文/孟春 李競(jìng)一 編輯/蔡原江

借鑒PPP之國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

文/孟春 李競(jìng)一 編輯/蔡原江

對(duì)海外PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作的頂層設(shè)計(jì)及管理，是中國(guó)企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。包括對(duì)投資財(cái)務(wù)測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與應(yīng)對(duì)的全面分析與綜合。

PPP是指政府與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。其主要特點(diǎn)是政府全過(guò)程參與經(jīng)營(yíng)，將政府資源與私人部門(mén)投資相結(jié)合，為消費(fèi)者提供最優(yōu)的公共產(chǎn)品。自20世紀(jì)90年代起，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛應(yīng)用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。在歐洲，尤其是英國(guó)，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂(lè)和文化、教育和國(guó)防等。在大多數(shù)國(guó)家，PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)設(shè)施、隧道、電廠(chǎng)、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)；從國(guó)別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平較高。

由于PPP模式的復(fù)雜性，國(guó)際上有不少PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)巨大財(cái)務(wù)虧損，導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。以下介紹三個(gè)案例，對(duì)其失敗原因進(jìn)行分析，希望對(duì)中國(guó)企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)完善PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施有所借鑒。

國(guó)際PPP失敗案例

案例一：英法海峽隧道項(xiàng)目

該項(xiàng)目橫穿多佛爾海峽，連接英國(guó)多佛爾和法國(guó)桑加特，全長(zhǎng)約50km（其中37.2km在海底，12.8km在陸地下面），堪稱(chēng)20世紀(jì)最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。1981年9月11日，英法兩國(guó)首腦宣布，英法海峽隧道必須由私營(yíng)部門(mén)出資建設(shè)經(jīng)營(yíng)。1986年經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，英法政府與由英國(guó)海峽隧道集團(tuán)和法國(guó)法蘭西曼徹公司組成的聯(lián)合體簽署特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)該聯(lián)合體建設(shè)經(jīng)營(yíng)海峽隧道55年（含建設(shè)期7年）。兩國(guó)還承諾，在2020年前不會(huì)修建具有競(jìng)爭(zhēng)性的第二條海峽隧道。項(xiàng)目最初投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億英鎊為股權(quán)資金，由英國(guó)海峽隧道集團(tuán)和法國(guó)法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團(tuán)和法蘭西曼徹公司股東組成的Trans Manche Link（TML）聯(lián)合體是該項(xiàng)目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測(cè)試等。1986年8月13日，上述兩家公司聯(lián)合成立合伙制公司——?dú)W洲隧道公司作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體，并與TML簽訂施工合同。隧道于1987年12月正式動(dòng)工，1994年5月正式投入運(yùn)營(yíng)。

PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)設(shè)施、隧道、電廠(chǎng)、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、垃圾處理等。

英、法兩國(guó)在推出海峽隧道項(xiàng)目時(shí)主要出于推進(jìn)歐洲一體化的政治考量，但在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目缺乏足夠的監(jiān)督管理和必要支持。一是兩國(guó)雖承諾在2020年前不會(huì)修建具有競(jìng)爭(zhēng)性的第二條海峽隧道，但對(duì)于項(xiàng)目建成后所面臨的與輪渡、航空等傳統(tǒng)跨越海峽方式的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，未采取任何措施，導(dǎo)致隧道經(jīng)營(yíng)者無(wú)法因“項(xiàng)目的唯一性”而獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。二是英、法政府在建設(shè)期間要求增加安全管理和環(huán)保措施，導(dǎo)致了施工成本的增加和工期的延遲；在施工結(jié)束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的營(yíng)運(yùn)許可證書(shū)，使得隧道正式開(kāi)通時(shí)間一拖再拖，項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)一步惡化。雖然在項(xiàng)目公司要求下，兩國(guó)政府最終于1997年同意將特許期限由55年延長(zhǎng)至99年，但此時(shí)，面對(duì)前十幾年運(yùn)營(yíng)累積的巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目公司已無(wú)力回天，最終不得不于2006年申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。2007年7月2日，債務(wù)重組后的歐洲隧道集團(tuán)在倫敦和巴黎交易所上市，接替歐洲隧道公司負(fù)責(zé)隧道的經(jīng)營(yíng)。

