從業(yè)時(shí)間、營(yíng)業(yè)范圍、營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)等不同而有選擇地減免，比如下崗失業(yè)人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、新辦服務(wù)型和商貿(mào)企業(yè)3年內(nèi)免征，銷售“非典”捐贈(zèng)物資免征，轉(zhuǎn)制科研機(jī)構(gòu)自用土地5年內(nèi)免征，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)收入從2001－2005年免征，等等。其三，在地方財(cái)力構(gòu)成中的比重較小。在樣本考察期間，城市維護(hù)建設(shè)稅占地方預(yù)算收入的4.6%，“船小好調(diào)頭”，該稅種對(duì)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)會(huì)更加敏感。

1.自變量。依據(jù)李永友和沈玉平（2009）、范子英和張軍（2010和2013）的做法，我們采用人均值度量各轉(zhuǎn)移支付變量，包括轉(zhuǎn)移支付總量、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。②轉(zhuǎn)移支付科目繁多，2006年一級(jí)科目就有20多種，其中很多一般性轉(zhuǎn)移支付也帶有“定向支出”性質(zhì)，如農(nóng)村義務(wù)教育補(bǔ)助雖然不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但其具有特定的支出范圍。為更好地區(qū)分轉(zhuǎn)移支付類別，我們采用財(cái)政科目中的“一般性資金補(bǔ)助”衡量一般性轉(zhuǎn)移支付，科目中的“專項(xiàng)資金補(bǔ)助”代表專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，“消費(fèi)稅和增值稅稅收返還”與“所得稅基數(shù)返還”的加總代表稅收返還。

2.控制變量。我們考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、人口結(jié)構(gòu)情況和其他反映支出特點(diǎn)的指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況包括人均GDP水平、第一產(chǎn)業(yè)比重和第二產(chǎn)業(yè)比重。人口結(jié)構(gòu)情況包括人口密度、農(nóng)村人口比例?？紤]到不同縣之間的異質(zhì)性和財(cái)政支出動(dòng)機(jī)，我們還控制了其他一些社會(huì)指標(biāo)，包括小學(xué)人數(shù)比例、初中人數(shù)比例、每萬(wàn)人床位數(shù)、城鄉(xiāng)居民人均儲(chǔ)蓄存款余額等。

需要說(shuō)明的是，以往研究中提到的GDP平減指數(shù)僅能消除時(shí)間序列上價(jià)格波動(dòng)的影響，并不能消除地區(qū)間價(jià)格水平差異帶來(lái)的生活成本差別。我們根據(jù)Brandt和Holz（2006）構(gòu)建的一套物價(jià)水平調(diào)整指數(shù)對(duì)相關(guān)的名義變量進(jìn)行平減，其中，2005－2006年的平減指數(shù)按照Brandt的物價(jià)水平調(diào)整方法，根據(jù)當(dāng)年的CPI外推得到。表1給出了所用變量的統(tǒng)計(jì)性描述。

表1 變量的統(tǒng)計(jì)性描述

續(xù)表1 變量的統(tǒng)計(jì)性描述

（三）計(jì)量模型。

本文采用的基礎(chǔ)模型如下：

其中，yit為政府規(guī)?；蛘叨愂张Τ潭?，Trit代表各種類型的轉(zhuǎn)移支付變量，Xjt為其他控制變量；μi代表縣的固定效應(yīng)，用來(lái)控制各縣不易被觀測(cè)且不隨時(shí)間變化的因素；vt是時(shí)間虛擬變量，代表了宏觀政策等時(shí)變效應(yīng)；εit是隨機(jī)誤差項(xiàng)，假定E（εit）＝0。

