劉暢

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036）

推進基本公共教育服務(wù)均等化的財政支出法律制度研究①

劉暢

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036）

基本公共教育服務(wù)均等化是實現(xiàn)教育推動經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和條件,是當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式所面臨的重要課題。單純強調(diào)擴大公共財政對于教育領(lǐng)域的投資規(guī)模無法從根本上解決這一問題，只有通過建立、健全以保障“公共性”為核心價值觀的公共教育財政支出法律體系，明確政府提供基本公共教育服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，特別是確保公眾對公共教育財政支出活動的有效參與和監(jiān)督，才能推進基本公共教育服務(wù)的均等化，實現(xiàn)教育對經(jīng)濟增長的正向作用。

基本公共教育服務(wù)；均等化；財政支出法律

我國當(dāng)前處于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，過去單純強調(diào)經(jīng)濟增長所帶來的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡和二元化差異加劇等社會矛盾在教育領(lǐng)域被凸顯，教育作為基本公共服務(wù)最重要的內(nèi)容之一，亦成為當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題。

一、基本公共教育服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)

（一）公共教育的內(nèi)涵解析

教育作為一種服務(wù)最早的供給方式表現(xiàn)為私人性，后來隨著政府或宗教統(tǒng)治的需要，開始出現(xiàn)了由政府或宗教組織加以提供的教育形式。在我國歷史上，教育并不通過“公共教育”和“私人教育”的對立加以表征，更多是用官學(xué)和私塾的形式存在?！肮步逃笔窃谖覈母镩_放之后，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，人們對于在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)φ辛烁嗟男枨?。此后，“公共教育”才作為公共物品或公共服?wù)在教育領(lǐng)域的一種具體的表現(xiàn)形式而產(chǎn)生并發(fā)展的。

“公共教育”是具有“公共性”的教育。“公共性”不等于政府性或政黨性，公共性是人們所追求的一種存在狀態(tài)。阿倫特和哈貝馬斯認為：“公共性所表明和揭示的是人們超越私人生活的狹隘范圍而實現(xiàn)共同生活和相互交往的一種特定狀態(tài)和基本性質(zhì)……是人們?yōu)榱斯餐睦婧褪聞?wù)聚集到一起，集思廣益，群策群力，試圖形成集體行動的主題、規(guī)則和品質(zhì)的一個開放的而不是封閉的、自由的而不是強制的動態(tài)領(lǐng)域。”［1］公共性“使眾多個人在共同活動中展示其自我形象，實現(xiàn)其生存的權(quán)利和發(fā)展的機會，并產(chǎn)生出超越個人生存需要和生存期限的共同財富”［2］。“公共性”不能是針對某一特定的個體或群體，也不能是為實現(xiàn)某種特定的利益內(nèi)容，它必須是普適性的和非特定性的。

“公共教育”不等于官辦教育或公辦教育，政府提供的教育不一定就是“公共教育”，不能必然使教育具備“公共性”。這是因為：第一，政府所擁有的公權(quán)力是來自于人們對于“公共性”的追求，來自于政

府對于實現(xiàn)“公共性”的使命，但是公權(quán)力的濫用和約束無力造成政府并不總是能夠站在“公共性”的角度，實現(xiàn)最普遍的、非特定性的公共利益。這就導(dǎo)致一些政府所提供的“教育”更多的體現(xiàn)和反映出的是與政府本身政治性、政黨性、宗教性或經(jīng)濟性，是與其所要實現(xiàn)的非“公共性”的目標(biāo)相結(jié)合的教育，從而偏離了“公共教育”的本意。第二，公眾被驅(qū)逐于公共領(lǐng)域中“公共性”目標(biāo)的確定機制之外，個人不能或不想對公共事務(wù)或公共決策發(fā)表意見，此時所謂的“公共性”是被公權(quán)力所要實現(xiàn)和操控的，并不能體現(xiàn)真正的“公共性”?！坝捎谖覀兊拇嬖谕耆蕾囉谝环N展現(xiàn)，因此也就依賴于公共領(lǐng)域的存在”［3］，而個人如果無法展現(xiàn)他在公共領(lǐng)域中的作用，無法參與并影響公共領(lǐng)域中“公共性”的具體內(nèi)容的選擇和確定，公權(quán)力則向著實質(zhì)上私權(quán)力不斷擴大的趨勢發(fā)展；而個體由于在公共領(lǐng)域中的無力則越來越選擇關(guān)注私人生活，而在公共領(lǐng)域中漸趨弱小。在公共教育中，“不能把確定教育目的這個任務(wù)完全交給政治家的自由意愿或科學(xué)家的系統(tǒng)知識去解決。因為我們要求共同作出貢獻的人們不只是這些專業(yè)人員。我們要求所有有關(guān)的人都要積極參加進來；學(xué)生、家長和社會人士”［4］。第三，“公共教育”的公共性內(nèi)涵是社會公眾對于教育所要實現(xiàn)基本目標(biāo)的完整和全面的體現(xiàn)，并不能夠僅僅由國家的需要或者政府、政黨的價值觀念所決定。