案例二：墨西哥收費(fèi)公路項(xiàng)目

為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989～1994年間實(shí)行“收費(fèi)公路工程”，共計(jì)授予私營(yíng)部門(mén)55條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引私營(yíng)資本超過(guò)100億美元，將該國(guó)收費(fèi)高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長(zhǎng)到1994年的9900公里。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實(shí)以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營(yíng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專(zhuān)門(mén)的政府信托基金來(lái)接收23條收費(fèi)路爛攤子，代破產(chǎn)公司向銀行和道路建設(shè)公司清付未償債務(wù)總計(jì)76億美元，占當(dāng)時(shí)該國(guó)GDP 的1%以上。與此同時(shí)，墨政府將仍由私營(yíng)部門(mén)營(yíng)運(yùn)的32條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至20年以上，以增強(qiáng)項(xiàng)目的投資回報(bào)能力。

這個(gè)案例中，私營(yíng)項(xiàng)目公司的失敗與項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案和招投標(biāo)制度的不合理有很大關(guān)系。一是項(xiàng)目“最短特許經(jīng)營(yíng)期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)期限過(guò)短（最初中標(biāo)項(xiàng)目的最長(zhǎng)期限僅為15年），收費(fèi)過(guò)高；二是過(guò)于寬松的競(jìng)標(biāo)人資格初選條件，使得許多中標(biāo)人對(duì)前期工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項(xiàng)目完工滯后；三是項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不夠靈活以及對(duì)交通流量預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀(guān)，也加重了項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)困難，導(dǎo)致項(xiàng)目最終失敗。這是一個(gè)由于政府機(jī)構(gòu)能力不足、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步完善和改進(jìn)了高速公路領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)作制度。

案例三：菲律賓電力供應(yīng)項(xiàng)目

上世紀(jì)80年代，菲律賓面臨嚴(yán)重的電力短缺，情況嚴(yán)重時(shí)全國(guó)每天平均停電8～10小時(shí)。由于當(dāng)時(shí)居于行業(yè)壟斷地位的菲國(guó)家電力公司無(wú)力在短期內(nèi)增加發(fā)電裝機(jī)容量彌補(bǔ)供應(yīng)缺口，菲律賓政府遂于1987年7月發(fā)布第215號(hào)政府令，向私營(yíng)部門(mén)開(kāi)放電力市場(chǎng)，允許私營(yíng)投資者以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式建設(shè)獨(dú)立電廠(chǎng)，向國(guó)家電力公司售電。1991～1993年短短三年間，國(guó)家電力公司就完成25個(gè)BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī)300萬(wàn)千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過(guò)電力短缺危機(jī)，但之后國(guó)家電力公司仍在向私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)發(fā)電裝機(jī)，以建立“保險(xiǎn)容量”。此外，基于當(dāng)時(shí)菲國(guó)內(nèi)對(duì)電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長(zhǎng)，電力需求也將同步增長(zhǎng)的市場(chǎng)預(yù)期，菲政府制訂了電力部門(mén)繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。按照這個(gè)規(guī)劃，國(guó)家電力公司繼續(xù)與私營(yíng)部門(mén)合作，截至1997年，共簽署了37個(gè)BOT合同，涉及發(fā)電裝機(jī)600萬(wàn)千瓦。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家電力公司出于種種原因，仍與私營(yíng)部門(mén)簽訂了總裝機(jī)為284.1萬(wàn)千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過(guò)剩問(wèn)題凸顯。2002年，菲電力需求峰值為749.7萬(wàn)千瓦，僅相當(dāng)于電力系統(tǒng)從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)發(fā)電總裝機(jī)的三分之二。與此同時(shí)，國(guó)家電力公司PPP項(xiàng)目運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)不足以及BOT合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)不合理帶來(lái)的嚴(yán)重后果也開(kāi)始顯現(xiàn)。特別是在電力公司與獨(dú)立電廠(chǎng)的BOT合同中，購(gòu)電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠(chǎng)發(fā)電量而不是實(shí)際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費(fèi)用，從而使電力公司實(shí)際承擔(dān)了全部市場(chǎng)需求變化的風(fēng)險(xiǎn)。而電力公司最終又將此部分額外電力的購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成電價(jià)高漲。由于國(guó)家電力公司與私營(yíng)投資者簽訂的都是長(zhǎng)期合同，消費(fèi)者一直支付著本地區(qū)僅次于日本的第二高電價(jià)（目前零售電價(jià)約合2元人民幣/度）。電價(jià)的居高不下也削弱了菲制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的不利影響。