我們采用了兩種不同的估計(jì)方法。首先，我們采用了常規(guī)固定效應(yīng)估計(jì)方法，該方法通過(guò)差分剔除了不隨時(shí)間變化的不可觀測(cè)因素。但如果存在隨時(shí)間變化的不可觀測(cè)因素，該模型就無(wú)法有效地處理計(jì)量方程中的內(nèi)生性問題。比如，政府收支行為會(huì)受到一些觀測(cè)不到的異質(zhì)性因素影響，一個(gè)地區(qū)的政府收支行為往往與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化、習(xí)俗等因素息息相關(guān)。固定效應(yīng)可以剔除這些無(wú)法測(cè)度的因素。其次，我們采用了動(dòng)態(tài)面板的估計(jì)方法，主要是基于兩方面的考慮：一是在考察轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府支出規(guī)模的影響時(shí)，必須要正視的現(xiàn)實(shí)是中國(guó)財(cái)政預(yù)算中“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)，①一方面，財(cái)政支出中存在支出慣性，即以前的支出對(duì)當(dāng)期的支出存在影響。這也符合中國(guó)的預(yù)算傳統(tǒng)，地方政府的預(yù)算通常以上一年的實(shí)際支出水平為基數(shù)，外加一個(gè)額外的增長(zhǎng)率，也即我們經(jīng)常聽到的“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的預(yù)算方法。這會(huì)導(dǎo)致本年度的政府支出規(guī)模與上一年度高度相關(guān)。另一方面，在我國(guó)缺乏一套行之有效的認(rèn)定“應(yīng)收盡收”的標(biāo)準(zhǔn)和能夠約束稅務(wù)機(jī)關(guān)行為的制度，各級(jí)政府一直通過(guò)“稅收計(jì)劃”來(lái)促使稅務(wù)部門提高征稅能力和稅收努力，這種稅收計(jì)劃導(dǎo)致地方政府在稅收方面也存在“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的方式，如在稅源充足即納稅能力強(qiáng)的地區(qū)，稅務(wù)部門在完成稅收任務(wù)后，為避免抬高未來(lái)稅收計(jì)劃基數(shù)，往往采取消極征稅政策；在稅源不充足即納稅能力弱的地區(qū)，稅務(wù)部門會(huì)加大稅收努力來(lái)完成上級(jí)部門制定的稅收計(jì)劃。這會(huì)導(dǎo)致本年度的稅率與上一年度高度相關(guān)。本期的收支行為與上期政府收支的關(guān)聯(lián)較大，如果忽略這種因素會(huì)對(duì)我們的估計(jì)產(chǎn)生偏誤；二是同期的轉(zhuǎn)移支付可能與政府收支決策互為因果?；诖?，我們把基礎(chǔ)模型設(shè)置如下：

其中，yit－1為政府規(guī)?；蛘叨愂张Τ潭鹊臏笠黄?。將式（22）看成是一個(gè)動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，采用系統(tǒng)GMM對(duì)其進(jìn)行估計(jì)將會(huì)更加精確（Arellano和Bond，1991；Blundell和Bond，1998）。

四、實(shí)證結(jié)果分析

根據(jù)以上討論，我們首先采用固定效應(yīng)估計(jì)方法對(duì)式（21）進(jìn)行估計(jì)。表2考察的是轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府支出行為的影響。列（1）中，總量轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出存在正向影響，這表明轉(zhuǎn)移支付將導(dǎo)致縣級(jí)政府支出規(guī)模的擴(kuò)大。進(jìn)一步地，我們細(xì)分了轉(zhuǎn)移支付類型，估計(jì)結(jié)果見列（2）－列（4）：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還對(duì)地方政府支出規(guī)模的影響顯著為正，而且地方政府的支出決策對(duì)不同類型轉(zhuǎn)移支付的反應(yīng)存在較大差異，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支出效應(yīng)最大，稅收返還次之，一般性轉(zhuǎn)移支付的支出效應(yīng)相對(duì)較弱。

表2 政府支出的固定效應(yīng)模型

表3列出了轉(zhuǎn)移支付對(duì)稅收努力程度影響的估計(jì)結(jié)果。列（1）中，總轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府稅收努力程度存在顯著的負(fù)向影響，表明轉(zhuǎn)移支付降低了縣級(jí)政府的稅收努力程度。列（2）－列（4）是細(xì)分了轉(zhuǎn)移支付類型后的估計(jì)結(jié)果：專項(xiàng)和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府稅收努力程度的影響顯著為負(fù)，而稅收返還的影響為正?？傮w而言，專項(xiàng)和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收入決策的影響沒有明顯區(qū)別。

表3 稅收努力程度的固定效應(yīng)模型

考慮到轉(zhuǎn)移支付與政府收支決策之間存在內(nèi)生性，我們采用了系統(tǒng)GMM的方法對(duì)式（26）進(jìn)行估計(jì)。模型的有效性需要滿足兩個(gè)假設(shè)：首先是自相關(guān)檢驗(yàn)，由估計(jì)結(jié)果可知，AR（1）拒絕了原假設(shè)，AR（2）不能拒絕原假設(shè)，即差分方程的隨機(jī)誤差項(xiàng)存在一階相關(guān)，但不存在二階相關(guān)；其次是過(guò)度識(shí)別約束檢驗(yàn)，用來(lái)檢驗(yàn)所使用工具變量的有效性，由各列中的Hansen檢驗(yàn)可知，所使用的工具變量與誤差項(xiàng)是不相關(guān)的。上述結(jié)果得到了動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的進(jìn)一步支持。

