夏光鑫竇安旎

（云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500）

淺析地方政府法制建設(shè)工作方向

夏光鑫1竇安旎2

（云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500）

隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府法制部門在政府立法、執(zhí)法、監(jiān)督和行政復(fù)議等方面的作用越來越重要。但是，理論界卻較少使用“政府法制”概念，法學(xué)界關(guān)于政府法制的論述也寥若星辰。因此，“政府法制”的定位問題至今尚未在理論中完全解決。而且，“政府法制”在實(shí)踐中也遇到不少新情況、新問題，需要我們?nèi)パ芯亢徒鉀Q；政府法制發(fā)展的豐富實(shí)踐，也值得我們?nèi)フJ(rèn)真總結(jié)和思考。

法制建設(shè)；社會(huì)本位；權(quán)力規(guī)范；科學(xué)決策

一、政府法制的含義和地位

“政府法制”提出是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和改革開放的必然結(jié)果,也是我國(guó)不斷加強(qiáng)法制建設(shè)的客觀要求。政府法制，應(yīng)當(dāng)有對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩面，一是政府如何去管理國(guó)家事務(wù)，即政府依法行使職權(quán)管理社會(huì)公共事務(wù)。二是怎樣把政府自身管理好的法制，即政府依法進(jìn)行內(nèi)部組織管理。概言之，政府法制是關(guān)于政府的職能設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)配置、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行機(jī)制等一系列法律工作而形成的制度。具體而言，從政府所管理國(guó)家事務(wù)的內(nèi)容看，政府法制是憲法規(guī)定的政府職權(quán)的制度化、法律化；從政府對(duì)法律手段的具體運(yùn)用看，政府法制包括行政立法、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、參與司法活動(dòng)以及提高公民的法律意識(shí)等諸多方面；政府法制的內(nèi)涵極為豐富，凡政府依法應(yīng)當(dāng)規(guī)定和處理的關(guān)系，以及依法可以運(yùn)用的法律手段，都是政府法制內(nèi)涵的重要組成部分。

二、地方政府法制工作的性質(zhì)及特點(diǎn)

我國(guó)地方政府法制工作是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的整體，政府草擬、制定行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)法規(guī)，運(yùn)用法律手段把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、行政事務(wù)的社會(huì)秩序控制在法制范圍內(nèi)，為我國(guó)的改革和發(fā)展建設(shè)服務(wù)。

地方政府法制工作究其本質(zhì)，包括“依法行政”和“以法行政”兩重含義?！耙婪ā笔侵傅胤秸鳛橐粋€(gè)行政主體必須依據(jù)法律規(guī)定行使職權(quán)，實(shí)際是對(duì)行政權(quán)力的約束和限定“以法”是指地方政府有自身法定的行政權(quán)力。要求人們接受和服從這種行政權(quán)力。地方政府的全部法制工作都是圍繞這兩個(gè)基本點(diǎn)展開的。第一，地方政府法制工作是整個(gè)政府法制建設(shè)的重要組成部分。從一定意義上來說，地方政府法制工作是調(diào)整有行政隸屬關(guān)系的行政主體之間、行政主體與社會(huì)團(tuán)體之間、行政主體與公民之間以及行政主體內(nèi)部以行政關(guān)系為內(nèi)容的行政法制工作。第二，地方政府法制工作是地方法制建設(shè)的重要組成部分。地方法制建設(shè)包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的法制建設(shè)。其中地方政府法制建設(shè)在地方國(guó)家機(jī)關(guān)納入法制化的過程中處于樞紐的地位。這首先是由于地方政府是地方性法規(guī)的主要起草者，它擔(dān)負(fù)著地方性法規(guī)起草以及起草中的協(xié)調(diào)工作。沒有地方政府法制工作的科學(xué)化，地方性法規(guī)就不可能科學(xué)地制定并得到有效地執(zhí)行。另一方面，地方政府是地方規(guī)章的制定者和執(zhí)行者，而由地方規(guī)章的制定和實(shí)施所建立的秩序，構(gòu)成了地方法制建設(shè)一個(gè)重要層次。