（二）基本公共教育服務(wù)的界定

首先，公共服務(wù)對應(yīng)的概念是私人服務(wù)。在市場經(jīng)濟條件下，市場是私人服務(wù)最有效的供給方式。而公共服務(wù)因為其自身正外部性、高風(fēng)險性、收益長期性等特點，在市場規(guī)律支配下，無法實現(xiàn)對公共性服務(wù)的有效、充分供給，這決定了對公共服務(wù)資源的配置必須由政府作為主體進行。

其次，基本公共服務(wù)對應(yīng)的概念是一般公共服務(wù)。［5］基本公共服務(wù)是在經(jīng)濟、社會發(fā)展的不同階段，處于不同生產(chǎn)、生活條件下的一切公民向社會、政府所要求的最低生存和發(fā)展的需求標(biāo)準(zhǔn)?！笆桥c民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。除去基本公共服務(wù)以外的服務(wù)，都屬于一般公共服務(wù)，如行政、國防、高等教育……?！保?］

第三，政府配置公共服務(wù)資源主要通過財政支出的手段來實現(xiàn)。政府以稅收等形式掌握大量的公共資金，這部分資金是政府獲得公共服務(wù)資源的主要來源。同時，政府通過財政支出的形式來配置這部分資金，以實現(xiàn)對公共服務(wù)資源，尤其是基本公共服務(wù)資源的有效利用和引導(dǎo)。

（三）基本公共教育服務(wù)的相關(guān)理論

基本公共教育服務(wù)對經(jīng)濟增長具有正向的推動作用。對此，貝克爾和舒爾茨提出了一個新的理論—人力資本理論，認為“教育是一種投資……教育即能夠?qū)ιa(chǎn)作出貢獻，又具有一種資源配置的作用”［7］；經(jīng)濟和社會發(fā)展到現(xiàn)階段，人類生產(chǎn)對個體的要求已由過去單純性的體力勞動向人力資本的積累轉(zhuǎn)化。政府通過提供最基礎(chǔ)性的公共教育服務(wù)，形成經(jīng)濟增長所需最基本的人格化的知識和技術(shù)資源，最終實現(xiàn)人力資本積累對經(jīng)濟發(fā)展的推動性作用。政府不僅要在不同經(jīng)濟發(fā)展水平上調(diào)整教育公共財政支出規(guī)模，更為重要的是完善財政支出在基礎(chǔ)公共教育領(lǐng)域的制度配套，從而滿足經(jīng)濟發(fā)展對基本公共教育服務(wù)覆蓋范圍的廣度和教育質(zhì)量的深度上的需求。

（四）均等化的理論基礎(chǔ)

均等化是研究資源配置的問題。有學(xué)者認為均等化是一個具體的、固定的、量化的概念。這種觀點在詮釋均等化的研究中無疑是狹窄和片面的?！熬然睉?yīng)該具有更廣義的、動態(tài)的、發(fā)展的內(nèi)涵，是一個上位性的概念。

