○孫秀強 張 鋒

鎮(zhèn)管社區(qū)是指在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下，以黨的領導為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎，在鎮(zhèn)與居（村）之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網絡化服務平臺和協商式共治平臺，從而形成公共管理服務有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式。鎮(zhèn)管社區(qū)模式突破了傳統的鎮(zhèn)村管理模式和街居管理模式，是應對快速城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)難題的新路徑。為進一步掌握鎮(zhèn)管社區(qū)治理的情況，課題組赴滬郊F區(qū)相關部門、重點鎮(zhèn)、典型村居實地調查，發(fā)現一些突出問題亟需引起重視。

一、滬郊“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理面臨的主要困難

1.管理力量相對薄弱。與以管理服務社區(qū)為基本職責的街道相比，鎮(zhèn)管社區(qū)管理服務力量相對薄弱。從各鎮(zhèn)社區(qū)管理機構設置來看，該區(qū)9個鎮(zhèn)，成立專門的社區(qū)管理辦公室，且列入政府機構序列的只有2個，其他的均為內設、非常設或兼職機構，人員配備不足，最少的只有2人；領導配備方面，也只有一名分管社會事業(yè)的副鎮(zhèn)長主抓，導致工作思考研究不夠深入、管理不能全覆蓋。另一方面，大部分社區(qū)干部由村干部轉崗過來，存在年齡較大，文化層次較低的現象，即使有做好社區(qū)工作的意愿和熱情，也缺乏與之相匹配的思想觀念和能力素質。專業(yè)化的社會工作者隊伍較為薄弱，社區(qū)志愿者、居民骨干隊伍等力量不足，社區(qū)服務資源（如NGO）尚未得到充分開發(fā)和利用。此外，鎮(zhèn)級政府長期管理農村，其治理社區(qū)的能力、經驗、手段有待加強和提高。

2.財政壓力持續(xù)增加。街道管社區(qū)的工作經費是由區(qū)財政全額撥款的，而鎮(zhèn)管社區(qū)的工作經費則由鎮(zhèn)財政支出，經費來源渠道不同。調查發(fā)現，當前，鎮(zhèn)管社區(qū)中小區(qū)類型眾多，居民來源復雜，居住在A鎮(zhèn)某小區(qū)的居民可能是本鎮(zhèn)的，可能是本區(qū)B鎮(zhèn)的，也可能是外區(qū)縣的，當入住小區(qū)后，成立居委會以及后續(xù)的社區(qū)管理服務所涉及的經費均要由A鎮(zhèn)財政來支出。經測算，每新成立一個居委會，需投入200萬元，其中80萬元為一次性投入，鎮(zhèn)級財政壓力大。目前的財政轉移支付以戶籍人口為基數，特別是近年來，隨著滬郊城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鎮(zhèn)管社區(qū)規(guī)模逐漸擴大，鎮(zhèn)級財政壓力與日俱增。此外，部分鎮(zhèn)直管小區(qū)由于歷史原因，多由鎮(zhèn)屬物業(yè)公司兜底，增加了鎮(zhèn)級負擔。

3.社區(qū)矛盾易發(fā)多發(fā)。建管脫節(jié)導致后續(xù)矛盾多。許多小區(qū)分期建設，從首批居民入住到成立居委會，時間跨度二至五年。如新城L小區(qū)，自2008年第一期建成交付，5年后才成立居委會籌建組，社區(qū)行政管理一度“真空”，導致相關鎮(zhèn)接管后小區(qū)違章搭建蔓延、附屬建筑權屬不清、物業(yè)維護不到位等問題突出。由于前期小區(qū)接收機制和日常監(jiān)管機制不健全，導致公共服務設施不配套、技防設施缺失或損壞嚴重。動遷安置和老式小區(qū)物業(yè)管理費收繳難，物業(yè)管理矛盾突出。諸多小區(qū)因停車位規(guī)劃不足等導致“停車難”問題日益突出。如S鎮(zhèn)陽光小區(qū)，共有車位400個，實有車輛1100輛。動遷居民利益訴求復雜，因動遷剩余面積安置等產生的矛盾和引發(fā)的群體性上訪數量激增。農民自建房小區(qū)等管理體制未理順，城鄉(xiāng)接合部來滬人員集聚的“城中村”現象，使得社區(qū)管理留有盲點。這些直接導致了社區(qū)內部矛盾的易發(fā)多發(fā)。