表4是縣級(jí)政府支出的動(dòng)態(tài)面板估計(jì)結(jié)果。支出規(guī)模的滯后一期對(duì)當(dāng)期的影響顯著為正，且模型通過(guò)了自相關(guān)和過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)，這為我們選用動(dòng)態(tài)面板模型提供了有利支持。與固定效應(yīng)的回歸結(jié)果一致，不同類型轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府支出規(guī)模的影響顯著為正。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付的支出效應(yīng)依次減弱。

表4 政府支出的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型

表5是縣級(jí)政府稅收努力程度的動(dòng)態(tài)面板估計(jì)結(jié)果。同樣，稅收努力程度的滯后一期對(duì)當(dāng)期的影響顯著為正，且模型通過(guò)了自相關(guān)和過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)。與表3的回歸結(jié)果一致，轉(zhuǎn)移支付降低了縣級(jí)政府的稅收努力程度。專項(xiàng)和一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府稅收努力程度的影響顯著為負(fù)，而稅收返還的影響為正。

表5 稅收努力程度的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型

（1）（2）（3）（4）AR（2）0.707 0.309 0.655 0.618 Hansen test 0.283 0.117 0.223 0.19觀測(cè)樣本 6 085 5 455 6 085 6 085

綜上所述，專項(xiàng)、一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還對(duì)地方政府收支行為都存在顯著影響?；诖耍覀儼堰@三個(gè)核心變量納入一個(gè)方程，運(yùn)用逐步回歸法考察自變量估計(jì)值的變動(dòng)范圍，進(jìn)一步驗(yàn)證估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性。具體地，在基準(zhǔn)回歸模型中，我們選擇與支出規(guī)模、稅率直接相關(guān)的變量，包括人口密度、農(nóng)村人口比重、人均GDP等變量。潛在的解釋變量包括第一、二產(chǎn)業(yè)比重，中、小學(xué)人數(shù)比例，年末人均儲(chǔ)蓄存款和萬(wàn)人病床位數(shù)。把這些潛在的解釋變量逐步加入到基準(zhǔn)方程中，考察核心變量估計(jì)值的穩(wěn)定性。根據(jù)表6和表7的結(jié)果，通過(guò)對(duì)比核心變量估計(jì)值的最大值和最小值，表明結(jié)論是穩(wěn)健的。這進(jìn)一步支持了我們關(guān)于轉(zhuǎn)移支付收支效應(yīng)的假說(shuō)。

表6 政府支出規(guī)模的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

表7 稅收努力程度的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

綜上所述，本文針對(duì)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)分析主要有以下發(fā)現(xiàn)：第一，總體而言，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越高，地方政府的支出規(guī)模就越大，稅收努力程度也就越低。大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政投機(jī)行為，在稅基競(jìng)爭(zhēng)的格局下，地方政府有擴(kuò)大支出與降低稅率的動(dòng)機(jī)。第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付具有相同方向的收支效應(yīng)，支出決策對(duì)前者的反應(yīng)要強(qiáng)于后者。一個(gè)可能的解釋是：政府收支行為可以看作公共物品的供給決策，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共物品供給兼具收入效應(yīng)和價(jià)格效應(yīng)，而一般性轉(zhuǎn)移支付僅僅產(chǎn)生了收入效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在雙重扭曲：一是缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致“跑步錢進(jìn)”現(xiàn)象頻發(fā)，往往是那些有“政治關(guān)聯(lián)”的地區(qū)獲得了專項(xiàng)補(bǔ)助，而這些地區(qū)可能并不是最需要補(bǔ)貼的地區(qū)，其支出行為隨意性較大（范子英和張軍，2010）；二是某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有配套性條款，地方政府有時(shí)是“被動(dòng)支出”。第三，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府收支行為的影響大小也存在差異，支出決策的敏感程度要大于收入決策，這種對(duì)收支影響程度的差異表明針對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付確實(shí)存在“粘蠅紙效應(yīng)”。具體地，“先行者”地方政府與“跟隨者”上級(jí)政府的預(yù)算行為、地方政府的收入與支出決策都存在“時(shí)間不一致性”。一方面，在轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)博弈中，地方政府先做出收支決策，通過(guò)擴(kuò)大財(cái)力缺口或者公共物品供給缺位來(lái)“爭(zhēng)取”中央政府的轉(zhuǎn)移支付；另一方面，我國(guó)的財(cái)政政策缺乏剛性，地方政府的預(yù)算決策在年初，而接受轉(zhuǎn)移支付時(shí)可能是在年中或者年末，稅收政策調(diào)整的靈活度不及支出政策的調(diào)整，導(dǎo)致在年中或年末接受轉(zhuǎn)移支付時(shí)出現(xiàn)“突擊”、“過(guò)度”花錢現(xiàn)象。這是“粘蠅紙效應(yīng)”形成的關(guān)鍵原因所在。第四，與其他類型轉(zhuǎn)移支付有所區(qū)別，稅收返還不僅推動(dòng)了地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)大，而且對(duì)地方政府稅收努力程度有正向激勵(lì)作用。一方面，相對(duì)于其他類型的轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，稅收返還可以看作是地方政府的自有收入，地方政府在可自由支配收入增加的情況下，必然會(huì)擴(kuò)大支出規(guī)模；另一方面，1994年分稅制改革時(shí)明確了稅收返還是建立在增值稅和消費(fèi)稅征收的基礎(chǔ)上，其返還額度有嚴(yán)格的計(jì)算公式可循，從而激勵(lì)地方政府提高了稅收努力程度。

