陳瑜

韓國首都首爾是一個歷史悠久的古都，也是韓國的政治、經(jīng)濟、文化和教育中心，集中了韓國約25%的人口，擁有約30%的經(jīng)濟總量。韓國在2012年9月啟動了“遷都行動”，將部分行政功能，包括國務(wù)總理辦公室在內(nèi)的17個政府部門遷移到世宗市，青瓦臺總統(tǒng)府、國防部和外交通商部等核心政府機構(gòu)與國會、大法院則留在首爾。從此，世宗市為韓國的“行政首都”，首爾市則成為“經(jīng)濟首都”。

一、韓國“遷都”的用意

圍繞要不要遷都、往哪里遷，韓國經(jīng)歷了多輪政治力量的博弈，最終確定“功能性遷都”，將大部分行政功能搬遷到中部地區(qū)的世宗市。韓國確定“遷都”主要出于三方面考慮：

一是防范來自朝鮮的軍事威脅。首爾與朝鮮首都平壤相比更近三八線，距離“三八線”最近處僅40公里，戰(zhàn)略縱深極淺。從國家安全考慮，將行政中心南遷，可以防止首都在戰(zhàn)爭中受到襲擊。

二是有效治理首爾“城市病”。首爾集中了韓國29.7%的企業(yè)，41.6%的金融、機關(guān)和商店，37.4%的批發(fā)零售額，35%的大學(xué)，67%的大學(xué)生，成為政治、經(jīng)濟、文化的“巨無霸”。同時，還帶來了人口爆炸、地價飛漲、交通擁堵、環(huán)境污染等日趨嚴重的“城市病”問題。建設(shè)新的行政首都，能夠減輕首爾的發(fā)展壓力，使首爾進入新的發(fā)展通道。

三是為了推動國家均衡布局發(fā)展。韓國形成了首爾和釜山一北一南兩大經(jīng)濟圈，其中首爾經(jīng)濟圈不到12%的面積集中了韓國超過50%的人口和70%的經(jīng)濟總量；釜山則是僅次于首爾的韓國第二大城市，韓國海陸空交通的樞紐。兩大經(jīng)濟圈共同加劇對資源吸附，中部的世宗地區(qū)形成了一個塌陷經(jīng)濟，發(fā)展不均衡引發(fā)地區(qū)之間、階層之間的矛盾和沖突。遷都有利于拉動新都經(jīng)濟，并借此輻射周邊，對帶動中部、南部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用，繼而實現(xiàn)全國均衡發(fā)展。

韓國遷都的新行政首都世宗市位于韓國中部，首爾以南大約120公里，行政區(qū)劃面積465平方公里，約為首爾的四分之三，其中新城建設(shè)區(qū)面積73平方公里，于2007年開工建設(shè)。世宗市的城市定位為“行政中心復(fù)合都市”，除具有行政功能，還將打造科技特區(qū)和引進高科技、綠色產(chǎn)業(yè)和大學(xué)等。

二、韓國“遷都”效果及面臨的問題

韓國現(xiàn)已有國土交通部、農(nóng)林畜產(chǎn)食品部、環(huán)境部、教育部等十多個部門和1.3萬名公務(wù)員搬遷到世宗辦公。遷都后，首都安全的目標在一定程度上實現(xiàn)；世宗市成長為一個新興城市，分攤了首爾過度集中的政治功能，在首爾和釜山兩大經(jīng)濟圈外形成第三增長極，實現(xiàn)了區(qū)域均衡的目的；行政職能搬遷帶動的交通流量、人口轉(zhuǎn)移，在一定程度上也減輕了首爾的壓力。但是，對于城市病治理的效果還不十分明顯，新老兩個首都的銜接也還存在一些問題。韓國遷都后面臨的問題主要集中在三個方面：

（一）交通建設(shè)滯后，首爾、世宗兩地通勤不便

世宗市新城建設(shè)區(qū)域原本是村莊和空地，與相距120公里的首爾缺少公共交通銜接。韓國已有高速鐵路連接中部大城市大田和清州，距離世宗有十公里。世宗新城幾乎所有建設(shè)從零開始，由于遷都經(jīng)歷了一系列波折，建設(shè)工期大大落后于規(guī)劃，周邊許多高速公路、鐵路仍在建設(shè)中。目前，首爾與世宗只能通過私家車或巴士通勤，車程大約兩小時，對需要奔波于兩地政府辦事的國民來說極為不便，而大量在世宗辦公還未搬家的公務(wù)員每天都要在路上花費4小時。

（二）公共服務(wù)和配套不足，無法滿足工作生活需求

遷都兩年多來，雖然世宗行政辦公區(qū)內(nèi)各種基本設(shè)施已落成，但配套生活設(shè)施仍不完善，目前基礎(chǔ)設(shè)施仍然在建，大型超市、學(xué)校、醫(yī)院等生活便利設(shè)施和公共服務(wù)不足，住宅小區(qū)的商街餐館、咖啡館等店鋪稀少。大部分公務(wù)員表示，存在居住、交通、辦公設(shè)施、子女轉(zhuǎn)學(xué)等困難。截至2013年末，搬到世宗工作的33個政府機構(gòu)8200名公務(wù)員中有超過1/4沒有在世宗定居。便民設(shè)施不足，生活不方便，是搬到世宗居住的公務(wù)員數(shù)量少于預(yù)期的主要原因。

（三）行政功能分散在多個城市，導(dǎo)致行政效率下降

韓國遷都世宗，只是將部分行政功能搬遷，總統(tǒng)府等核心部門仍留在首爾市中心，企劃財政部、經(jīng)濟部門遷至首爾外圍的京畿道果川市，而采購廳等部門則南遷至大田市。這使得韓國政府機構(gòu)更為分散，降低了政府效率，減緩了決策速度，被韓國媒體批評為“世界上史無前例的低效率體制”。