4.條塊聯動機制不暢。在鎮(zhèn)管社區(qū)模式下，鎮(zhèn)政府下設的各科室對居委會的管理主要依靠各自的“條”來實現，比如：計生、勞動、綜治等部門都在社區(qū)掛牌或派員開展工作，但“條”與“條”之間缺乏協同，很難形成工作合力。同時，由于房管、工商、公安、稅務等雙管單位與鎮(zhèn)相關職能部門之間職責界定不清或有關部門職能不到位，各自為政，導致聯動不暢或存有重復管理現象。這主要體現在物業(yè)管理、取締無證經營和破墻開店等問題上，在居民小區(qū)違章搭建整治方面尤為突出。由于居民小區(qū)圍墻內外違章搭建執(zhí)法主體不一，特別是有的執(zhí)法單位力量配備不到位，如小區(qū)圍墻內違章搭建整治屬區(qū)房管局拆違科負責，但該科室只配備了2名工作人員，導致工作推進難或推進緩慢。同時，多頭執(zhí)法和處罰也大大降低了行政效率和政府的公信力，往往事倍功半。

5.基層自治功能弱化。目前，鎮(zhèn)政府在推進社區(qū)建設管理過程中，還習慣于從管控的角度出發(fā)，把居委會當作下屬單位，大量的行政事務和社會事務集中在居委會頭上。許多職能部門一味強調“工作進社區(qū)”，熱衷于在社區(qū)建“室”掛“牌”搞達標。幾乎每個居委會門口兩邊的墻上均掛了不下10塊牌匾。某居委會主任非常形象地形容一塊牌子的“重量”：一塊牌子=多項工作任務+做好資料臺賬（或記錄）+經常檢查+加班加點。此外，居委會干部盡管是居民選舉出來的，但同時又是鎮(zhèn)管干部，居委會的各項經費靠鎮(zhèn)政府財政支持，居委會工作由鎮(zhèn)政府相關職能部門考評，導致居委會唯鎮(zhèn)政府馬首是瞻，偏離了其作為基層群眾自治組織的存在價值。同時，大部分居委會實行與機關相同的作息時間制度，造成居委會服務的不充分。

二、加強滬郊“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的對策建議

1.創(chuàng)新思路，健全“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的體制機制。其一，完善領導管理機制。建立健全各鎮(zhèn)社區(qū)管理網絡，建議在城市化進程較快的鎮(zhèn)，落實一名專職副鎮(zhèn)長分管社區(qū)工作，成立居民區(qū)黨委，由專職副鎮(zhèn)長或鎮(zhèn)黨委副書記兼任居民區(qū)黨委書記，加強領導力量，落實相應的人員編制，增加管理權重。進一步明確各鎮(zhèn)社區(qū)管理機構功能定位，強化責任落實，在鎮(zhèn)級層面成立由鎮(zhèn)黨委書記任組長的鎮(zhèn)管社區(qū)指導委員會，統籌鎮(zhèn)管社區(qū)工作，增強工作的領導力和統籌力；建立鎮(zhèn)社區(qū)工作協調小組，落實社區(qū)綜合治理及綜合服務等聯席會議制度，協同解決社區(qū)環(huán)境整治、物業(yè)管理、業(yè)主權益保障等重點難點問題，強化鎮(zhèn)管社區(qū)的協調力和執(zhí)行力。其二，建立綜合協調機制。實行“條塊結合，以塊為主”的管理方式，對轄區(qū)內的市容、房管、工商、環(huán)保、城管等方面的問題實行一口受理，歸口處理，形成運作高效、配合密切的社區(qū)管理聯動機制。強化區(qū)社區(qū)辦的牽頭抓總作用，跳出多頭管理、分散管理導致相互推諉扯皮的行政窠臼。按照“大聯動”的工作要求，建議區(qū)政府委托鎮(zhèn)政府牽頭，區(qū)規(guī)土局、拆違辦、房管局等部門協同，整合區(qū)級執(zhí)法資源，加強聯合執(zhí)法，推進社區(qū)違章搭建等頑疾的整治。其三，落實提前介入機制。建議社區(qū)管理部門參與城鎮(zhèn)體系建設規(guī)劃編制，提前介入社區(qū)規(guī)劃建設。建立新建小區(qū)接收機制。由區(qū)相關部門牽頭，制定由建設方、管理方共同參與的住宅小區(qū)移交接收實施辦法，明確新建小區(qū)移交接收的基本條件和操作程序，解決住宅小區(qū)建管脫節(jié)問題。完善住宅小區(qū)公共服務設施驗收程序。在小區(qū)建設階段，所屬鎮(zhèn)提前介入，并參與竣工驗收，未經鎮(zhèn)相關部門蓋章認可，住宅不得對外銷售，避免小區(qū)設施“先天不足”問題。在正式移交接管前，組建臨時接管機構負責新建小區(qū)居（業(yè)）委“空窗期”管理，確保社區(qū)建設管理無縫銜接、平穩(wěn)過渡。