20世紀(jì)初期，英國經(jīng)濟學(xué)家庇古所開創(chuàng)的福利經(jīng)濟學(xué)為基本公共服務(wù)的均等化提供了一個重要的理論基礎(chǔ)。庇古首先研究經(jīng)濟福利和國民所得的關(guān)系，［8］并得出兩者存在對等關(guān)系的結(jié)論，即國民所得增加實質(zhì)上就是經(jīng)濟福利的增加。［9］在此基礎(chǔ)上，他提出了兩個重要的基本原理：一是國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；二是國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利就越大?，F(xiàn)代政府通過稅收等形式獲得一部分國民收入的控制權(quán)，這部分國民收入也成為了政府提供基本公共服務(wù)的主要來源，使政府通過對基本公共服務(wù)的分配產(chǎn)生推動社會福利擴展和最大化的作用具備了可能性。庇古進一步指出政府使這種可能性最終得以實現(xiàn)的途徑是財政支出。國家財政可以通過直接投資或間接財政補貼的支出方式，保障和促進有利于整體社會福利增長的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府在具體安排其財政支出

時，應(yīng)該以增加社會整體的福利水平，實現(xiàn)社會福利最大化為基本原則和最終目標(biāo)。［10］

如前所述，正因為教育對于公民個人和國家經(jīng)濟的發(fā)展越來越起到推動的作用，教育也被政府作為其所提供的公共服務(wù)中最為重要的內(nèi)容，是占財政支出比例最大的領(lǐng)域。政府財政支出資源主要來自社會成員，因此政府應(yīng)該為滿足整體社會成員利益和經(jīng)濟發(fā)展所需的基本教育需求提供公平、相等的均等化服務(wù)（見表1）。

表1：2007—2013年主要公共服務(wù)領(lǐng)域支出占財政總支出比例 單位：%

二、我國財政支出在實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化中存在的問題

人力資本理論告訴我們可以通過教育實現(xiàn)人力資本的積累，并最終形成促進經(jīng)濟發(fā)展的力量。政府為公民提供基本教育服務(wù)是保證個人能夠提升自我知識和技術(shù)的基礎(chǔ)和條件，但在基本公共教育服務(wù)均等化過程中，我國還存在著一些問題。

（一）基本公共教育財政支出占總體公共教育財政支出比例過低

從各國基本公共教育財政支出與本國教育財政整體支出的比例對比可以看出，我國小學(xué)和初中教育所占財政支出的比例自2006年起，總體呈上升趨勢；我國對基本公共教育的支出比例遠遠低于英美等發(fā)達國家，西方發(fā)達國家一般都擁有穩(wěn)定的教育體系和基礎(chǔ)設(shè)施，而我國基本公共教育中的許多基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然并不完善，本應(yīng)投入更多的財政資源，但事實并非如此（見表2）。較低的基本公共教育財政支出比例，既反映出我國公共教育財政支出結(jié)構(gòu)的不合理，同時也無法滿足公民和國家對于基本公共教育服務(wù)的需求，更加無法緩和并解決在基本公共教育領(lǐng)域中凸出存在的發(fā)展不平衡和教育資源配置不均等的社會矛盾。

表2：2006-2011年各國家基本公共教育占公共教育財政支出的比例 單位：%

（二）缺少完善、健全的財政支出法律制度

完善、健全的財政支出法律制度是實現(xiàn)基礎(chǔ)公共教育服務(wù)均等化的重要制度保障和有效解決途徑。唐鐵漢教授就指出，實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化需要制定和完善一套符合我國國情的基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入法治化軌道。［11］只有這樣才能在明確基本公共教育服務(wù)的范圍和提供服務(wù)的質(zhì)量、水平的基礎(chǔ)上，進一步強化政府自身的責(zé)任。

當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)法律體系尚未建立，我國復(fù)雜的五級行政建制給基本公共服務(wù)均等化帶來最直接的問題即是政府提供基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，而這種不確定性在基本公共教育領(lǐng)域的反映就是產(chǎn)生了教育的不公平現(xiàn)象，出現(xiàn)了地區(qū)、城鄉(xiāng)以及身份和群體上接受基本公共教育服務(wù)水平的極大差距。

三、基本公共教育服務(wù)均等化的財政支出法律制度

在促進基本公共教育服務(wù)均等化的過程中，一味地強調(diào)擴大財政經(jīng)費的投入規(guī)模是片面的，這僅僅是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的條件之一，起到最基礎(chǔ)性作用的是教育財政支出法律制度。完善的教育財政支出法律制度既可以保障基本公共教育服務(wù)資源的高覆蓋率，還可以平衡因經(jīng)濟、地區(qū)等原因引

