李燕領(lǐng)，王家宏，蔣玉紅，2

1.Soochow University，Suzhou，Jiangsu，215021;2.Suzhou Caoqiao Middle School

“公共體育服務(wù)體系”作為一個(gè)正式的、官方的概念提出，是中國(guó)體育理論與實(shí)踐界的努力成果，更是對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)體育事業(yè)重點(diǎn)、難點(diǎn)的高度概括。2013年12月，國(guó)家體育總局和江蘇省政府共同簽署《建設(shè)公共體育服務(wù)體系示范區(qū)合作協(xié)議》，探索建立城鄉(xiāng)一體、普惠均等的公共體育服務(wù)體系，并積極探討政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。上海市推出反映保障和改善民生，與市民體育生活密切相關(guān)的健身環(huán)境、運(yùn)動(dòng)參與和體質(zhì)健康作為評(píng)判全民健身發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)——《上海市全民健身發(fā)展指數(shù)簡(jiǎn)稱(chēng)“300”指數(shù)》，并將促進(jìn)全民健身的各種和諧要素充實(shí)完善，相互推動(dòng)，相互促進(jìn)。這些為中國(guó)公共體育服務(wù)體系的模式選擇和機(jī)制建設(shè)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。公共體育服務(wù)體系是指為公民及其組織提供基本而有保障的公共體育服務(wù)而建立的一系列有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制與服務(wù)政策等的制度安排，［1］深入研究公共體育服務(wù)體系，可以從具體實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，提出符合實(shí)際的模式以及針對(duì)性較強(qiáng)的解決方案，進(jìn)一步增強(qiáng)工作的前瞻性和科學(xué)性。

1 中國(guó)公共體育服務(wù)體系的模式選擇

目前，世界各國(guó)的公共服務(wù)形成了以美國(guó)和德國(guó)為代表的“最低保障與兼顧效率型”，以英國(guó)和北歐為代表的“全面公平型”，以新加坡和智利為代表的“效率主導(dǎo)型”等，［2］效率與公平成為現(xiàn)階段各國(guó)公共服務(wù)模式選擇的重要依據(jù)。2012年，黨的十八大首次提出“基本公共服務(wù)均等化”的要求，強(qiáng)調(diào)“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。2012年7月，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

從1949年至1978年，中國(guó)的體育由政府包攬。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行規(guī)定》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行規(guī)定》，在公共事業(yè)領(lǐng)域由政府部門(mén)全包的意識(shí)得以改變，非國(guó)家機(jī)構(gòu)和非國(guó)家經(jīng)費(fèi)進(jìn)入事業(yè)領(lǐng)域，公共服務(wù)融資渠道得以多元化，市場(chǎng)主體、社會(huì)主體與公眾個(gè)人等主體也得以融入其中?，F(xiàn)階段，兼顧“公平”和“效率”的包容型模式成為中國(guó)公共體育服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇，而實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)核主要有:

1.1 “公共財(cái)政為主，社會(huì)資金參與”的公共體育服務(wù)支出模式

“支出模式”是指按公共體育服務(wù)支出所需資金來(lái)源的不同而劃分的模式?！百Y金”雖可以納入“供給”的范疇，但公共財(cái)政投入的重要性使之必須單獨(dú)分析。公共財(cái)政作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的一種財(cái)政類(lèi)型，是滿足社會(huì)公共需要的政府財(cái)政運(yùn)行模式。［3］公共財(cái)政投入仍然是促進(jìn)中國(guó)公共體育服務(wù)體系建設(shè)的重要財(cái)政資源。根據(jù)體育總局和各省用在全民健身的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2013年全民健身用經(jīng)費(fèi)共計(jì)197.59億元。其中場(chǎng)地設(shè)施的經(jīng)費(fèi)147.24億元，組織建設(shè)8.38億元，開(kāi)展活動(dòng)經(jīng)費(fèi)為33.27億元，科研和宣傳及其他經(jīng)費(fèi)8.70億元。從中央財(cái)政投入(體育總局本級(jí))情況來(lái)看，2013年用于全民建設(shè)20億元，比上年的16.21億元增長(zhǎng)了23.38%。其中財(cái)政撥款0.32億元，彩票公益金19.68億元，比上年的15.89億元增長(zhǎng)了23.85%。而從地方財(cái)政投入(地方體育部門(mén))情況來(lái)看，2013年全國(guó)地方用于全民健身的經(jīng)費(fèi)170.21億元，比上年的90.1億元增長(zhǎng)88.91%。其中財(cái)政撥款105.72億元，比上年的 36.2億元增長(zhǎng)192.04%;彩票公益金64.49億元，比上年的53.9億元增長(zhǎng)19.65%。［4］由此可以看出，公共財(cái)政投入力度逐步增大的同時(shí)，公共財(cái)政預(yù)算用于全民健身事業(yè)的比例還相對(duì)較低。