對(duì)中國(guó)企業(yè)的建議

國(guó)際上有不少PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)巨大財(cái)務(wù)虧損，導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)，最后仍由政府提供公共服務(wù)，造成公共資源的浪費(fèi)和項(xiàng)目延期。項(xiàng)目設(shè)計(jì)中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理是許多PPP項(xiàng)目失敗的根本原因；此外，政府能力不足、私營(yíng)合作方選擇失當(dāng)、融資方案不合理等，也都可能導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

前事不忘，后事之師。海外PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作的設(shè)計(jì)和管理，是中國(guó)企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。近年來(lái)，中國(guó)承包商投資海外的風(fēng)潮逐漸形成，但采用的大多是勞務(wù)分包、施工分包、施工管理總承包、EPC總承包或EPC+融資等傳統(tǒng)方式，鮮有采用PPP模式的。盡管這些承包合同為承包商們帶來(lái)了可觀(guān)的營(yíng)業(yè)收入，但工程承包項(xiàng)目“建完就撤”的一次性屬性無(wú)法為承包商帶來(lái)可持續(xù)的現(xiàn)金流，每年的收入都要建立在一次又一次的投標(biāo)和中標(biāo)基礎(chǔ)上，當(dāng)年的業(yè)績(jī)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，轉(zhuǎn)年又要從頭開(kāi)始。

而以海外投資的方式參與擅長(zhǎng)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，則為中國(guó)企業(yè)展現(xiàn)了另一條發(fā)展道路。通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目自開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、投融資、建造、設(shè)備采購(gòu)、調(diào)試到運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、管理等全過(guò)程的參與，以及在不同的東道國(guó)市場(chǎng)和行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行差別化的布局投入，中國(guó)承包商可以打造出以項(xiàng)目長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流為核心，以設(shè)計(jì)、建造和設(shè)備出口和技術(shù)服務(wù)為輔助的全新盈利模式，進(jìn)而轉(zhuǎn)型成為投資商。

但是一些國(guó)際國(guó)內(nèi)企業(yè)投資海外虧損甚至失敗的案例，也從反面證明，在PPP項(xiàng)目極具吸引力的背后，還潛藏著諸多未知的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目投資的機(jī)會(huì)擺到眼前，首當(dāng)其沖的問(wèn)題就是這個(gè)項(xiàng)目是否該投，以及如何去投。因此，對(duì)海外PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作的頂層設(shè)計(jì)及管理，是中國(guó)企業(yè)“走出去”的第一步，也是最重要的一步。綜合以往的案例，項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)應(yīng)是對(duì)投資財(cái)務(wù)測(cè)算、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與應(yīng)對(duì)的全面分析與綜合。具體應(yīng)包括融資方案、盈利模式及合作伙伴三個(gè)方面。

融資方案

PPP可能的融資渠道是多樣化的。從海外經(jīng)驗(yàn)看，PPP的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場(chǎng)（權(quán)益融資和債券）、國(guó)際銀團(tuán)貸款、租賃公司及項(xiàng)目其他參與方等。一般來(lái)看，銀行貸款和資本市場(chǎng)為主要融資方式。

PPP項(xiàng)目融資多以債務(wù)融資為主，權(quán)益資本金為少數(shù)。具體到每個(gè)項(xiàng)目，融資結(jié)構(gòu)會(huì)存在較大的差異，但總體看項(xiàng)目公司一般出很少部分的權(quán)益資本金，其余多數(shù)都是通過(guò)債務(wù)融資，包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化及信托等各種方式。一般來(lái)說(shuō)，PPP模式中政府可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目債務(wù)有一定的隱形支持，項(xiàng)目公司可以更加容易地以較低成本拿到借款。項(xiàng)目的具體融資方案要考慮以下因素：