2.整合資源，推進“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的結構轉型。其一，建立健全社區(qū)共治平臺。探索建立社區(qū)委員會等，形成社區(qū)成員共同治理的協調機制。建立社區(qū)服務管理指揮聯動中心，統一指揮協調城管、市政、綠化市容、工商、公安等有關單位收集信息、對接訴求、快速處置、便民服務。發(fā)揮現有“12345”市民服務熱線平臺作用，與社區(qū)服務管理指揮聯動中心互聯互通，實現一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、各方聯動、限時辦理。積極培育社區(qū)公益性組織。建議從稅收、就業(yè)、薪酬、社會保障等方面鼓勵和扶持公益性社會組織參與社區(qū)服務?？商剿髡再徺I服務的形式，將老年人日間照料站等托管給社區(qū)組織，實施專業(yè)的服務技能培訓，提高為老服務整體水平。其二，依法有序推進居民自治。探索居民代表常任制，解決居民會議召集難而重大事項必須由居民會議討論決策的問題。經居民代表選舉，建立民主管理委員會，討論決定實事項目等居民區(qū)公共事務。推行居民民主評議社區(qū)干部工作；整合綜治（群眾）工作服務站等資源，探索建立負責社區(qū)層面公共服務的社區(qū)服務站，人員由條線干部、協管員等構成，承擔原居委會擔負的行政職能，實現居站職能分離，形成社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)服務站“三位一體”的管理模式，強化居民自治，推進社區(qū)管理優(yōu)化升級。探索建立居民自治理事會（委員會），整合現有志愿隊、社團資源，規(guī)范志愿者隊伍建設，提升活動品質。其三，區(qū)域化黨建引領協同發(fā)展。充分發(fā)揮社區(qū)各基層黨組織的組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、智力優(yōu)勢，積極探索黨建工作的項目化管理、組團式推進、模塊化整合、制度化保障。采用黨建聯席會議等形式，對區(qū)域內黨組織的黨建工作進行統籌，推動區(qū)域黨建帶動區(qū)域群團組織建設，實現黨群工作的“區(qū)域一體化”。加強黨組織活動陣地建設，拓展黨員服務中心的功能，積極探尋單位黨建、社區(qū)黨建、行業(yè)黨建組織互聯、資源互通、功能互補的共建聯建模式。

3.規(guī)范管理，實現“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的全覆蓋。其一，調整居轄范圍。打破簡單傳統的區(qū)域模式，適應城市發(fā)展和人居板塊建設需要，以獨立小區(qū)或鄰近小區(qū)為主、2000-2500人左右設置一個居委會，合理調整管理幅度，優(yōu)化資源配置，進一步強化居委會便民、利民的服務功能，避免因管理幅度過大而造成管理上的不到位。其二，強化小區(qū)技防管理。建議新建小區(qū)技防設施的交付使用由技防專業(yè)管理部門——區(qū)公安分局實施管理，督促開發(fā)商按設計方案組織實施，并會同物業(yè)等部門共同驗收。公安部門要加強對技防設施的日常監(jiān)管，會同房管、人保部門對全區(qū)小區(qū)物業(yè)保安、技防設施管理操作員分批組織業(yè)務培訓，保障技防設施的正常運轉，并指導物業(yè)公司建立完善技防設施維護保養(yǎng)制度。其三，推進信息化建設。運用信息化技術手段，建立社區(qū)綜合信息服務平臺。可在各鎮(zhèn)探索建立“社區(qū)綜合服務聯動平臺”，健全物業(yè)信息庫、服務資源庫、應用資源庫等，條塊結合，數據共享，提高公共服務水平。探索網絡社區(qū)管理。建立網絡輿情排摸、報告、答復等制度，明確落實居委會網絡參與的責任人，在各居委會建立參與小區(qū)論壇的志愿者隊伍，及時跟蹤小區(qū)網上輿論走向，加強輿論引導。

4.加大投入，建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的長效機制。其一，夯實社區(qū)工作者隊伍。靈活采用任、選、派、招等方式，鼓勵大學畢業(yè)生、后備干部、退休黨員干部等加入到社區(qū)干部隊伍中來，把具有豐富工作經驗、熱心社區(qū)工作、善于做群眾工作的人員吸納到社區(qū)干部隊伍中來，選優(yōu)配強社區(qū)干部。其二，加大對社區(qū)干部的培訓、培養(yǎng)和選拔。加強對社區(qū)干部隊伍的經常性教育培訓，提高其能力素質。安排機關年輕干部到社區(qū)掛職鍛煉，在社區(qū)積累經驗、鍛煉意志、成長成才。加大從優(yōu)秀社區(qū)干部中招錄公務員等力度，拓寬社區(qū)干部成長發(fā)展通道。其三，落實經費保障。建議以實有人口為核算基準，由區(qū)財政按照一定比例補貼相應的社區(qū)管理費用，減少鎮(zhèn)級財政壓力。按照權利和義務對等、事權和財權匹配的原則，由區(qū)政府統一協調，采取轉移支付的形式解決居委會開辦經費和日常社區(qū)管理經費，并每年額定補貼，形成“費隨事轉”的經費核定制度和合理的經費增長機制。此外，可通過結對共建等方式，吸引民間資本等手段，拓展籌資渠道，確保各項工作有序推進。