目前，中國(guó)公共體育服務(wù)的資金來(lái)源渠道比較單一，這首先需要樹(shù)立公共財(cái)政的理念，轉(zhuǎn)變公共財(cái)政投資機(jī)制，以公共財(cái)政投資為主要渠道，加大各級(jí)政府公共財(cái)政在全民健身的支出比例，落實(shí)彩票公益金用于開(kāi)展全民健身事業(yè)的經(jīng)費(fèi)比例，提高各級(jí)政府公共體育服務(wù)水平。其次，綜合運(yùn)用多種投資工具和多種形式的財(cái)稅優(yōu)惠政策，完善公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)公共財(cái)政投入機(jī)制的制度建設(shè)，應(yīng)支持、鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)社會(huì)體育組織、企業(yè)參與公益性體育服務(wù)建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)資源的作用，廣泛吸引社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)，不僅需要利用市場(chǎng)機(jī)制改革公共體育服務(wù)的資金投入和運(yùn)行方式，采用政府采購(gòu)、委托生產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)、服務(wù)外包等方式，提高公共財(cái)政的投資效益。還需要修改完善相應(yīng)的法律法規(guī)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，擴(kuò)大準(zhǔn)入范圍，逐步擴(kuò)大公益性體育活動(dòng)社會(huì)化運(yùn)作的范圍。將重大的公益性體育項(xiàng)目通過(guò)信息發(fā)布、接受申請(qǐng)、資格認(rèn)定、專(zhuān)家評(píng)審、授權(quán)實(shí)施和監(jiān)督審計(jì)等一系列規(guī)范的程序，交由符合條件的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和民間組織來(lái)承辦;鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦各類(lèi)公益性體育設(shè)施，支持有條件的企業(yè)、社會(huì)組織建設(shè)公益性體育設(shè)施，對(duì)社會(huì)免費(fèi)或優(yōu)惠開(kāi)放，提供公益性的體育服務(wù)。

1.2 “廣覆蓋、適度水平、兼顧公平與效率”的公共體育服務(wù)消費(fèi)模式

消費(fèi)模式是指按照公共體育受益者及受益方式的不同來(lái)進(jìn)行劃分的模式。由于受到公共支出總量和公共支出結(jié)構(gòu)的限制，西方發(fā)達(dá)國(guó)家高水平的公共體育服務(wù)消費(fèi)模式不太符合中國(guó)實(shí)際，而“廣覆蓋、適度水平、兼顧公平與效率”的公共體育服務(wù)消費(fèi)模式成為的現(xiàn)實(shí)選擇。2009年和2011年國(guó)務(wù)院分別頒布了《全民健身?xiàng)l例》和《全民健身計(jì)劃(2011-2015年)》，其中《條例》明確要求:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”及“縣級(jí)以上人民政府體育主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民政府任期屆滿時(shí)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)全民健身計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向本級(jí)人民政府報(bào)告”。這即所謂的全民健身“三納入”。其中，將全民健身工作內(nèi)容寫(xiě)入年度《政府工作報(bào)告》是針對(duì)政府在公共體育服務(wù)中發(fā)揮主體職能的一項(xiàng)重要措施，盡管實(shí)施中遇到很多困難，特別是“將全民健身工作所需經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算”的難度很大，但這是中國(guó)構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共體育服務(wù)體系的一個(gè)有效抓手。［4］