此外，由于世宗的建設(shè)受到政治因素影響一再推遲，作為“行政中心復(fù)合都市”而專門劃定的“尖端知識城”和“大學(xué)與研究專用區(qū)域”兩塊區(qū)域建設(shè)緩慢，目前仍然沒有明確的時間表，尚為空地。

總的來說，遷都需要巨大投入，時間長，見效慢。從韓國確定遷都到現(xiàn)在僅有十多年時間，實質(zhì)性啟動遷都也才過去兩年多，其中遇到的一些問題放到更廣闊的時間和空間來看，還難說是成功還是失敗。但從目前來看，遷都百公里之外，建設(shè)進度緩慢，快速軌道交通缺乏和公共服務(wù)等配套不足，科教資源搬遷、企業(yè)進駐還沒有明確的時間表，世宗市離規(guī)劃的“行政中心復(fù)合都市”目標還有很遠的路要走。

三、韓國“遷都”對北京疏解非首都功能的啟示

北京與首爾這兩個不同國家的首都有著極為相似的“大城市病”，北京疏解非首都功能的出發(fā)點與韓國遷都原因也有部分相似性，都有出于“城市病”治理和疏解過度聚集的各種資源的考慮。韓國在遷都過程中出現(xiàn)的一些問題，對于北京疏解非首都功能有重要的借鑒意義和參考價值。

（一）解決城市病的路徑很多，遷都并非上乘之選

韓國以遷都的形式解決首都“城市病”周期長、代價大，且面臨很多困難，到現(xiàn)在尚未取得實質(zhì)性效果。首都“城市病”歸根于權(quán)力和資源高度集中，是由一個國家的管理體制決定的，如果不解決體制機制問題，遷都后也很難保證城市不在若干年后重新產(chǎn)生城市病。從全世界看，巴西遷都工程浩大、代價高昂，建成了美麗的新首都巴西利亞，現(xiàn)如今貧富分化、環(huán)境污染、發(fā)展不均衡這些老首都里約熱內(nèi)盧的“城市病”又在巴西利亞一一重現(xiàn)。東京、巴黎都沒有遷都，而是通過多中心布局、提高城市運行效率等手段解決了城市病問題。因此，遷都不是解決城市病的首選之策。習(xí)近平總書記“2.26”講話強調(diào)了非首都功能疏解、強化首都定位和京津冀協(xié)同發(fā)展等多策并舉，來解決北京城市病，這就為多年來所謂的“遷都論”畫上了句號。合理疏解北京非首都功能，改革資源配置的體制機制，是北京探索“城市病”治理更優(yōu)的選擇。

（二）注重頂層設(shè)計，在打造非首都功能集中承接地上突出差異化和特色化

韓國在疏解資源時，沒有很好地進行頂層設(shè)計，梳理行政部門之間的聯(lián)系，在將國務(wù)院機構(gòu)集中向世宗遷移的同時又將部分機構(gòu)遷到其他城市，使行政功能分散到多個城市，導(dǎo)致整體運行效率降低。北京在疏解非首都功能時，應(yīng)充分考慮這一問題，加強頂層設(shè)計，促使具有同類特征的資源整體遷移，在京津冀大區(qū)域范圍內(nèi)一些距離合適、條件相對具備的區(qū)域，重點打造幾個非首都功能集中承接地，體現(xiàn)特色功能的集中對接。從這方面講，北京建設(shè)行政副中心，要采取集中搬遷的模式，形成集中行政辦公區(qū)，既提高市民辦事效率，也為不同部門之間的聯(lián)系提供便利條件。其他新城要考慮差異化定位，突出特色功能，如高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、高端制造業(yè)孵化轉(zhuǎn)化、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地等，或是重點打造某些特色功能如醫(yī)療服務(wù)、教育培訓(xùn)等，避免資源過于分散后造成的效率低下。

（三）優(yōu)先解決交通問題，做好中心城與承接地交通銜接

韓國的兩個首都相距一百多公里，且缺少快速鐵路連接，目前每天仍有很多人往返于兩個城市，沒有形成“一小時通勤圈”，違背了城市運行規(guī)律，必然面臨難題。北京在疏解非首都功能，應(yīng)選擇合適的承接地，并注重交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過加大軌道交通密度并提高容量、建設(shè)一站式市郊鐵路、改善局部交通微循環(huán)等措施構(gòu)建合理、高效的立體交通網(wǎng)路，為承接地和中心城搭建高效銜接交通條件。

（四）快速推進承接地建設(shè)，提供高品質(zhì)公共服務(wù)配套

韓國建設(shè)新行政首都，期間經(jīng)歷了多年的猶豫期影響了建設(shè)進度，導(dǎo)致很多基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)緩慢，未能很好地迎接政府部門和居民搬遷。北京應(yīng)吸取韓國教訓(xùn)，著重做好頂層設(shè)計規(guī)劃，快速推進功能疏解和承接地建設(shè)。同時要對承接地進行高標準、高水平建設(shè)，提供與中心城同等水平乃至更高品質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施。公共服務(wù)配套在城市建設(shè)、疏解城市功能中具有重要作用，對人才、資金、高端產(chǎn)業(yè)等資源要素具有明顯的導(dǎo)向作用。韓國在行政部門搬遷后很多公務(wù)員不在世宗居住，主要就是因為是配套服務(wù)不完備。北京市疏解非首都功能不應(yīng)是單純地將某些部門搬遷，還要通過學(xué)校、醫(yī)院和大型商業(yè)、文化設(shè)施等的配套，滿足承接新城的發(fā)展需求，引導(dǎo)資源要素的集聚。

（作者系北京方迪經(jīng)濟發(fā)展研究院高級咨詢師）