一是項(xiàng)目公司自有資金一般都較少,大部分還是需要通過(guò)債務(wù)融資獲得資金。從筆者獲得的數(shù)據(jù)較全的7個(gè)國(guó)內(nèi)外PPP案例看，項(xiàng)目公司平均自有資金占比僅為30%，其余70%需要通過(guò)債務(wù)融資。其中澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，自有資金占比還不到10%。

二是融資方式目前主要是以銀行的長(zhǎng)期借款為主。在上述7個(gè)案例中，銀行長(zhǎng)期借款占比總?cè)谫Y額的比重超過(guò)80%，貸款期限一般都在10年以上。其他融資方式還包括發(fā)行企業(yè)債券，譬如澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目發(fā)行30年期4.86億澳元的企業(yè)債券；還有少部分通過(guò)信托融資，譬如在中國(guó)“鳥(niǎo)巢”體育場(chǎng)項(xiàng)目中，通過(guò)信托收益憑證融資3億元。

三是PPP模式融資成本相對(duì)來(lái)說(shuō)都比較低。一般來(lái)說(shuō)，PPP模式中政府會(huì)對(duì)項(xiàng)目債務(wù)有一定的隱形支持，項(xiàng)目公司可以更加容易地以較低成本拿到借款。7個(gè)案例中，10年期以上的借款成本僅接近或略高于10年期國(guó)債，比一般的商業(yè)銀行借款利率都要低。例如：馬來(lái)西亞南北高速公路的15年銀行貸款利率為8%，同當(dāng)時(shí)的國(guó)債收益率相當(dāng)，顯著低于一般的銀行商業(yè)貸款；澳大利亞悉尼港海底隧道項(xiàng)目發(fā)行的30年期的企業(yè)債券，票面利率僅為6%，甚至顯著低于當(dāng)時(shí)12%的10年期國(guó)債收益率。

盈利模式

PPP項(xiàng)目的盈利多與某種程度的財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤。因采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目一般都具有較強(qiáng)的公益性，盈利能力比較差，因此項(xiàng)目除了正常的運(yùn)營(yíng)收入外，多數(shù)還是需要政府給予事前或事后的補(bǔ)貼。特別是項(xiàng)目運(yùn)行達(dá)不到預(yù)期，政府就更需要給于支持，以保證參與的私營(yíng)部門(mén)有合理的回報(bào)。具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)盈利模式主要有三種：

一是除運(yùn)營(yíng)收入之外，政府承諾一定的補(bǔ)貼，特別是在項(xiàng)目收益不達(dá)預(yù)期時(shí)。這是在PPP模式中最常見(jiàn)的盈利模式。譬如，馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目，收入主要來(lái)自車(chē)輛過(guò)路費(fèi)，但是政府向項(xiàng)目公司提供最低公路收費(fèi)的收入擔(dān)保，即在任何情況下如果公路流量不足，公路的使用費(fèi)收入低于合約中規(guī)定水平，政府將向項(xiàng)目公司支付差額部分。這樣就在一定程度上減少了項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)，保證了其盈利水平。法西高鐵項(xiàng)目公司收入主要來(lái)自法西兩國(guó)國(guó)營(yíng)鐵路運(yùn)營(yíng)公司機(jī)車(chē)通行的過(guò)路費(fèi)，項(xiàng)目的收費(fèi)模式在特許權(quán)協(xié)議中已有規(guī)定，且在運(yùn)營(yíng)的前三年，必須以低廉的線(xiàn)路使用費(fèi)來(lái)吸引客戶(hù)，以便培育運(yùn)量，增加后期營(yíng)業(yè)收入。但由于延遲完工，造成項(xiàng)目流量未能達(dá)到預(yù)期，使項(xiàng)目公司收益降低。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，西班牙政府給予了相應(yīng)的補(bǔ)償，包括將特許期延長(zhǎng)3年至53年，并且在2012年之前分期撥付補(bǔ)償金1.08億歐元等。

