文/丹琛措

完善中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本設(shè)想

文/丹琛措

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天只有處理好中央與地方財(cái)政的關(guān)系，才可以更好的建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，本文分析了目前我國(guó)中央與地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入范圍劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革這三個(gè)方面所存在的問(wèn)題，并就如何解決這些問(wèn)題提出了相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。

財(cái)政； 中央與地方； 基本設(shè)想

第十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是我國(guó)理清中央財(cái)政與地方財(cái)政關(guān)系的前提條件”，而完善我國(guó)中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系是更好的建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。

一、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

建立完善的事權(quán)劃分制度是支出責(zé)任制度得以很好實(shí)行的前置條件，即我們必須要嚴(yán)格規(guī)劃好我國(guó)各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分以保證各級(jí)政府支出責(zé)任的界限明確。

我們從目前全球各國(guó)尤其是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來(lái)分析，這些國(guó)家各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分主要有三個(gè)特點(diǎn)：第一、事權(quán)的劃分以法律的形式確定，在不同的體制之下又有所不同。在單一制的國(guó)家中地方政府的權(quán)利是由中央政府授予的，而國(guó)家最高的權(quán)利屬于中央政府所有。在聯(lián)邦制的國(guó)家中，聯(lián)邦擁有最高的權(quán)限，下屬的各州則有部分權(quán)限；第二、事權(quán)的劃分必須遵循“受益范圍、效率、激勵(lì)相容”這三項(xiàng)基本原則；第三、國(guó)家利益所涉及事權(quán)必須由中央政府行使，最主要的體現(xiàn)是許多發(fā)達(dá)國(guó)家如英美德都實(shí)行中央政府在國(guó)家財(cái)政關(guān)系中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。

我國(guó)事權(quán)和支出責(zé)任劃分經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展完善，基本能夠適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的每一個(gè)時(shí)期，尤其是在1994年的“分稅制”改革之后，我國(guó)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分基本沒(méi)有大的改變。但是隨著我國(guó)市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，政府公共職能的不斷擴(kuò)大，我國(guó)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度的問(wèn)題也越來(lái)越多，主要有以下幾個(gè)表現(xiàn)：第一、我國(guó)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的職能“越位”或者是“缺位”較為常見(jiàn)，推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于地方政府的依靠較大?！叭蔽弧敝饕w現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)于市場(chǎng)的監(jiān)管力度不夠大，沒(méi)有充分的維護(hù)好我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展；第二、各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分沒(méi)有明確的法律條文的規(guī)定，因此各級(jí)政府在處理這些問(wèn)題時(shí)會(huì)出現(xiàn)更多的不確定性和不透明性，這對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定有弊無(wú)利；第三、中央政府和地方政府責(zé)權(quán)劃分的不明確，目前我國(guó)存在中央政府和地方政府責(zé)任大多重復(fù)的弊端，除了外交、軍事等重要的國(guó)家安全的事務(wù)是由中央政府直接管理之外，其他眾多的事權(quán)存在著交叉混合的現(xiàn)象，也可以這樣說(shuō)目前我國(guó)地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任基本上都是由中央政府延伸而來(lái)；第四、地方政府承擔(dān)的事權(quán)占據(jù)過(guò)多的比例，筆者舉一個(gè)實(shí)例，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)2014年我國(guó)中央政府在政府公共管理方面的支出僅僅占據(jù)了全部支出的16.1％，這個(gè)比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家的平均水平；第五、事權(quán)與支出責(zé)任沒(méi)有相互適應(yīng)，在我國(guó)地方政府的事權(quán)由中央政府解決撥款，中央的事權(quán)又要地方政府負(fù)責(zé)的實(shí)例非常多見(jiàn)，可以說(shuō)這大大影響了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。

上文所述的問(wèn)題交叉出現(xiàn)在我國(guó)各級(jí)政府之間，造成了我國(guó)各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分的不明確，嚴(yán)重影響了我國(guó)財(cái)政機(jī)制改革的進(jìn)程和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，因此我們需要盡快解決事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)的問(wèn)題。

