曹小琳，向小玉

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400044)

一、研究問題

2008年貴州省遭受了百年不遇的特大雪災(zāi)，大量農(nóng)房受損嚴重，引起中央政府對農(nóng)村危房改造工作的高度重視。以此為契機，2008年3月中央在貴州省投入2億元資金正式啟動農(nóng)村危房改造試點工作，并計劃在該試點取得成功后4年內(nèi)逐漸擴大至全國。截至2013年，中央投入資金累計達772.5億元，加上各級政府按比例配套的補助資金，國家對農(nóng)村住房改造建設(shè)如此巨大的投入，在建國以來尚屬首次。

農(nóng)村危房改造涉及資金多，涵蓋區(qū)域廣，且基本沒有國內(nèi)外經(jīng)驗可以借鑒。國內(nèi)學(xué)者對其進行研究，指出了農(nóng)村危房改造中的諸多影響因素。賀順奎以貴州省為例指出了農(nóng)村危房改造中的資金籌措、工程質(zhì)量、村民負擔(dān)、公平性等問題是最主要影響因素，并重點闡釋了縣鄉(xiāng)財力不足導(dǎo)致的農(nóng)房改造資金配套難的嚴峻問題［1］。吳欣對農(nóng)村危房改造中的政府行為進行研究，指出政府與農(nóng)戶關(guān)系、土地資源規(guī)劃管理、土地權(quán)屬管理等因素影響農(nóng)村危房改造的實施［2］。蔣晶晶以鄂西北張嘴村為實證對象，從政府和農(nóng)戶兩方面分析了危房戶危而不改的成因，政府層面存在對危改戶信息掌握不全、資金申請程序繁雜、宣傳不到位、監(jiān)管不善的問題，農(nóng)戶層面存在參與冷漠、權(quán)衡算計問題［3］。廣西財政廳課題組認為補助對象并非最貧困、補助對象和補助標(biāo)準(zhǔn)公開性不夠、擅自降低農(nóng)村危改補助標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題影響了資金使用效果［4］。湖北省來鳳縣財政監(jiān)督局鄧秋生披露了檢查中發(fā)現(xiàn)的某鎮(zhèn)建管辦擅自改變補助對象，改變補助資金用途的行為［5］。國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村危房改造的研究數(shù)量較少，且主要是站在單一角度去分析，缺乏對于農(nóng)村危房改造實施效果的影響因素的系統(tǒng)分析和主要因素的識別。

因此，本文將通過文獻研究、實地訪談、問卷調(diào)查等方法對農(nóng)村危房改造實施效果的影響因素進行分析。由于影響農(nóng)村危房改造實施效果的因素眾多，本文旨在通過因子分析法從眾多影響因素中找出影響農(nóng)村危房改造實施效果的主要影響因素類，并針對這些主要影響因素類探討相應(yīng)對策。研究區(qū)域選定西部較為典型的重慶和貴州部分區(qū)縣:貴州省經(jīng)濟落后，為農(nóng)村危房改造實施最早的區(qū)域(考慮區(qū)縣披露涉及政治敏感因素，此處不詳述)，而重慶主城周邊有多個國家級貧困縣，因此，選取兩地危房戶多、地域分布廣、貧困村民多、改造任務(wù)重的區(qū)域為研究對象。

二、西部地區(qū)農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀分析

2008年中央政府根據(jù)貴州省遭受特大雪災(zāi)的狀況，將貴州省作為全國擴大農(nóng)村危房改造工作試點區(qū)域，并投入資金2億元。2010年試點范圍覆蓋至整個西部地區(qū)，到2013年危房改造補助范圍逐漸擴大至全國，中央補助資金成倍增長，補助農(nóng)戶也由2008年的3.25萬戶增加到2014年累計1400.25萬戶。2008－2014年農(nóng)村危房改造工作中央資金及西部貴州等地區(qū)資金投入情況如表1所示。

