李婷

摘要：政府預(yù)算績(jī)效管理作為公共財(cái)政預(yù)算管理改革中的重要組成部分，對(duì)其進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探討具有深刻的理論背景。本文首先提出X-低效率理論，以及它在政府預(yù)算管理改革中存在的一些問題，最后指出要利用績(jī)效管理來(lái)加強(qiáng)政府預(yù)算管理改革。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算；X-低效率；績(jī)效管理

中圖分類號(hào)：G642.0；F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2015）05-0015-02

一、引言

近年來(lái)我國(guó)在全面構(gòu)建公共財(cái)政體系中采用了部門預(yù)算法、政府采購(gòu)法和國(guó)庫(kù)集中收付制度。并于2007年進(jìn)行了政府收支分類科目的預(yù)算管理改革，隨著公共預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，公共預(yù)算管理更加要求公開透明和實(shí)效性，同時(shí)要加大監(jiān)督力度。因此構(gòu)建穩(wěn)定的公共財(cái)政體制還離不開政府預(yù)算績(jī)效管理改革。近年來(lái)，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及公共職能部門通過對(duì)國(guó)外政府預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行研究與學(xué)習(xí)，對(duì)我國(guó)相關(guān)試點(diǎn)改革積累一定經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)還存在許多不足。X-低效率理論則從改革的根源出發(fā)，為改革提供了理論依據(jù)以及在的實(shí)踐前提下，從政府部門自身存在的問題著手來(lái)分析政府部門低效率問題，為改革提供了可靠性和必然性依據(jù)。

二、政府預(yù)算績(jī)效管理改革中的X-低效率理論

1.X-低效率理論的內(nèi)涵。X-低效率主要是指一種組織或動(dòng)機(jī)的低效率，也被稱作是一種來(lái)歷不明的非配置低效率，其中X代表造成配置（低）效率的一切客觀存在的因素。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，如果廠商要素投入量既定，要素投入變化可以使得某些產(chǎn)品的產(chǎn)出增加但并沒有使其他產(chǎn)品產(chǎn)出減少，這說明廠商不存在低效率，反之則被認(rèn)為存在低效率。可以將經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的這種效率理論推廣到政府部門，如果政府投入資金在某一部門不能充分利用，或政府行政部門沒能充分利用資源，從而導(dǎo)致政府部門X-低效率。

2.X-低效率的成因及表現(xiàn)。與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的資源配置效率不同，政府預(yù)算的X-低效率是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中世紀(jì)存在的各種“非配置性低效率”問題。其產(chǎn)生的原因主要是部門與主管機(jī)構(gòu)之間存在委托—代理關(guān)系，實(shí)施和管理成本過高或合同規(guī)定缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)，激勵(lì)與監(jiān)督手段不合理。在低效率條件下，追求預(yù)算最大化的官僚們?cè)谛惺孤殭?quán)的過程中受到更少的限制，會(huì)獲得更大的職權(quán)空間為自身謀利。同時(shí)政府組織機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制會(huì)排斥這種低效率的產(chǎn)生。我國(guó)現(xiàn)在公共部門“X-低效率”的主要表現(xiàn)為政府行政成本費(fèi)用高昂、行政產(chǎn)出不均衡以及政府尋租行為。

三、政府預(yù)算管理改革中存在的X-低效率問題

1.預(yù)算管理改革中政府使用財(cái)政資金不合理。我國(guó)政府預(yù)算管理的發(fā)展歷程是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展中進(jìn)步的，預(yù)算管理的改革目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理模式。但在目前我國(guó)的宏觀和微觀預(yù)算管理過程中還殘留著傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，例如在對(duì)預(yù)算資金的管理過程中仍然存在著重投入輕結(jié)果的觀念。對(duì)資金的使用結(jié)果沒有有效的監(jiān)督，造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi)等問題仍存在。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”、是不負(fù)責(zé)任的政府，因此要用預(yù)算來(lái)對(duì)政府的行為進(jìn)行控制，使政府行為在合法的范圍內(nèi)發(fā)揮最大的作用。通過預(yù)算可以為政府行為事前提供一個(gè)參考依據(jù)，也是政府行為發(fā)揮最大效力的重要因素，預(yù)算可以從根源上防治腐敗問題，同時(shí)對(duì)于X-低效率也是有一定的預(yù)防作用。對(duì)預(yù)算政府資金的合理使用，縮減不必要支出，進(jìn)行有效監(jiān)督。