地方政府法制工作有其獨(dú)特性、靈活性和復(fù)雜綜合性。地方政府法制工作主要是對(duì)本地區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理，地方行政機(jī)關(guān)是建設(shè)工作的主體。地方政府在制定法規(guī)、規(guī)章時(shí)，必須以憲法、法律為依據(jù)。同時(shí)，地方政府在法制統(tǒng)一的前提下，可以根據(jù)改革和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，從本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)出發(fā)。因地制宜地制定地方行政規(guī)章，加快地方法制化的步伐。除去外部管理，法制建設(shè)還有地方政府自身的內(nèi)部管理活動(dòng)，內(nèi)部管理活動(dòng)是具有綜合性和復(fù)雜性的工作，需要政府去協(xié)調(diào)和管理各個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的工作，達(dá)到工作部門的協(xié)調(diào)發(fā)展和和諧。因此政府法制建設(shè)內(nèi)部管理工作就具有綜合性和復(fù)雜化的特點(diǎn)。

三、地方政府法制建設(shè)工作發(fā)展方向：

地方政府法制建設(shè)工作對(duì)國(guó)家法治建設(shè)目標(biāo)的完成至關(guān)重要，對(duì)政府總體法制建設(shè)任務(wù)的完成也是不可或缺的，在我國(guó)的單一體制下，地方政府的法制建設(shè)還發(fā)揮著更加有力、關(guān)鍵的作用。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)提出的法治國(guó)家、法制社會(huì)、法治政府一體化建設(shè)的目標(biāo)和理念，我國(guó)地方政府法制建設(shè)目標(biāo)應(yīng)該從以下方面進(jìn)行發(fā)力：

1.轉(zhuǎn)變法制觀念：

“以刑為主”是封建主義法制觀的表現(xiàn)，多年來，人們僅僅簡(jiǎn)單地把法制工作等同于政法工作，認(rèn)為法制工作目的就是打擊刑事犯罪，這種以刑罰為特征的法制觀，阻礙了社會(huì)主義法制建設(shè)的健全發(fā)展，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與行政方面法制建設(shè)長(zhǎng)期被束之高閣。認(rèn)為政府經(jīng)濟(jì)、行政法制工作是“軟任務(wù)”，認(rèn)為抓與不抓無關(guān)大局，這種狹隘的法制觀沒有看到經(jīng)濟(jì)與行政法制對(duì)于協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變過程中所起的作用。盡快轉(zhuǎn)變這種狹隘的法律觀，是加強(qiáng)地方政府法制工作的首要問題。

2.建立地方立法決策科學(xué)化程序。

地方政府制定地方法規(guī)、規(guī)章是政府法制建設(shè)的重要工作任務(wù)，在地方政府的立法決策過程中，可以采取系統(tǒng)論中最優(yōu)化的方法，建立系統(tǒng)化的立法決策程序，使之達(dá)到科學(xué)化。地方立法決策科學(xué)化的程序應(yīng)該是：制定法規(guī)、規(guī)章的提議必須經(jīng)過科學(xué)論證；一旦列入地方立法規(guī)劃，要由內(nèi)行和專家一起起草，必要時(shí)由綜合部門牽頭起草。草案送審后，政府法制工作機(jī)構(gòu)要認(rèn)真審核，及時(shí)協(xié)調(diào)矛盾，提出需要由上級(jí)決策的不同選擇方案；上級(jí)決策要實(shí)行民主集中制，建立決策責(zé)任制；法規(guī)、規(guī)章之間的協(xié)調(diào)；法規(guī)、規(guī)章的形式和內(nèi)容的協(xié)調(diào)；法規(guī)、規(guī)章所調(diào)整的各種關(guān)系之間的協(xié)調(diào)；法與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、自然環(huán)境的協(xié)調(diào)；要在立法中充分發(fā)揚(yáng)民主，充分反映民意，真正把維護(hù)最廣大群眾的根本利益、把執(zhí)政為民的理念通過法定的程序轉(zhuǎn)化為具體的切實(shí)可行的體制、機(jī)制和制度。要為人民群眾提供參與立法的各種途徑，注意傾聽來自基層群眾和行政相對(duì)人的意見和呼聲，注意發(fā)揮專家學(xué)者的作用，增強(qiáng)立法的民主性和科學(xué)性。