第一、事權(quán)劃分的法律化、透明化。必須建立健全相關(guān)的法律制度對(duì)不同級(jí)政府、政府間的事權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定。目前專屬于中央政府的國(guó)家重要事權(quán)依舊由其掌控，在一些政府公共，中服務(wù)領(lǐng)域但對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治等利益重大的事權(quán)中央政府必須優(yōu)于地方政府，當(dāng)然地方政府也需要在一定的領(lǐng)域擁有自己的權(quán)利，在不危害國(guó)家利益的情況下中央政府需要支持地方政府；第二、繼續(xù)理清中央政府和地方政府事權(quán)。一些關(guān)系到國(guó)家安全領(lǐng)域、國(guó)家重大的經(jīng)濟(jì)利益的事權(quán)如外交、國(guó)家主權(quán)等方面需要完全由中央政府所主導(dǎo)，一些雖屬于中央政府的事權(quán)范圍內(nèi)，但是部分交托于地方政府可以取得更好的成效則要果斷交給地方政府，那些地域特色較強(qiáng)、并且與地方居民有密切關(guān)系的應(yīng)該交托給地方政府，比如地方環(huán)境政治工作、農(nóng)業(yè)改造工作等；第三、改善中央政府與地方政府支出責(zé)任劃分。首先中央政府的事權(quán)無(wú)特殊情況需要由中央政府承擔(dān)起支出責(zé)任，有中央轉(zhuǎn)托給地方政府的事權(quán)中央政府需要承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，在中央政府與地方政府共同涉及的事權(quán)上雙方應(yīng)該共同承擔(dān)，屬于地方政府的事項(xiàng)需由地方政府承擔(dān)。

表1 我國(guó)2014年財(cái)政支出均等化效果表

二、理清中央與地方政府的收入劃分

目前發(fā)達(dá)國(guó)家主要以稅種的經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)劃分不同級(jí)別政府的收入，也就是說(shuō)這些發(fā)達(dá)國(guó)家不同級(jí)政府往往擁有不同的稅收體系，從而可以從一定程度上保障自身的稅收收入來(lái)支持其政府公共活動(dòng)。從1949年建國(guó)至今，我國(guó)的財(cái)政管理體系經(jīng)歷了三次大的變革，在1994年已基本定下如今“分稅制”的體制，經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展以及后續(xù)不斷地改革完善形成了目前我國(guó)的財(cái)政體制。

但是隨著時(shí)代的變化和我國(guó)財(cái)政改革的不斷深入，“分稅制”在當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)于中央政府和地方政府的收入劃分存在著一些比較突出的問(wèn)題。第一、各級(jí)政府間的稅種沒(méi)有劃分合理，相比對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收制度，我國(guó)的地方政府增值稅的占有比例相對(duì)來(lái)說(shuō)有點(diǎn)過(guò)高，這樣會(huì)導(dǎo)致無(wú)法有效的抑制地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤做法；第二、我國(guó)中央政府的財(cái)政收入的比例份額過(guò)低，目前國(guó)際上對(duì)于這個(gè)份額沒(méi)有明確的規(guī)定，但是按照大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，中央政府的財(cái)政收入通常應(yīng)該在百分之六十以上，但是我國(guó)的中央政府財(cái)政收入這幾年僅僅占有比例約百分之四十五；第三，地方政府的稅收體系不完善，由于我國(guó)特殊國(guó)情的影響地方政府并沒(méi)有相應(yīng)的稅收的立法權(quán)，而全掌握在中央政府的手上因此在不同的地方一些稅收就會(huì)不是很適應(yīng)，這就導(dǎo)致了地方政府稅收收入得不到保障；第四、各級(jí)政府之間的征收稅收的層次尚未得到明確，比如說(shuō)在征收一些不同級(jí)政府共同管理的事權(quán)時(shí)就會(huì)導(dǎo)致稅收收入的不公平不合理現(xiàn)象。