2.預(yù)算管理改革中預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)不到位。無(wú)論是從預(yù)算的編制、審批再到執(zhí)行，這一過程中預(yù)算并沒有真正達(dá)到公開、透明的原則，預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，最終導(dǎo)致預(yù)算的準(zhǔn)確性不高。審批環(huán)節(jié)不嚴(yán)謹(jǐn)也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制所規(guī)劃的預(yù)算資源流向不完整。政府預(yù)算約束不強(qiáng)，存在預(yù)算軟約束的前提下，政府部門根據(jù)職權(quán)任意使用預(yù)算資金，甚至動(dòng)用歷年結(jié)余資金、項(xiàng)目資金等、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整預(yù)算或自行安排預(yù)算支出、未按規(guī)定及時(shí)解繳規(guī)費(fèi)收入等。政府預(yù)算管理中的執(zhí)行環(huán)節(jié)不到位，正是X-低效率理論中的偏離成本原則，政府部門的預(yù)算與設(shè)定的并不相符合，導(dǎo)致在執(zhí)行時(shí)支出成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的預(yù)算，預(yù)算編制人員中的低效率問題也會(huì)導(dǎo)致編制出的預(yù)算報(bào)表失真，在接下來(lái)的審批執(zhí)行環(huán)節(jié)中仍然存在著預(yù)算失真，有違初衷的表現(xiàn)存在。

3.政府預(yù)算公開透明度不強(qiáng)。在制定財(cái)政支出時(shí)，支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)偏好與原計(jì)劃目標(biāo)明顯偏離。在預(yù)算管理中，委托人將預(yù)算資源委托給政府相關(guān)部門去執(zhí)行，這種委托代理關(guān)系在信息不對(duì)稱的條件下，委托人不能掌握全部的真實(shí)信息而不能明確了解代理人的行為選擇的效率。因此代理人及時(shí)公開信息是完全必要的。此外，這種委托代理關(guān)系的形成一個(gè)完整的合約需要以下幾個(gè)條件：委托人希望通過合約得到自身效率的最大化，即達(dá)到自身利益的最大化；代理人從該合約中獲得的期望值要大于不接受該合約的最大期望績(jī)效；代理人在此合約云遜的范圍內(nèi)可以自行選擇能夠使自身獲得最大效益的行為。在存在委托—代理關(guān)系的情況下，這為X-低效率的產(chǎn)生提供了較好的條件，當(dāng)存在第三方代理人的情況下，不僅會(huì)加大政府部門的成本增加，同時(shí)也會(huì)存在暗箱操作的幾率的加大。同時(shí)在預(yù)算透明度加強(qiáng)的情況下，對(duì)政府預(yù)算的公開程度上并不會(huì)使公眾可以輕易的讀懂我國(guó)這本預(yù)算的賬本。

四、績(jī)效預(yù)算管理改革可以有效解決政府預(yù)算管理改革中的X-效率問題

1.加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效管理的制度建設(shè)，避免出現(xiàn)X-低效率。首先應(yīng)實(shí)行部門預(yù)算為主體的管理體系，從源頭上控制低效率的發(fā)生。同時(shí)財(cái)政、審計(jì)、人大作為監(jiān)督控制主體應(yīng)該從內(nèi)部加強(qiáng)人員培訓(xùn)，積極探索專業(yè)評(píng)價(jià)或咨詢中介機(jī)構(gòu)的介入模式。其次在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，制定政府部門的預(yù)算績(jī)效規(guī)劃。從制度體系上預(yù)防低效率發(fā)生。根據(jù)不同公共部門職責(zé)、社會(huì)發(fā)展客觀需要，以及預(yù)算約束等選擇科學(xué)、合理的部門績(jī)效目標(biāo)，制定公共部門的近期年度預(yù)算績(jī)效計(jì)劃和中遠(yuǎn)期預(yù)算績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃，精確完成政府部門工作，將績(jī)效目標(biāo)與部門預(yù)算科目相結(jié)合的信息進(jìn)行合理分類與管理。最后要合理編制預(yù)算報(bào)告，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理成果，加大績(jī)效管理信息的披露與公示制度，制定科學(xué)、有效的獎(jiǎng)懲問責(zé)制度，最大限度的發(fā)揮預(yù)算配置優(yōu)化調(diào)整的積極作用。