表1 農(nóng)村危房改造工作資金投入情況

農(nóng)村危房改造資金主要采取中央支持、地方政府補助、農(nóng)戶自籌和社會投資的辦法多渠道籌集資金。與中央資金配套，省、市、縣(市、區(qū))各級政府為農(nóng)村危房改造項目提供財政支持。以山西省晉城市為例，2008－2012年，該市財政對農(nóng)村危房改造工程共投入資金2 679萬元，其中:中央補助資金730.5萬元，省級補助資金779.4萬元，市級配套584.55萬元，縣級配套584.55萬元［6］。省、市、縣三級共補助1948.5萬元，是中央投資的2.667倍。由此可見各級地方政府對農(nóng)房改造也投入了大量的財政資金，并取得良好的成效。即通過政府投資進行農(nóng)房改造，不僅改善了貧困村民的居住條件，也激發(fā)了農(nóng)村建筑業(yè)的活力，帶動就業(yè)，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三、農(nóng)村危房改造中的影響因素分析

(一)影響因素的確定和數(shù)據(jù)收集

目前，中國農(nóng)村危房改造雖然取得了一定成效，但其實施效果仍受到多方面因素影響。為確定影響農(nóng)村危房改造實施的主要因素，本文首先通過文獻研究和對中國西部典型地區(qū)進行實地調(diào)研，獲取了農(nóng)村危房改造的57個影響因素，整理成農(nóng)村危房改造實施效果影響因素的初步調(diào)查表格。在此基礎(chǔ)上與農(nóng)村危房改造的相關(guān)人員分別商榷表格內(nèi)容，包括:28名村民、13名政府人員、15名施工人員。通過對上述人員訪談記錄進行分析和整理后，采取刪減不重要因素、合并相似或具有包含關(guān)系的因素、修改表述方式等措施不斷優(yōu)化表格，最終得到40個影響因素，形成正式調(diào)查問卷表。問卷設(shè)計采用5－point Likert scale，5分表示非常重要，1分表示可以忽略。針對每一項影響農(nóng)村危房改造效果的因素，被調(diào)查者通過打分評價該影響因素的重要性。通過近1年的問卷調(diào)查，共發(fā)出現(xiàn)場調(diào)查問卷305份，收回294份，有效問卷271份;通過電子郵件發(fā)出調(diào)查問卷87份，收回57份，有效問卷39份。匯總計算本次問卷有效率為88.3%，表明此次調(diào)查有效，在此基礎(chǔ)上運用SPSS17.0進行數(shù)據(jù)分析。問卷發(fā)放對象包括:重慶市、貴州省5個區(qū)縣的建委、43個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、71個村委會的相關(guān)負責(zé)人、參與農(nóng)房改造的施工人員及村民。

(二)影響因素的重要性排序

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，利用SPSS計算40個影響因素的均值和標(biāo)準(zhǔn)差。當(dāng)某因素的均值高于總體均值(3.298 68)時，可認為該因素為影響農(nóng)村危房改造實施效果的主要影響因素［7］。如果兩個影響因素均值相同，具有較低的標(biāo)準(zhǔn)差的因素被認為是更重要的。通過分析計算從40個影響因素中選取高于總體均值的前25個因素為影響農(nóng)村危房改造實施效果的主要影響因素，如表2所示。下面進一步對前25個主要影響因素進行因子分析，以獲得影響農(nóng)村危房改造實施效果的公共因子。

表2 影響因素重要性排序

(三)影響因素的因子分析

采用因子分析法，通過設(shè)置的調(diào)查問卷得到各影響因素對評價對象的重要性程度的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過因子分析及因子旋轉(zhuǎn)分析得到構(gòu)成各主因子主要構(gòu)成成分的各影響因素類，進而針對各類重要影響因素探討農(nóng)村危房改造實施的相應(yīng)對策。

對表2中的前25個因素數(shù)據(jù)進行KMO值和Bartlett檢驗，Bartlett的球形度檢驗結(jié)果顯示近似卡方值為2 156.215，自由度為300，概率P值為0.000，說明可拒絕 H0假設(shè)(H0假設(shè)相關(guān)矩陣是一個單位矩陣)。KMO值為0.833，表明所有變量間的簡單相關(guān)系數(shù)平方和遠大于偏相關(guān)系數(shù)平方和，變量間具有強相關(guān)關(guān)系，按照Kaiser給出的KMO值的度量標(biāo)準(zhǔn)，本文的影響因素適合進行因子分析，能夠提取反映變量共同特性的幾個較少的公共因子。