五、總結(jié)性評(píng)論

在轉(zhuǎn)移支付占據(jù)地方政府收入大半比重的格局下，轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)尤為重要。無(wú)論是平衡地區(qū)間財(cái)政能力還是解決地區(qū)間公共物品的供給，轉(zhuǎn)移支付制度首先起到的是一種激勵(lì)作用，通過(guò)這種激勵(lì)作用來(lái)引導(dǎo)資源的有效配置，從而實(shí)現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。然而，本文在財(cái)政分權(quán)制度內(nèi)建立的政府間轉(zhuǎn)移支付與地方政府收支決策的理論模型表明，轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的預(yù)算軟約束與稅基流動(dòng)產(chǎn)生的外溢性交織在一起，影響了地方政府的收支決策，而且不同類型的轉(zhuǎn)移支付收支效應(yīng)存在差異。利用2001－2006年中國(guó)縣級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)的計(jì)量分析表明，總體上，轉(zhuǎn)移支付越多，地方政府支出規(guī)模就越大，稅收努力程度也就越低。文章就轉(zhuǎn)移支付的類型作了細(xì)分研究：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還都會(huì)擴(kuò)大地方政府的支出規(guī)模，并且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的影響要遠(yuǎn)大于一般性轉(zhuǎn)移支付；地方政府稅收努力程度對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的反應(yīng)為負(fù)，對(duì)稅收返還的反應(yīng)為正。中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)控地方財(cái)力或者公共物品供給的效果在地方政府的稅基競(jìng)爭(zhēng)中打了折扣。面對(duì)專項(xiàng)和一般性的轉(zhuǎn)移支付，地方政府通過(guò)讓渡部分稅收收入來(lái)獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)移支出—支出膨脹、讓渡稅收—轉(zhuǎn)移支付”的惡性循環(huán)，這必然會(huì)侵蝕中國(guó)的財(cái)政資源。相對(duì)而言，稅收返還雖然也提高了地方政府的支出規(guī)模，但是有利于提高地方政府稅收努力的積極性。這些證據(jù)表明，在針對(duì)縣級(jí)層面的轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)中，必須警惕預(yù)算軟約束和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的雙重扭曲，從制度上保障地方政府收支行為的正規(guī)化。在“營(yíng)改增”觸發(fā)了政府間收入分配、地方政府財(cái)權(quán)大幅度減少的背景下，匹配地方政府財(cái)力與事權(quán)的同時(shí)，更要謹(jǐn)慎地看待轉(zhuǎn)移支付的整體規(guī)模和結(jié)構(gòu)。短期看，應(yīng)該降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。一方面，考慮到收支效應(yīng)上的差異，甚至可以嘗試將轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地區(qū)別對(duì)待，增加凈轉(zhuǎn)入地一般性轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還的比重，用不具備指向性的轉(zhuǎn)移支付代替專項(xiàng)類；另一方面，制度設(shè)計(jì)中可以通過(guò)在轉(zhuǎn)移支付中加入稅收努力程度、支出規(guī)模的權(quán)重來(lái)避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期看，一般性轉(zhuǎn)移支付制度只是增加了地方政府的財(cái)力，但并不一定能促使地方政府回歸公共服務(wù)職能。因此，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以此提高地方財(cái)政對(duì)本地居民偏好的回應(yīng)性（尹恒和楊龍見，2014），是完善中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的關(guān)鍵。

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附錄：

將式（20）兩邊分別對(duì)Ti、Si、η求導(dǎo)數(shù)，可以得到：

同理，將式（20）兩邊同時(shí)對(duì)Si求導(dǎo)數(shù)，可以得到：

我們考慮一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的變化將如何影響政府總支出變化：

最后，我們考慮稅收返還對(duì)地方政府稅率和支出總量的影響。將式（20）兩邊同時(shí)對(duì)η求導(dǎo)數(shù)，可以得到以下兩式：