二是盈利來(lái)自于項(xiàng)目收入以及政府特許的其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)。最典型的是香港地鐵公司，其經(jīng)營(yíng)收入主要來(lái)自地鐵乘客的車(chē)費(fèi)。根據(jù)條例，地鐵公司有權(quán)決定票價(jià)。此外，政府還賦予香港地鐵公司沿線(xiàn)的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)。香港地鐵公司充分利用地鐵沿線(xiàn)房地產(chǎn)升值的優(yōu)勢(shì)，把發(fā)展房地產(chǎn)與發(fā)展地鐵結(jié)合起來(lái)，建設(shè)大型住宅、寫(xiě)字樓和商場(chǎng)等，利潤(rùn)頗豐。

三是盈利完全來(lái)自于政府的補(bǔ)貼。譬如南非的豪登快鐵項(xiàng)目。其所有的運(yùn)營(yíng)收入均進(jìn)入政府財(cái)政，政府按照PPP建設(shè)合約規(guī)定的價(jià)格每年支付項(xiàng)目公司Bombela保本運(yùn)量所對(duì)應(yīng)的收入（每年固定為3.6億蘭特）。這個(gè)固定費(fèi)用目前高于政府所獲得的運(yùn)營(yíng)收入，Bombela每年獲得上述固定費(fèi)用后用于日常的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。Bombela有義務(wù)按照合同規(guī)定做好日常的運(yùn)營(yíng)管理工作，但對(duì)客流量的多少基本不承擔(dān)責(zé)任。此外，項(xiàng)目的電力成本由政府負(fù)擔(dān)，這也大大降低了Bombela的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

合作伙伴

在識(shí)別和組織海外PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的合作伙伴時(shí)，企業(yè)需考慮如下重要事項(xiàng)：

一是要區(qū)分項(xiàng)目開(kāi)發(fā)合作伙伴的類(lèi)型。按合作伙伴的所在地不同，可以分為國(guó)內(nèi)合作伙伴、東道國(guó)合作伙伴以及國(guó)際合作伙伴；按合作伙伴對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的參與程度不同，可以分為核心緊密層伙伴和外圍松散層伙伴；按合作伙伴的投資目的不同，可以分為產(chǎn)業(yè)投資合作伙伴、財(cái)務(wù)投資合作伙伴及戰(zhàn)略投資合作伙伴。

二是要明確開(kāi)發(fā)合作伙伴的“予”與“求”。在上述分類(lèi)的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重分析不同類(lèi)別的合作伙伴能為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)什么價(jià)值，他們參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作又有何訴求。

國(guó)內(nèi)合作伙伴和國(guó)際合作伙伴通常可以為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)帶來(lái)資金、技術(shù)或核心資源和能力等，其看重的是新的市場(chǎng)、新的盈利模式、政治價(jià)值；而東道國(guó)合作伙伴通?？商峁┍就粮?jìng)爭(zhēng)力（突破東道國(guó)進(jìn)入壁壘）和影響力（如對(duì)政府的影響力），其看重的是海外企業(yè)的資金、技術(shù)和政治優(yōu)勢(shì)。

核心緊密層合作伙伴可為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)帶來(lái)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，并可分擔(dān)項(xiàng)目的主要開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，其看重的是對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成功后產(chǎn)生的主要利益的分配；外圍松散層合作伙伴可以提供更廣泛的信息和資源渠道，為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)綁定更多利益集團(tuán)，其最為重視項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性。

產(chǎn)業(yè)投資合作伙伴可為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作提供產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)、資質(zhì)和技術(shù)支持，其看重項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成功后可以獲得的海外項(xiàng)目業(yè)績(jī)、工程利潤(rùn)和運(yùn)營(yíng)收益；財(cái)務(wù)投資合作伙伴可為項(xiàng)目提供股權(quán)投資資金和更為廣泛的融資渠道，其注重投資的快速增值和溢價(jià)退出；戰(zhàn)略投資合作伙伴則可為項(xiàng)目提供上游稟賦（如核心技術(shù)或設(shè)備）或下游支持（如項(xiàng)目產(chǎn)品需求），其訴求在于可以直接獲得或間接保障其在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的利益。

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)部 /上海濟(jì)邦咨詢(xún)公司