2.完善政府預(yù)算績(jī)效管理的技術(shù)手段，確保X-低效率零發(fā)生。首先制定科學(xué)、合理的公共部門績(jī)效產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)。公共部門對(duì)這一指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)有充分考慮其對(duì)支出效率與效益的合理規(guī)劃，將產(chǎn)出結(jié)果指標(biāo)作為考核控制的因素，根據(jù)不同的效益類型及時(shí)調(diào)整預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)。建立綜合績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，如部門間橫向比較標(biāo)桿、自身縱向的歷史標(biāo)桿，以及部門績(jī)效目標(biāo)責(zé)任標(biāo)桿。其次加強(qiáng)公共部門運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的能力建設(shè)。公共部門要加大自身的管理建設(shè)，通過運(yùn)用有效的管理來(lái)改進(jìn)自身的預(yù)算管理系統(tǒng)，與預(yù)算績(jī)效管理相聯(lián)系的會(huì)計(jì)制度可以考慮從收付實(shí)現(xiàn)制到采取權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，適時(shí)調(diào)整我國(guó)傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)制度，應(yīng)向權(quán)責(zé)發(fā)生制靠攏。最后要調(diào)整部門預(yù)算支出分類科目的設(shè)置，政府預(yù)算支出功能分類與支出經(jīng)濟(jì)分類相結(jié)合的方式來(lái)應(yīng)對(duì)政府預(yù)算管理改革，及時(shí)解決好現(xiàn)行政府預(yù)算科目設(shè)置中存在的不合理問題。通過對(duì)項(xiàng)目不同階段的不同方法評(píng)價(jià)，形成一個(gè)開放的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，保證資金的使用效率。

3.充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，防止政府X-低效率的產(chǎn)生。政府預(yù)算體制的透明化可以加強(qiáng)責(zé)任的落實(shí)，對(duì)政府部門來(lái)說，政府的財(cái)政支出是否達(dá)到了預(yù)算的目標(biāo)，或是說是否真正實(shí)現(xiàn)了委托人的委托意愿，以及最終的結(jié)果是否是委托人最初的愿望，這一系列過程都離不開群眾的監(jiān)督，群眾是最具有發(fā)言權(quán)的。通過加大群眾的公共監(jiān)督力度可以推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。政府績(jī)效預(yù)算管理改革中的外部監(jiān)督的輿論導(dǎo)向是不可或缺的，只有發(fā)揮出第三方的監(jiān)督權(quán)力，從本質(zhì)上杜絕委托—代理關(guān)系形成中的一些不透明原則，也可以加強(qiáng)政府預(yù)算軟約束的一些不合理的規(guī)則。公眾作為監(jiān)督者，更容易發(fā)現(xiàn)問題。政府可以及時(shí)調(diào)整方法來(lái)預(yù)防X-低效率的出現(xiàn)，從公眾的角度來(lái)解決政府的低效率行為則更具有說服力。

五、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析，同時(shí)結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理改革應(yīng)本著真實(shí)、透明、公開的原則，采用漸進(jìn)式、多樣化的方式，同時(shí)具有前瞻性的改革眼光去面對(duì)遇到的一系列問題，要以部門預(yù)算為主體和基礎(chǔ)，以項(xiàng)目支出為改革重點(diǎn)，同時(shí)關(guān)注支出的產(chǎn)出與結(jié)果是否一致，加大理論指導(dǎo)和事后監(jiān)督，在明確改革的基本思路下，建立我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理的改革框架。X-低效率理論為我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理改革奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，在理論指導(dǎo)下進(jìn)行的，同時(shí)也是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律來(lái)展開的預(yù)算管理改革，在改革中運(yùn)用新的思維和方法，同時(shí)發(fā)揮出廣大群眾的監(jiān)督作用，這也是推進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)與改革的客觀需要，有著重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。最后還應(yīng)正視我國(guó)預(yù)算管理制度的現(xiàn)狀和存在的問題，本著現(xiàn)有的客觀條件來(lái)正確認(rèn)識(shí)改革的實(shí)質(zhì)性局限，堅(jiān)持扎實(shí)推進(jìn)、目標(biāo)長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革精神，加強(qiáng)預(yù)算機(jī)構(gòu)與職能部門的相互配合，避免出現(xiàn)將改革演變成新的部門利益爭(zhēng)奪手段或產(chǎn)生消極面對(duì)改革的不利影響因素。

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