中國(guó)公共體育服務(wù)均等化要求覆蓋全體公眾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)，改變城鄉(xiāng)二元保障機(jī)制，使城鄉(xiāng)居民擁有均等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受同等水平的公共體育服務(wù)。這需要優(yōu)先考慮制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，擴(kuò)大公共體育服務(wù)的制度覆蓋面，縮小城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)的差距，滿足基本需求，即橫向公平均等化。這就需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向不同的體育健身娛樂(lè)人群提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，實(shí)行多層次、多時(shí)段、多種優(yōu)惠的服務(wù)。并加大農(nóng)村公共體育服務(wù)的投入，逐步建立、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾體育組織，豐富體育活動(dòng)內(nèi)容。還要促使公共體育場(chǎng)館、經(jīng)營(yíng)性體育場(chǎng)地設(shè)施向弱勢(shì)群體免費(fèi)開(kāi)放，政府給予一定補(bǔ)貼，讓每一個(gè)公民都能享受公共體育服務(wù)。但是，中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府間的公共體育服務(wù)責(zé)任劃分至今沒(méi)有得到有效解決。在中國(guó)公共體育服務(wù)政策實(shí)踐中，更多的是遵循財(cái)政能力均等化的思路，導(dǎo)致戰(zhàn)略要求與政策運(yùn)行之間的偏差與錯(cuò)位。中國(guó)由于地區(qū)間財(cái)力差異過(guò)大，許多地方政府的財(cái)力不足以負(fù)擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的公共體育服務(wù)成本，轉(zhuǎn)移支付體系也不足以實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化。因此，財(cái)政能力均等化模式有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)力由富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)均等化。

1.3 “政府主導(dǎo)、多元協(xié)同”的公共體育服務(wù)供給模式

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是公共體育服務(wù)提供的唯一主體，公共需求多元化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求以及政府、市場(chǎng)和第三部門(mén)的相繼“失靈”呼喚多元主體合作供給公共服務(wù)?，F(xiàn)階段，中國(guó)仍然處于轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)制度和法律還不健全，各種社會(huì)組織仍未發(fā)育成熟，客觀需要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，為社會(huì)組織的健康發(fā)展提供良好環(huán)境，從而使社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我約束、自我激勵(lì)和自我管理。因此，以政府為主要供給者的“權(quán)威”+“多中心型”供給模式是中國(guó)公共體育服務(wù)的理想供給模式，具體是指政府、私人組織和第三部門(mén)通過(guò)廣泛參與，緊密合作以?xún)?yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)來(lái)滿足公共需求的供給方式。該模式具有服務(wù)主體的多元化，服務(wù)目標(biāo)一體化和服務(wù)過(guò)程合作化等特征。

公共體育服務(wù)科學(xué)發(fā)展需要提高多元主體的供給能力，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加快公共體育服務(wù)多元主體合作機(jī)制建設(shè)，倡導(dǎo)公共精神，培育合作文化，落實(shí)公共服務(wù)責(zé)任，解決多元主體合作供給模式下的效率低下，公共倫理缺失以及責(zé)任模糊帶來(lái)的問(wèn)責(zé)困境等問(wèn)題。首先，在多元主體參與供給的過(guò)程中，不僅要樹(shù)立共同的供給目標(biāo)，使各供給主體為之共同努力，還要明確各級(jí)供給主體的供給權(quán)責(zé)，使得各主體更加明確、友好地協(xié)同合作。其次，由于各供給主體的特點(diǎn)、供給目的、運(yùn)作方式的不同，這需要構(gòu)建主體之間的溝通機(jī)制、利益整合機(jī)制與互動(dòng)機(jī)制等，為各供給主體協(xié)同合作提供了機(jī)制保障。公共體育服務(wù)多元主體的合作供給中，政府通過(guò)維護(hù)公共秩序、法規(guī)管制、政策監(jiān)督、保障權(quán)益等方式作用于市場(chǎng)供給主體，通過(guò)財(cái)務(wù)補(bǔ)助、稅收減免、政策監(jiān)督、法規(guī)管制等手段影響社會(huì)供給主體;市場(chǎng)主體和社會(huì)主體則通過(guò)合作供給、影響政策等方式反作用于政府;同時(shí)，在市場(chǎng)主體和社會(huì)主體之間存在著正向的技術(shù)支持、財(cái)務(wù)支持和反向的社區(qū)參與、個(gè)體認(rèn)同等相互作用。政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體通過(guò)資源和信息交流，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上合作實(shí)現(xiàn)共同利益，從而為達(dá)成有效的集體行動(dòng)提供可能。以全民健身設(shè)施為例，通過(guò)將體育彩票公益金轉(zhuǎn)移支付建設(shè)的社區(qū)健身點(diǎn)，在維修和設(shè)備更新的經(jīng)費(fèi)投入上面臨著困難。這就需要政府激勵(lì)供給主體多元化，不斷改進(jìn)服務(wù)方式，豐富服務(wù)內(nèi)容。而對(duì)如高水平競(jìng)技體育人才培養(yǎng)，或者重大體育信息發(fā)布，以及體育新聞出版和報(bào)道等項(xiàng)目，可以由政府或體育行政管理部門(mén)作為單獨(dú)提供。對(duì)青少年體育健身俱樂(lè)部，體育技能培訓(xùn)等類(lèi)型，可以考慮向商業(yè)企業(yè)和民間組織開(kāi)放，放低準(zhǔn)入，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，政府加強(qiáng)引導(dǎo)。而對(duì)于進(jìn)入壁壘較高的國(guó)民體質(zhì)健康測(cè)試、體質(zhì)健康咨詢(xún)等，可以加強(qiáng)公共部門(mén)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)等。［5］