起的教育發(fā)展不均衡。

（一）完善我國公共教育財政法律的制度體系

我國當(dāng)前公共教育財政法律制度框架大致由《中華人民共和國預(yù)算法》（1995年）、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（1996年），以及由教育部、財政部制定的《高等學(xué)校財務(wù)制度》（1997年）、《高等學(xué)校會計制度》（1997年）、《中小學(xué)校財務(wù)制度》（2013年）等構(gòu)成，其中還包括由教育部、財政部、發(fā)展和改革委員會出臺的十幾部關(guān)于具體專項資金、項目的管理辦法。教育財政支出法律制度體系的散亂、滯后是基本公共教育服務(wù)均等化實現(xiàn)過程的瓶頸。沒有財政支出的法治化保障，基本公共教育供給的資金來源就具有有限性和變動性，妨礙了基本公共教育領(lǐng)域均等化的實現(xiàn)。

我國公共教育財政存在支出結(jié)構(gòu)不合理，即對于基本公共教育服務(wù)領(lǐng)域投資比例偏低，這與基本公共教育服務(wù)所承載的、對經(jīng)濟發(fā)展所具有的基礎(chǔ)性重要作用極其不相符。以法律化、標(biāo)準(zhǔn)化的制度內(nèi)容明確支出結(jié)構(gòu)和比例，能夠從剛性的角度保障基本公共教育服務(wù)的有效、充足供給。在此基礎(chǔ)上，各地方政府可以根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展情況和地域特征，自主平衡教育的均等化發(fā)展。

（二）樹立公共教育財政支出法律制度“公共性”的核心價值

公共教育不應(yīng)該僅僅停留在為公眾提供生活、生產(chǎn)的基本技能，或者為國家經(jīng)濟發(fā)展提供動力和基礎(chǔ)的經(jīng)濟性功能。在國家財政支出支撐下的“公共教育”應(yīng)該回歸其本來的“公共性”，進一步確立并追求一種人的高尚和優(yōu)秀的品質(zhì)，增強社會成員個體的公共責(zé)任感。“我國構(gòu)建公共教育財政體制要緊緊圍繞公共性這個核心，因為其是滿足教育公共需要的主要目標(biāo)和工作重點，以公共利益最大化作為其收支安排的出發(fā)點與歸宿，以及在預(yù)算中完整、公開、全面反映政府收支計劃，接受公眾的監(jiān)督。”［12］公共教育所要實現(xiàn)的公共性不是一部分人對于教育的需求，必須是以滿足整個社會全體公眾對于教育公共性的需求為目標(biāo)。

一方面，應(yīng)該強調(diào)公共教育財政支出行為本身對于“公共性”的追求；另一方面，應(yīng)該以“公共性”為目標(biāo)，通過法律實現(xiàn)對公共教育財政支出來源的保障；同時，還應(yīng)該以“公共性”為理念，將政府及公務(wù)人員的利益追求與社會整體公共利益追求相統(tǒng)一，真正實現(xiàn)教育對于和諧社會的推動作用。

（三）增加公共教育財政支出法律制度的可操作性

第一，必須明確政府間的支出責(zé)任。根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的特點，基本公共教育服務(wù)因為其對整個國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性和前提性的作用，以及其收益范圍的廣泛性和外溢性，應(yīng)該在相關(guān)財政法律制度中進一步明確對于基本公共教育服務(wù)中央政府所應(yīng)負擔(dān)的供給責(zé)任。在具體平衡因地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成的基本公共教育服務(wù)的不均等化現(xiàn)狀時，地方政府可憑借其充分的信息獲得和快速、直接的行政指引發(fā)揮部分的職責(zé)。2005年12月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》雖然確立了“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，2006年修改后的《中華人民共和國義務(wù)教育法》也曾明確規(guī)定“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責(zé)統(tǒng)籌落實到體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔(dān)。”但在具體實施過程中，地方政府對于基本公共教育支出仍然承擔(dān)過重的責(zé)任，省級政府所承擔(dān)的“統(tǒng)籌落實”的責(zé)任究竟的范圍和內(nèi)容包括哪些，這些問題均未加以明確。這直接導(dǎo)致一些欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)基本公共教育財政支出水平不足，是基本公共教育服務(wù)無法實現(xiàn)均等化的癥結(jié)所在。