3.地方政府法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持具有理論指導(dǎo)。

科學(xué)理論是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的指南。全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的新實(shí)踐、新發(fā)展，需要不斷推進(jìn)政府法制理論創(chuàng)新，提高戰(zhàn)略思維能力，理論與實(shí)踐的結(jié)合上總結(jié)依法行政的基本經(jīng)驗(yàn)，研究依法行政中帶有全局性、普遍性、規(guī)律性和前瞻性的問題，提出新思路、新舉措、新辦法，并逐步升華為對(duì)新的實(shí)踐具有指導(dǎo)意義的新理論，為全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提供理論支撐和智力支持。我國(guó)的地方政府法制工作已經(jīng)在實(shí)踐方面向理論界提出了挑戰(zhàn)，要解決這個(gè)矛盾，政府要充分發(fā)揮理論界同志和從事實(shí)際工作同志各自的優(yōu)勢(shì)使得雙方采長(zhǎng)補(bǔ)短，使理論在實(shí)踐中得到升華，使實(shí)際工作在理論的超前性指導(dǎo)下有所開拓。

4.規(guī)范行使政府權(quán)力。

地方政府權(quán)力的行使，是檢驗(yàn)政府功能好壞的標(biāo)準(zhǔn)。因此，地方政府法制建設(shè)的成功與否，也取決于地方政府行使的權(quán)力是否得當(dāng)。政府在行使權(quán)力的過程要切實(shí)做到依法行政，做到有法必依，違法必究的工作機(jī)制。政府在實(shí)施管理職責(zé)的過程中要讓權(quán)利在陽光下運(yùn)行，政府要將權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子。做到規(guī)范行使權(quán)力，不越權(quán)、不消極、不懈怠、不該管不管，不該管非強(qiáng)加干預(yù)。只有這樣才能讓權(quán)利得到規(guī)范行使，保證政府工作的統(tǒng)一和效能，才能促進(jìn)全國(guó)政令統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)。

5.政府法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)樹立權(quán)利本位、權(quán)責(zé)一體的理念。

當(dāng)今時(shí)代是人本化的時(shí)代，科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)是“以人為本”。因此，無論是人與自然和諧的構(gòu)建，人與社會(huì)和諧的構(gòu)建，還是政府治理和諧的構(gòu)建，都應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和安排?，F(xiàn)代法治的意蘊(yùn)就在于以人為本，正視和關(guān)注人的現(xiàn)實(shí)存在，拓展和發(fā)展現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人的權(quán)利。所以，在和諧社會(huì)中，政府的一切行為都應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)人的自由、尊嚴(yán)、幸福和全面發(fā)展為終極關(guān)懷。如果現(xiàn)代國(guó)家的制度建構(gòu)中沒有“以人為本”人文精神和權(quán)利本位價(jià)值理念的融入，則政府的整個(gè)行為觀念都可能受到扭曲，并最終背離為人民服務(wù)的宗旨。

四、結(jié)語

政府法制建設(shè)是整個(gè)政府工作的重要基礎(chǔ)，是社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及全面推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。因此，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，深入研究政府法制建設(shè)創(chuàng)新問題，對(duì)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為，推動(dòng)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展有著巨大促進(jìn)作用，國(guó)家從中央到地方都要緊抓法制建設(shè)，用良好的法制建設(shè)來推動(dòng)法治建設(shè)。