2 中國(guó)公共體育服務(wù)體系的機(jī)制建設(shè)

關(guān)于公共體育服務(wù)體系的機(jī)制建設(shè)，不僅需要注重實(shí)踐運(yùn)行問(wèn)題，保證公共體育服務(wù)的效率和公平，還要能夠通過(guò)政策執(zhí)行的效果與激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，為政策工具的調(diào)整和改進(jìn)直接提供依據(jù)。公共體育服務(wù)體系的運(yùn)行機(jī)制需要效率機(jī)制，公平機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制和公共監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面的聯(lián)動(dòng)，［6］鑒于激勵(lì)機(jī)制重點(diǎn)是推進(jìn)以公共體育服務(wù)為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)制度，本研究認(rèn)為公共體育服務(wù)體系機(jī)制建設(shè)需要效率機(jī)制、公平機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作。

2.1 效率機(jī)制

在公共服務(wù)實(shí)踐中，公共服務(wù)的分權(quán)化、市場(chǎng)化和多中心化被認(rèn)為是保證公共服務(wù)效率的有效機(jī)制。［7］關(guān)于分權(quán)化，公共體育服務(wù)存在著層次性，地區(qū)性公共體育服務(wù)由地方政府提供，能更好地反映特定的地區(qū)偏好，從而有利于公共體育服務(wù)水平的確定。同時(shí)，地方政府相較于中央政府，在地區(qū)性公共體育服務(wù)提供上有信息優(yōu)勢(shì)，使得公共體育服務(wù)提供更接近民眾?！耙宰阃镀薄憋@示的是對(duì)地方公共物品的偏好，而在地方公共物品生產(chǎn)或社會(huì)規(guī)劃方面，自由資源的個(gè)人分權(quán)行動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)，從而使公共物品配置效率問(wèn)題的解決呈現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。當(dāng)然，公共體育服務(wù)分權(quán)化激勵(lì)政府間的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高服務(wù)效率。公共體育服務(wù)市場(chǎng)化是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化配置機(jī)制，通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把有限的公共資源向最優(yōu)的生產(chǎn)主體傾斜，從而通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高效率，使投入少而產(chǎn)出多;通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷，使供給者對(duì)公眾的需要做出反應(yīng);通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)人們?nèi)?chuàng)新，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)公共體育服務(wù)均等化、優(yōu)質(zhì)化發(fā)展，為社會(huì)和公眾提供更多、更好、更滿意的公共體育服務(wù)。從“單中心”到“多中心”，不但強(qiáng)調(diào)供給主體由政府壟斷向多元主體轉(zhuǎn)變，企業(yè)和體育社團(tuán)被納入到主體范圍，而且資金來(lái)源形成政府撥款為主體，社會(huì)資金積極參與相結(jié)合的渠道;決策機(jī)制也注重形成政府決策主體、公眾積極參與決策的民主決策機(jī)制。比如，在公共體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方面，公共體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)使政府從財(cái)政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者的間接角色轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是公共體育服務(wù)提供的契約化。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)比政府直接提供更有利于彌補(bǔ)政府在滿足公共服務(wù)需求上的局限性，提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)政府職能向“小政府、大社會(huì)”方向轉(zhuǎn)變，增進(jìn)社會(huì)服務(wù)均等化等。2013年，常州在全省率先出臺(tái)《公共體育服務(wù)體系建設(shè)三年行動(dòng)方案(2014-2016年)》，積極構(gòu)建“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、全社會(huì)共同參與”的工作機(jī)制。常州市體育局向揚(yáng)子晚報(bào)、市足球協(xié)會(huì)等18家單位購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)。常州市業(yè)余足球比賽、全民健身徒步大會(huì)等22個(gè)公共體育服務(wù)項(xiàng)目，被納入2014年市政府購(gòu)買(mǎi)范圍。除健身路徑建設(shè)等4個(gè)項(xiàng)目按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行政府采購(gòu)?fù)猓渌?8項(xiàng)全民健身賽事活動(dòng)，全部由競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的社會(huì)組織和社會(huì)力量承接。