第二，必須在立法上確定公共教育財政支出的轉(zhuǎn)移支付制度。如美國是以州和地方政府為主要公共教育財政支出主體的國家，為了平衡地區(qū)間教育發(fā)展的差距，中央政府對公共教育的轉(zhuǎn)移支付通過國會法案確定，雖然美國沒有明確的通過法條的形式規(guī)定轉(zhuǎn)移支付制度，但是公共教育財政支出轉(zhuǎn)移支付法案的通過方式既保證了公共教育財政支出在轉(zhuǎn)移支付過程中的公平性、公正性，同時也增強了公眾對于公共教育財政支出的監(jiān)督。在我國，雖然存在大量的財政轉(zhuǎn)移支付行為，尤其在公共教育領(lǐng)域，但是相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付行為仍舊是行政色彩濃重，多以部門對于專項性資金的規(guī)定進行約束。在我國尚未頒布專門的轉(zhuǎn)移支付立法的條件下，應(yīng)該

在教育領(lǐng)域的立法中盡量增加對于公共教育財政支出轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)規(guī)定，作為過渡時期規(guī)范公共教育財政支出領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付行為的有效方式，增加公共教育財政轉(zhuǎn)移支付在法律制度上的可操作性。

（四）實現(xiàn)公共教育財政支出預(yù)算的公眾參與和支出信息的公開

現(xiàn)代國家中大部分所實行的代表制式的討論機制是公眾參與公共事務(wù)和公共決策的最主要的方式之一。充分公開與公共教育相關(guān)的信息，在基本公共教育服務(wù)均等化的過程中，增強公眾對于教育財政支出水平、分配結(jié)構(gòu)等基本問題的參與，能夠更多的平衡和重合社會多方面對于公共教育基本“公共性”的價值追求，有效通過預(yù)算監(jiān)督機制實現(xiàn)對于公權(quán)力在介入到公共教育領(lǐng)域過程中，偏離其實現(xiàn)社會整體“公共性”的基本職能目標(biāo)，無形中為教育增加的政黨化、政治化或經(jīng)濟化的現(xiàn)象。

我國2015年開始實施的新《預(yù)算法》明確規(guī)定“全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告”；“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。各級人大代表擁有對于財政預(yù)算的審批、決策和監(jiān)督權(quán)。在公共教育支出預(yù)算中，“要有人大代表參與預(yù)算控制數(shù)的確定，由人大代表和財政官員共同決定下達給教育部門的預(yù)算控制數(shù)，避免財政部門在控制數(shù)環(huán)節(jié)就擠壓教育經(jīng)費的比例”［13］。所有有關(guān)公共教育財政支出的預(yù)算草案及相關(guān)事項必須向公眾公開并說明，公眾必須擁有監(jiān)督并能夠反映公共教育存在問題的途徑，建立相關(guān)的媒介門戶和實體服務(wù)窗口以及時反饋公眾對于公共教育財政支出的意見和問題。

［1］胡群英，郭湛.哲學(xué)視野下公共性的歷史生成與轉(zhuǎn)換［J］.理論導(dǎo)刊，2010，（8）：50-52.

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（責(zé)任編輯：于 翔；責(zé)任校對：李作章）

The Research on Fiscal Expenditure Law to Promote the Equalization of Basic Public Education

LIU Chang

（Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

Education，especially basic public education takes an important role on economic and social development.Nowadays，China is in the transformation stage of the mode of economic development.Promoting the equalization of basic public education is the most significant topic in this period.Laying emphasis on the expansion of public financial investment for education can not solve the problem fundamentally.To clarify the principle，structure and proportion of the financial distribution in fiscal expenditure law，especially to ensure the public participation in public character is the only way to promote the equalization of basic public education.

basic public education；equalization；fiscal expenditure law

G40-054

A

1674-5485（2015）06-0071-05

全國教育科學(xué)規(guī)劃單位資助教育部規(guī)劃課題“公共教育財政適應(yīng)國家財政體制改革與法律化研究”（FFB110011）。

劉暢（1979-），女，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事財稅法學(xué)研究。