可以說(shuō)目前我國(guó)財(cái)政政策改革的大方向是需要不斷地改善完善事權(quán)和支出責(zé)任制度，進(jìn)行稅收以及收入的合理有效劃分，同時(shí)也需要對(duì)我國(guó)的稅收制度進(jìn)行改革，不斷豐富完善地方稅收體系，進(jìn)一步理清中央政府和地方政府的收入劃分。第一、加快我國(guó)地方稅收體系制度改革。要做到理清中央與地方政府的收入劃分，一個(gè)完善健全的稅收制度是必不可少的，因此我們需要做到利用完善的稅收制度來(lái)促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在一些我們做的不到位的稅收領(lǐng)域比如資源稅、碳排放稅、消費(fèi)稅，要做到改革完善加快這些稅收的改革，爭(zhēng)取做到建立健全地方性稅種，完成個(gè)人所得稅的改革；第二、規(guī)范政府的非稅收收入，原則上要將所有與政府有關(guān)的資源收入全部納入政府的收入劃分，規(guī)范政府公共服務(wù)類的收費(fèi)，對(duì)于政府存在的不合理收費(fèi)現(xiàn)象需要立即根除，完善非稅收收入的監(jiān)督、繳納、管理機(jī)制；第三、適當(dāng)平衡各級(jí)政府間的收入劃

分。在保證中央財(cái)政占據(jù)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，我們需要遵循公平公正效率的原則合理的平衡不同級(jí)別政府的稅收收入，將一些稅收收入波動(dòng)范圍大、不穩(wěn)定的稅種歸納為中央稅收收入，對(duì)于一些具有地方特色或者是對(duì)于地方政府財(cái)政有著重大聯(lián)系的稅種歸納為地方政府收入。第四、適當(dāng)放寬地方政府稅收立法權(quán)。上文說(shuō)到我國(guó)是中央集權(quán)國(guó)家，立法權(quán)是由中央集中管理的，因此在稅種的開(kāi)發(fā)、稅率的變更等等環(huán)節(jié)上都是由中央政府主導(dǎo)的，我們需要做的是在保證國(guó)家最高利益的基礎(chǔ)上賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。

三、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度與理清中央與地方政府的收入劃分的重要樞紐。從當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家的具體經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，這些發(fā)達(dá)國(guó)家在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面并沒(méi)有統(tǒng)一的制度但是他們具有一些共同的特征。第一、這些發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度普遍對(duì)中央政府和地方政府的收入和支出責(zé)任做出了細(xì)致的劃分，同時(shí)考慮到了地方政府的實(shí)際財(cái)力因此具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性；第二、財(cái)政轉(zhuǎn)移制度多有明確完善的法律條文規(guī)定，這樣就可以減少其他因素對(duì)于其的影響，避免了各級(jí)政府之間財(cái)政沖突，有利于穩(wěn)定各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算；第三、基本上所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都會(huì)設(shè)立專門(mén)用于中央政府對(duì)于地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的稅種，并保證稅種的合法有效性，這樣就可以保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有穩(wěn)定資金的支持；第四、許多國(guó)家對(duì)于財(cái)政支出的分配都有著嚴(yán)格公平規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，例如中央政府會(huì)根據(jù)不同地方政府的實(shí)際的財(cái)政情況和服務(wù)支出情況作為財(cái)政支出的分配標(biāo)準(zhǔn)。

從1949年建國(guó)至今，我國(guó)的財(cái)政管理體系經(jīng)歷了三次大的變革，在1994年已基本定下如今“分稅制”的體制，在隨后的二十年時(shí)間里，針對(duì)不斷發(fā)展完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立了與之相符合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。進(jìn)入二十一世紀(jì)之后隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大、地方轉(zhuǎn)移支付占據(jù)中央財(cái)政比例逐年升高，轉(zhuǎn)移支付制度很好有效的保障了地方民生，調(diào)節(jié)了不同地區(qū)政府的收入差距。（表1所示）