2.2 公平機(jī)制

公平是政府的責(zé)任，如何保證公共體育服務(wù)供給中的基本公平和正義，在實(shí)踐中則主要強(qiáng)調(diào)將權(quán)利保障法治化、保證公共體育服務(wù)供給的底線均等化和中央政府執(zhí)行再分配政策。公共體育服務(wù)權(quán)利保障法治化意味著權(quán)利社會(huì)配置方式的改善，意味著社會(huì)公平正義(過(guò)程公平)的增進(jìn)。具體指法律必須保障人們有參與其中的權(quán)利，并進(jìn)行利益表達(dá)和訴求，進(jìn)而利用各種權(quán)利去實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值和利益。法律制度可以給予無(wú)差別的救濟(jì)與保障，可以為解決爭(zhēng)端提供公正的規(guī)則和程序等。公共體育服務(wù)供給底線均等化是保障公眾享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的公共體育服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)底線均等，即全體公民享受公共體育服務(wù)的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相同，并尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。在推進(jìn)公共體育服務(wù)底線均等化的情況下，必須先界定清楚均等化的“基準(zhǔn)”，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高與標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低均難以實(shí)現(xiàn)均等化預(yù)期縮小差距、推進(jìn)平衡發(fā)展的目的。關(guān)于指標(biāo)選擇問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)公共體育服務(wù)總體投入不足，地區(qū)城鄉(xiāng)差異巨大的事實(shí)，公共體育服務(wù)均等化測(cè)度的指標(biāo)重點(diǎn)還是應(yīng)該放在投入類(lèi)指標(biāo)上，并完善相關(guān)程序控制措施，進(jìn)而逐步過(guò)渡到“產(chǎn)出”和“效果”指標(biāo)。比如，《體育運(yùn)動(dòng)國(guó)際憲章》第1條規(guī)定:參加體育運(yùn)動(dòng)是所有人的一項(xiàng)基本權(quán)利。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，制定了“十二五”時(shí)期基本公共體育服務(wù)的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，即可供使用的公共體育場(chǎng)地(包含學(xué)校體育場(chǎng)地)占全國(guó)體育場(chǎng)地總數(shù)的53%左右，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)所占比例達(dá)到了32%以上，明確了在特定歷史階段中國(guó)基本公共體育服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)了公民權(quán)利、政府責(zé)任等。公共文化和體育設(shè)施在“十一五”規(guī)劃中被納入中央政府投資支持公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域。中央政府執(zhí)行再分配指財(cái)政按照公平分配原則通過(guò)稅收和財(cái)政支出政策進(jìn)行的再分配，以校正市場(chǎng)初次分配的“失靈”。并確定顯示公平分配的標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政調(diào)節(jié)分配的特殊機(jī)制和手段，通過(guò)收入再分配等手段對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行扶助，更多地關(guān)注落后地區(qū)，城鄉(xiāng)中的農(nóng)村以及人群中的弱勢(shì)群體等，使得這些民眾能夠享受到最低標(biāo)準(zhǔn)的公共體育服務(wù)。政府實(shí)施發(fā)達(dá)地區(qū)向相對(duì)落后地區(qū)的群眾體育幫扶政策，建立對(duì)口幫扶協(xié)調(diào)工作機(jī)制，鼓勵(lì)和支持各地開(kāi)展多種形式的合作和交流，建立地區(qū)間“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