運用SPSS進行因子分析，得到解釋的總方差(表3)，按照特征值大于1，可提取6個公共因子，其累積方差貢獻率為71.988，表明包含了原影響因素的主要信息，因此選取6個因子。從表3看出公共因子F1的貢獻率為32.197%，遠大于其他5個因子。故采用具有Kaiser標(biāo)準(zhǔn)化的正交旋轉(zhuǎn)法，經(jīng)過15次迭代后，使得每一個變量只在一個公共因子上有較高荷載，便于解釋命名(表4)。

表3 解釋的總方差

表4 旋轉(zhuǎn)成份矩陣

(四)分析結(jié)果及解釋命名

根據(jù)旋轉(zhuǎn)成份矩陣(表4)提取因子并命名如下。

(1)第一個因子變量 F1方差貢獻率為13.871%，由 X1、X3、X5、X7、X9、X16決定，反映了直接與資金使用有關(guān)的影響因素，因此將F1命名為資金使用因子。由表2中可見補助資金使用因素在重要性排序中排名第一位，表明該問題比較突出，即對改造房屋的外觀統(tǒng)一樣式要求過高導(dǎo)致不必要的花費，資金上存在虛報冒領(lǐng)的情況導(dǎo)致資金用途出現(xiàn)偏差。補助資金本該用于排除房屋結(jié)構(gòu)隱患，確保安全居住，卻僅被用來美化房屋外觀形象。走訪中發(fā)現(xiàn)，將資金用作高速路沿線或旅游景點沿線的農(nóng)房外墻粉刷和建造統(tǒng)一樣式的坡屋頂(俗稱風(fēng)貌改造)的現(xiàn)象大量存在。要求外觀千篇一律而忽視了對房屋結(jié)構(gòu)隱患的改善，與農(nóng)村危房改造的目的背道而馳。

(2)第二個因子變量F2方差貢獻率為12.766%，荷載主要分布在X2、X14、X21、X26、X31上，反映了補助對象選取不當(dāng)導(dǎo)致的項目實施效果受影響，因此將F2命名為對象評選因子。Gilson于1995年在研究醫(yī)療救助時就指出過，確定救助對象是許多國家實施救助計劃時面臨的難題之一［8］。按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部仇保興副部長在2009年農(nóng)村危房改造試點工作會上的講話》，農(nóng)村危房改造的對象必須同時符合兩個條件:一是經(jīng)濟上最困難的農(nóng)戶，二是居住在最危險的農(nóng)房中。但是，問卷調(diào)查結(jié)果和訪談都顯示補助對象的確定是農(nóng)村危房改造的一大難題，既有將補助指標(biāo)送人情的現(xiàn)象，也有一房多戶、摸底困難、對象評選不公平等因素使受補助對象出現(xiàn)偏差的現(xiàn)象。

(3)第三個因子變量F3方差貢獻率為12.315%，由X4、X8、X10、X24、X37決定，反映政府組織管理中出現(xiàn)的問題，因此將F3命名為組織管理因子。農(nóng)村危房改造是一項惠民政策，由政府主導(dǎo)實施，各級政府的組織管理水平對改造效果將產(chǎn)生重要影響。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，凡是設(shè)置了農(nóng)村危房改造建設(shè)管理專職機構(gòu)以及配備了專職人員負責(zé)農(nóng)村危房改造工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實施效果大多較好，而少數(shù)沒有專職人員負責(zé)的機構(gòu)則敷衍了事。此外，多數(shù)建管辦人員身兼數(shù)職，致使深入現(xiàn)場進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和改造農(nóng)戶檔案錄入等工作不能落到實處。

(4)第四個因子變量F4方差貢獻率為12.154%，由X19、X29、X35、X40決定，反映了基層操作上出現(xiàn)的問題，影響了農(nóng)村危房改造的實施效果，因此將F4命名為基層操作因子。走訪調(diào)查時發(fā)現(xiàn)有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)對尚未完工的農(nóng)戶造假資料應(yīng)付竣工檢查。另一存在的問題是有關(guān)主管部門希望通過將改造農(nóng)戶檔案錄入系統(tǒng)，并于網(wǎng)上公開，達到信息透明，方便查詢，接受社會監(jiān)督的目的。但是，在筆者登陸該查詢系統(tǒng)，點擊“公開查詢”欄目時，需輸入被查詢?nèi)说膽糁餍彰蜕矸葑C號以及查詢?nèi)说纳矸葑C號，才可查詢，表明只有知道受補助農(nóng)戶的確切信息，查詢系統(tǒng)才可能給出有效反饋。此種操作方式限制了信息的方便獲取，亦影響了群眾監(jiān)督的效果。且走訪中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實問題是真正的農(nóng)村危房戶不具備上網(wǎng)能力。查詢系統(tǒng)操作上的漏洞，使耗費大量精力和資金建立的農(nóng)戶檔案管理信息系統(tǒng)難以很好發(fā)揮作用。