[1]李巖松.《法治研究》

[2]杜寧.《當(dāng)代法學(xué)》

[3]《從法制到法制》 程燎原，法律出版社

[4]公丕祥：《法制現(xiàn)代化的理論邏輯》中國(guó)政法大學(xué)出版社

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[6]袁久紅等．實(shí)現(xiàn)公平正義——和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容

1.夏光鑫，男，云南宣威人，云南大學(xué)法學(xué)院法律碩士，研究方向?yàn)槊裆谭ǚ较颉?/p>

2.竇安旎，女，寧夏石嘴山市人，云南大學(xué)法學(xué)院法律碩士，研究方向?yàn)槊裆谭ǚ较??？梢赃M(jìn)行反訴并無明確規(guī)定。故各地方法院對(duì)此的做法不盡相同，甚至處理的十分混亂。然附帶民事訴訟本質(zhì)上仍是民事訴訟，基于民事訴訟雙方當(dāng)事人平等的基本原則，應(yīng)充分保護(hù)被告人訴訟權(quán)利，允許其在附帶民事訴訟中的反訴，以實(shí)現(xiàn)訴訟公平與正義。

第三，撤回公訴以后附帶民事訴訟的處理。立法和司法解釋對(duì)于撤回公訴之后的附帶民事部分如何處理并沒有做出明確的規(guī)定，就目前審判實(shí)踐中的情況來看，最為主要的是三種做法。第一，由原審法院裁定中止訴訟，對(duì)于本院的民事審判庭有管轄權(quán)的，由原審刑事審判庭將附帶民事訴訟的案件移送本院的民事審判庭審理；對(duì)于本院無管轄權(quán)的，由本院將附帶民事訴訟案件移送有民事管轄權(quán)的法院審理。第二，由原合議庭對(duì)附帶民事訴訟的雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的裁定駁回附帶民事訴訟，告知被害人另行起訴。第三，由原審刑事合議庭繼續(xù)審理附帶民事訴訟的案件，并做出判決。鑒于訴訟經(jīng)濟(jì)、民事舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)，第二種方法提及的針對(duì)附帶民事部分進(jìn)行調(diào)解，則在很大程度上比第一、三種方法更簡(jiǎn)易、方便，且充分保護(hù)了被害人的權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

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有不少批評(píng)家對(duì)于狄更斯筆下的性格單一的“扁平”人物提出了批判。最早指出這一點(diǎn)的是小說家福斯特，他在《小說面面觀》中寫道：“狄更斯就是一個(gè)極有意義的例子，狄更斯筆下的人物幾乎都屬扁平型。幾乎任何一個(gè)都可以用一句話描繪殆盡……”［3］后期的亨利·詹姆斯在《狄更斯的局限性》中寫道：“即使承認(rèn)狄更斯先生的人物中有一半是有意寫成那樣古怪的，那么那些能給我們提供衡量另一類人物正確標(biāo)準(zhǔn)的健全人性的范例又在哪里呢？”［4］他認(rèn)為狄更斯筆下的人物都是“類型化的”、“古怪的”。

[5]陳衛(wèi)東：《刑事訴訟法學(xué)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版。

[6]葉青：《刑事訴訟法：案例與圖表》M，法律出版社2009年版。

參考論文：

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[2]廖中洪：《論刑事附帶民事訴訟制度的立法完善——從被害人民事權(quán)益保障視角的思考》J，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第1期。

[3]楊立新：《刑事附帶民事訴訟制度的完善與再修改》J，《人民檢察》2004年第7期。

作者簡(jiǎn)介：

[1]竇安旎，女，寧夏石嘴山市人，云南大學(xué)法學(xué)院法律碩士，研究方向?yàn)槊裆谭ǚ较颉?/p>

[2]夏光鑫，男，云南宣威人，云南大學(xué)法學(xué)院法律碩士，研究方向?yàn)槊裆谭ǚ较颉?/p>

D922.1

A

1671-864X（2015）11-0049-02