2.3 監(jiān)督機(jī)制

目前，公共服務(wù)在中國(guó)呈現(xiàn)出“先提供服務(wù)，后研究監(jiān)督”或“重服務(wù)、輕監(jiān)督”的傾向，［8］在體育領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)的尤為明顯。中國(guó)現(xiàn)行的公共體育服務(wù)監(jiān)督以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主，注重自上而下的監(jiān)督，但帶有明顯的被動(dòng)性或事后性特征。

公共體育服務(wù)供給主體多元性以及過(guò)程的復(fù)雜性，使得監(jiān)督機(jī)制在公共體育服務(wù)體系中的作用至關(guān)重要。要按照全面履行政府職能的要求，建立健全公共體育服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。中國(guó)公共體育服務(wù)監(jiān)督需要以公民為中心，引導(dǎo)廣大社會(huì)公眾以不同渠道和方式參與不同層面、不同內(nèi)容的服務(wù)滿意度調(diào)查，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)體訪談、相關(guān)者參與、公民投票等方式，讓公眾和市民對(duì)特定的公共體育服務(wù)進(jìn)行滿意度評(píng)議，讓公共體育服務(wù)監(jiān)督真正反映社會(huì)意見(jiàn)和意志。對(duì)政府機(jī)構(gòu)直接提供的公共體育服務(wù)則應(yīng)采取行政部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)管形式，將監(jiān)管職責(zé)和供給職責(zé)分開(kāi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)保持距離。對(duì)于許多委托私人部門(mén)、社會(huì)組織提供的公共體育服務(wù)，則宜采取社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督，前者使監(jiān)管更具廣泛性、公開(kāi)性，后者使監(jiān)管更具專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性，兩者結(jié)合更加有利于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，形成包括完善的法律環(huán)境、專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多種行業(yè)自律組織、多級(jí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、多渠道的傳媒和公眾監(jiān)督在內(nèi)的現(xiàn)代監(jiān)管體系，進(jìn)一步改變政府部門(mén)自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行評(píng)估的局面。建立完善的監(jiān)管組織體系，規(guī)范透明的監(jiān)管程序，組建專(zhuān)業(yè)化和有責(zé)任心的監(jiān)管隊(duì)伍，建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的高效監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。比如，2013年底，在地(市)級(jí)層面，全國(guó)未將全民健身事業(yè)納入規(guī)劃的地(市)有3個(gè)，全民健身經(jīng)費(fèi)未納入政府財(cái)政預(yù)算的有10個(gè)，全民健身工作未納入年度政府工作報(bào)告的有3個(gè)，“三納入”總體覆蓋率達(dá)到97%。在縣(區(qū))級(jí)層面，全國(guó)未將全民健身事業(yè)納入規(guī)劃的有75個(gè)，未納入財(cái)政預(yù)算的由168個(gè)，未納入年度政府工作報(bào)告的86個(gè)，“三納入”的總體覆蓋率接近93%，比上一年提高了11個(gè)百分點(diǎn)。因此，進(jìn)一步提高縣(區(qū))級(jí)政府“三納入”的覆蓋率仍是接下來(lái)的工作重點(diǎn)，這需要進(jìn)一步采取措施，加大監(jiān)督落實(shí)的力度，使得公共體育服務(wù)政策和規(guī)定落到實(shí)處。

2.4 評(píng)價(jià)機(jī)制

公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)不僅在提高公共體育服務(wù)質(zhì)量、改善公共責(zé)任機(jī)制方面有著重要作用，還是公眾參與公共體育服務(wù)管理的重要途徑和方法。目前，中國(guó)公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)主要由政府發(fā)動(dòng)，公民參與范圍有限和有明顯的被動(dòng)性等問(wèn)題，且偏重于硬件以及機(jī)構(gòu)運(yùn)作，還缺乏公眾的主觀感受因素。因此，科學(xué)的評(píng)價(jià)體系應(yīng)該包括:一是“硬件”評(píng)價(jià)，主要是設(shè)施、財(cái)力、空間、服務(wù)內(nèi)容的評(píng)價(jià)。二是“軟件”評(píng)價(jià)，主要是服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)滿意狀況等的評(píng)價(jià)。