(5)第五個因子變量F5方差貢獻率為11.003%，由X13、X15、X20決定，這3個影響因素反映了客觀原因，因此將F5命名為客觀問題因子。農(nóng)戶地理位置分散和交通不便、缺乏人手、籌資困難、封建迷信導(dǎo)致的擇吉日開工而耽誤工期、對村干部的不信任等因素組成阻礙農(nóng)村危房改造的客觀原因。

(6)第六個因子變量F6方差貢獻率為9.879%，由X11、X28決定。X11和X28在表2的重要性排序中為第3、4名，重要性較高，反映的是監(jiān)管方面的難度，因此將F6命名為監(jiān)督管理因子。農(nóng)村危房改造工作量大、設(shè)計范圍廣，而監(jiān)管人員有限，現(xiàn)場抽查是監(jiān)管的主要手段。但是，上級檢查人員通常是一人負責(zé)一片區(qū)域，由于被改造農(nóng)房地理位置分散，使監(jiān)管難度加大。地理和環(huán)境等原因?qū)е碌臋z查過程艱辛從而使得檢查大多僅局限在交通便利、離縣城較近的地方，而使改造農(nóng)房的數(shù)量和質(zhì)量降低，且易滋生尋租現(xiàn)象。

四、農(nóng)村危房改造的對策建議

農(nóng)村危房改造工程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多級政府部門、村民、施工人員等多方參與，必須綜合考慮組織、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、經(jīng)濟、社會、政治等多方面因素，方能使有限的資金得到合理應(yīng)用，幫助真正貧困的農(nóng)村危房戶解決住房問題。針對上述分析得出的主要影響農(nóng)村危房改造實施效果的6個影響因子(F1－F6)，提出相應(yīng)的對策建議，以達到農(nóng)村危房改造的綜合優(yōu)化。

第一，針對資金使用因子，建議加強資金瞄準(zhǔn)度，確保其使用方向和使用性質(zhì)的合理性。一是通過從申報、公示、使用、驗收等環(huán)節(jié)實施全過程監(jiān)管，可有效防止數(shù)據(jù)不實，虛假立項，騙取套取、擠占挪用財政資金等行為［9］。二是?？顚Ｓ茫隧椯Y金不得變相用作其他途徑。例如，政府應(yīng)提倡真正貧困的農(nóng)村危房戶利用補助資金新建(或加固)面積適當(dāng)?shù)淖≌鉀Q住房安全問題，而應(yīng)避免貧困危房戶過度負債新建大住宅或直接加入農(nóng)民新村、風(fēng)貌改造建設(shè)。三是農(nóng)村金融機構(gòu)的資金支持。羅納德.I.麥金農(nóng)［10］和Pischke，Adams，Donald［11］曾指出村民很難獲得正規(guī)金融機構(gòu)組織的貸款。走訪調(diào)查亦顯示，村民多是向親朋好友借錢修房，極少有人獲得農(nóng)村信用合作社的貸款。對此建議政府指定金融機構(gòu)為補助對象提供一定比例的啟動資金，由政府貼息以解決補助資金竣工后撥付的問題。

第二，針對對象評選因子，建議采取民主評選提高其公平公開性，評選流程如圖1。首先通過媒體和村民會議進行項目宣傳，傳達補助意圖、標(biāo)準(zhǔn)和對象評選方式，明確申請時間。這一宣傳目的在于調(diào)動村民作為理性經(jīng)濟人的積極性，并主動參與到項目中。符合條件的村民自愿申請補助名額，經(jīng)過圖1所示流程的民主選舉和主管部門審查備案，最終產(chǎn)生補助對象。

圖1 農(nóng)村危房改造對象選擇流程圖

第三，針對組織管理因子，應(yīng)建立完善的各級組織結(jié)構(gòu)以提高組織管理職能。住建部、各級省市級建委及村鎮(zhèn)科應(yīng)設(shè)立互相制約的檢查指導(dǎo)責(zé)任制，公開的信息傳達機制。區(qū)縣危改辦成立時應(yīng)充分考慮所配備人員的技術(shù)水平、管理水平和道德操守，保證基層指導(dǎo)班子整體素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立建管辦專門處理農(nóng)村房建工作。建立村干部的選拔、任用和儲備機制，培養(yǎng)具有一定專業(yè)素養(yǎng)的村干部。