但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出制度也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支出制度與我國(guó)政府的事權(quán)支出責(zé)任劃分沒(méi)有相關(guān)性或者說(shuō)是相關(guān)性較弱。例如在一些由政府設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中沒(méi)有做到統(tǒng)籌全局的考慮和布局，導(dǎo)致后來(lái)在實(shí)行時(shí)缺乏目的性和規(guī)劃性，最后就形成了“萬(wàn)歲專項(xiàng)”的局面；第二、轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)不合理，近幾年來(lái)我國(guó)政府在不斷調(diào)高一般性轉(zhuǎn)移支出的比例但仍舊偏低，近幾年均衡性的轉(zhuǎn)移支出占據(jù)所有轉(zhuǎn)移支出的20％左右遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)；第三、目前轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)較多、設(shè)計(jì)的范圍太廣。中央政府對(duì)于地方政府的轉(zhuǎn)型支付幾乎覆蓋所有的項(xiàng)目，這導(dǎo)致了一些財(cái)政支付的過(guò)度交叉從而浪費(fèi)了財(cái)政支出，還有一些專項(xiàng)財(cái)政支付涉及到了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域會(huì)打亂我國(guó)的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；第四、支付資金的分配方式亟待完善。目前我國(guó)大部分的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出是按照“項(xiàng)目法”進(jìn)行分配的，但是有一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目存在著“撒胡椒面”的現(xiàn)象，還有一些專項(xiàng)支付項(xiàng)目要求資金的配套這導(dǎo)致了地方財(cái)政支出過(guò)多影響其正常的公共活動(dòng)；第五、專項(xiàng)支付資金的管理存在漏洞，一些專項(xiàng)支付資金的監(jiān)督管理機(jī)制不健全，進(jìn)而導(dǎo)致了擠占、挪用現(xiàn)象的出現(xiàn)。

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的首先前提是轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)的合理，而不在乎于資金的多少，要想完善我國(guó)中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系也就必須要做到進(jìn)一步的優(yōu)化財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。第一、調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。政府需要優(yōu)化調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，努力平衡不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建一種以一般性支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出制度，從國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，需要選取一種相對(duì)穩(wěn)定持續(xù)的專項(xiàng)稅種并選擇一個(gè)適當(dāng)比例作為轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)；第二、健全完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策機(jī)制。中央政府應(yīng)立即建立起關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批、監(jiān)督、實(shí)行的一整套機(jī)制，完善關(guān)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)，能夠保障這些資金的用途明確、分配公平。同時(shí)要嚴(yán)格監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算安排，取消地方配套資金的安排；第三、改革目前對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的支持方式，要以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主要的方式，目前我國(guó)政府對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范，這也導(dǎo)致了目前“小、散、亂”現(xiàn)象。我們必須堅(jiān)決的整合市場(chǎng)上大同小異的專項(xiàng)支付項(xiàng)目，抵制那些完全用于“純競(jìng)爭(zhēng)”項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移資金，對(duì)于那些高端的科技項(xiàng)目應(yīng)該將支出的責(zé)任交給中央政府，最后需要建立相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的公示和績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的利益最大化；第四、強(qiáng)化預(yù)算的管理、完善轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的前中后期的績(jī)效管理，對(duì)于每一個(gè)專項(xiàng)資金支付項(xiàng)目都需要有明確的績(jī)效管理目標(biāo)，當(dāng)然中央政府也需要推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付信息的透明化和公開(kāi)化以保證我國(guó)政府轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的公平性，建立健全專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)于專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付的審核力度。

[1] 龐明川.中央與地方政府間博弈的形成機(jī)理及其演進(jìn)[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究,2004(12).

[2] 馮興元.中央和地方財(cái)政關(guān)系的癥結(jié)與應(yīng)變[J].人民論壇,2010(20).

[3] 陳少毅,傅鵬.關(guān)于中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的思考[J].中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào),2009(06).

[4] 楊志勇.中國(guó)財(cái)政體制改革理論的回顧與展望[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究,2006(07).

（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）