公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)應(yīng)該積極引導(dǎo)公民參與，發(fā)揮社會(huì)和公眾的創(chuàng)造性，把公眾需求作為公共體育服務(wù)提供和生產(chǎn)的出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而廣泛地吸收社會(huì)各種力量的參與。同時(shí)，應(yīng)在法律上樹(shù)立公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)的權(quán)威性，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)不受任何組織或個(gè)人的干擾和影響。在公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)過(guò)程中建立相應(yīng)的工作規(guī)章制度，對(duì)于公共體育服務(wù)領(lǐng)域中的哪些項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)中應(yīng)注意哪些問(wèn)題等都應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保整個(gè)評(píng)價(jià)工作在法律制度化框架內(nèi)運(yùn)行。比如，常州體育部門(mén)市在與社會(huì)組織簽訂購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目合同后，先支付一半費(fèi)用，作為活動(dòng)啟動(dòng)資金，項(xiàng)目實(shí)施完成后，該市將組織專(zhuān)家對(duì)活動(dòng)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，再支付另一半補(bǔ)貼費(fèi)用?！叭绻顒?dòng)社會(huì)反響糟糕，群眾不滿意，將追回前期投入資金?！保?］近年來(lái)，“上海全民健身發(fā)展300指數(shù)評(píng)估”和“浦東新區(qū)綜合體育評(píng)估”都嘗試引入第三方評(píng)估和政府技術(shù)服務(wù)招標(biāo)的形式，取得了良好的效果。另外，由于中國(guó)公共體育服務(wù)的供給主體涉及體育主管部門(mén)、教育部門(mén)、衛(wèi)生和文化等多部門(mén)的協(xié)同運(yùn)作，公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制必須考慮到多部門(mén)聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，在機(jī)制規(guī)劃創(chuàng)新，建立聯(lián)席會(huì)議制度和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等工作機(jī)制，［10］從而使評(píng)價(jià)真正反映公共體育服務(wù)的現(xiàn)狀。

2.5 問(wèn)責(zé)機(jī)制

關(guān)于公共體育服務(wù)的問(wèn)責(zé)，《體育法》《全民計(jì)劃綱要》《全民健身?xiàng)l例》《公共文化體育設(shè)施》《社會(huì)體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃2011-2015》《國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)工作規(guī)定》以及各省市出臺(tái)的《體育設(shè)施管理?xiàng)l例》等成為問(wèn)責(zé)的依據(jù)。2003年，《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定，文化、體育主管部門(mén)負(fù)有監(jiān)督管理公共文化體育設(shè)施的職責(zé)，并對(duì)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、使用管理做了詳細(xì)規(guī)定，相關(guān)行政部門(mén)及工作人員，在文化體育設(shè)施方面監(jiān)管不力的，將對(duì)責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的將追究刑事責(zé)任。2006年的《山西省體育局實(shí)行部門(mén)首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制暫行辦法》和2011年的《黑龍江省體育系統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》則是中國(guó)體育行政部門(mén)出臺(tái)的比較詳細(xì)的問(wèn)責(zé)辦法。從上述文件看出，中國(guó)公共體育服務(wù)的問(wèn)責(zé)情形大多是一般性質(zhì)的黨政問(wèn)責(zé)規(guī)定，且問(wèn)責(zé)的制度規(guī)范中缺乏對(duì)公民問(wèn)責(zé)的具體途徑的規(guī)定，影響了問(wèn)責(zé)的實(shí)施效果。