第四，針對基層操作因子，建議主管部門以行政和法律手段規(guī)范管理。如加強危房改造檔案管理，嚴格控制改造資料按實錄入系統(tǒng)，嚴厲打擊造假資料的行為。加大對違法違規(guī)操作的懲處力度，增加操作中以權(quán)謀私、損害村民利益行為的成本，從而達到規(guī)范基層操作，使村民從惠農(nóng)項目中得到實惠的目的。

第五，針對客觀問題因子，建議采取多種克服和緩解措施。解決客觀問題絕非一朝一夕可以實現(xiàn)，它是存在于社會發(fā)展過程中的一些普遍矛盾，會隨著中國綜合國力的提高、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、村民文化水平的提高而得到解決?，F(xiàn)階段通過村民大會和媒體等多途徑宣傳，提高村民的支持度和配合意識，將有助其得以緩解。

第六，針對監(jiān)督管理因子，建議采取以下兩點措施:一是各級主管部門應(yīng)有明確的監(jiān)管目的，檢查控制的重點應(yīng)放在是否排除了房屋結(jié)構(gòu)隱患，而照片取證、資料錄入只是檢查的輔助手段，不能作為最終成果。二是合理利用第三方監(jiān)管。一方面，應(yīng)允許媒體近距離地參與和監(jiān)督，加強對農(nóng)村危房改造政策和實施情況的宣傳報道，并接受財政、審計以及社會組織的監(jiān)督;另一方面，利用鄰里、村民等人際關(guān)系形成基層的監(jiān)督系統(tǒng)，發(fā)揮村民積極性。

五、結(jié)語

農(nóng)村危房改造可為貧困村民提供極大幫助，中國政府自2008年以來投入的改造資金已初見成效，但仍存在若干問題。本文基于文獻研究及1年多的訪談和問卷調(diào)查，通過對收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析得到25個影響農(nóng)村危房改造效果的主要因素，結(jié)合SPSS軟件，采用因子分析法對25個影響因素進行識別，提取了6個具有代表性的公共因子，分別為資金使用因子、對象評選因子、組織管理因子、基層操作因子、客觀問題因子、監(jiān)督管理因子，進而提出相應(yīng)的對策建議。研究結(jié)果有助于政府有關(guān)主管部門有針對性地采取措施控制項目的開展，幫助真正貧困的危房戶解決住房問題。中國中部和東部部分區(qū)縣亦有農(nóng)村危房改造項目，但由于地理位置不同，經(jīng)濟條件各異，農(nóng)村的狀況也不同，文中針對西部地區(qū)危房改造實施效果主要影響因素的分析和提出的相關(guān)對策建議可以為中國中東部地區(qū)農(nóng)村危房改造提供參考與借鑒，對普通意義上的農(nóng)村房屋建設(shè)工作亦具有一定參考價值。

［1］賀順奎.貴州農(nóng)村危房改造及縣級財力不均衡的思考——基于縣域經(jīng)濟的視角［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012(7):90－92.

［2］吳欣.農(nóng)村危舊房改造中的政府行為研究［D］.武漢:華中科技大學(xué)，2010.

［3］蔣晶晶.村莊危房為何危而未改——基于鄂西北張嘴村的調(diào)研［D］.武漢:華中師范大學(xué)，2013.

［4］廣西財政廳課題組.廣西農(nóng)村危房改造補助資金使用管理研究［J］.經(jīng)濟研究參考，2012，47:36－40.

［5］鄧秋生.瞞天過海違規(guī)捆綁強農(nóng)惠農(nóng)補助資金——對L縣A鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室捆綁挪用財政資金的案例剖析［J］.財政監(jiān)督，2010(21):48－49.

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［7］WANG J，YUAN H.Factors affecting contractors’risk attitudes in construction projects:Case study from China［J］.International Journal of Project Management，2011，29(2):209－219.

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［10］羅納德.Ⅰ.麥金農(nóng).經(jīng)濟發(fā)展中的貨幣與資本［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1988.

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