一直以來(lái)，中國(guó)公共體育服務(wù)供給的問(wèn)責(zé)是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，多元供給主體強(qiáng)調(diào)不同維度的公共體育服務(wù)問(wèn)責(zé)問(wèn)題。薩瓦斯等學(xué)者在回答公共服務(wù)應(yīng)“如何供給”這一問(wèn)題時(shí)，隱含著多元化的制度安排中相關(guān)各方的責(zé)任是什么?世界銀行2004年發(fā)展報(bào)告《讓服務(wù)惠及窮人》中，用“責(zé)任”一詞將服務(wù)供應(yīng)鏈中的各個(gè)方面接起來(lái)，提出了一個(gè)公共服務(wù)供給分析框架。［11］并將公共服務(wù)供給主體間的關(guān)系總結(jié)為授權(quán)、融資、執(zhí)行、關(guān)于執(zhí)行情況的信息、強(qiáng)制性等五大特征，清晰地體現(xiàn)了供給過(guò)程中的各方責(zé)任，而“責(zé)任”這一術(shù)語(yǔ)的使用旨在強(qiáng)調(diào)責(zé)任必須完整地包含這5個(gè)方面的特征，缺一不可，服務(wù)提供的失敗往往源于責(zé)任存在某一方面的缺陷和融資在確立責(zé)任關(guān)系中的首要地位。［12］而通過(guò)政策制定者、公民或使用者與服務(wù)提供者三者的互動(dòng)形成了合約、呼吁與顧客權(quán)力(包含退出和呼吁)三種問(wèn)責(zé)途徑。比如，公共體育服務(wù)供給過(guò)程中，應(yīng)該區(qū)分政策制訂者與服務(wù)提供者以加強(qiáng)責(zé)任。政策制訂者直接對(duì)全體公民負(fù)責(zé)，而服務(wù)提供者對(duì)政策提供者負(fù)責(zé)，其職責(zé)是提供服務(wù)。而將政策制訂者和服務(wù)提供者區(qū)別開(kāi)來(lái)有助于加強(qiáng)服務(wù)提供者的責(zé)任，增加激勵(lì)效果，這為公共體育服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的建設(shè)和實(shí)施提供了借鑒。當(dāng)然，問(wèn)責(zé)制應(yīng)該在公共體育服務(wù)的生產(chǎn)、供給之前的招投標(biāo)過(guò)程、中間的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和之后的分配階段要進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督，真正做到公共體育服務(wù)多元供給主體在公共體育服務(wù)的事前、事中和事后的責(zé)任明確，實(shí)施問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)公民問(wèn)責(zé)的主體意識(shí)，構(gòu)建報(bào)紙、雜志、廣播、電視與網(wǎng)絡(luò)等媒體信息平臺(tái)，暢通其問(wèn)責(zé)渠道，完善其問(wèn)責(zé)程序，建立公共體育服務(wù)問(wèn)責(zé)的回應(yīng)機(jī)制，保障問(wèn)責(zé)的實(shí)體權(quán)利。

3 結(jié)語(yǔ)

目前，兼顧公平與效率的包容型公共體育服務(wù)體系模式實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)核包含以“公共財(cái)政為主，社會(huì)資金參與”的公共體育服務(wù)支出模式，“廣覆蓋、適度水平、兼顧公平與效率”的公共體育服務(wù)消費(fèi)模式和“政府主導(dǎo)、多元協(xié)同”的公共體育服務(wù)供給模式。即中國(guó)公共體育服務(wù)體系需要以公共財(cái)政投資為主，廣泛吸引社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民擁有均等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受同等水平的公共體育服務(wù)。公共體育服務(wù)多元主體供給過(guò)程中，需要明確各級(jí)供給主體的供給權(quán)責(zé)，使得政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體在相互尊重對(duì)方利益的基礎(chǔ)上合作實(shí)現(xiàn)共同利益，達(dá)成有效的集體行動(dòng)。

公共體育服務(wù)體系機(jī)制建設(shè)基于保證效率和公平，要強(qiáng)調(diào)效率機(jī)制、公平機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作。效率機(jī)制包括公共體育服務(wù)的分權(quán)化、市場(chǎng)化和多中心化。公平機(jī)制強(qiáng)調(diào)將權(quán)利保障法治化、保證公共體育服務(wù)供給的底線均等化和中央政府執(zhí)行再分配政策。監(jiān)督機(jī)制要引導(dǎo)廣大社會(huì)公眾以不同渠道和方式參與不同層面、不同內(nèi)容的服務(wù)滿意度調(diào)查，讓公共體育服務(wù)監(jiān)督真正反映社會(huì)意見(jiàn)和意志。評(píng)價(jià)機(jī)制要廣泛地吸收社會(huì)各種力量參與公共體育服務(wù)評(píng)價(jià)。問(wèn)責(zé)機(jī)制則要強(qiáng)化公民的問(wèn)責(zé)意識(shí)，明確供給主體的責(zé)任，暢通其問(wèn)責(zé)渠道，完善和規(guī)范問(wèn)責(zé)的程序，建立公共體育服務(wù)問(wèn)責(zé)的回應(yīng)機(jī)制，保障問(wèn)責(zé)的實(shí)體權(quán)利。

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