倪玲芳

在現(xiàn)有法律規(guī)定前提下，要加強(qiáng)制度創(chuàng)新，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行相對(duì)統(tǒng)一的各級(jí)人大代表辭職制度。各地應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和頂層設(shè)計(jì)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體執(zhí)行意見(jiàn)和操作辦法。

人大代表辭職，是指人大代表提出辭去代表職務(wù)。關(guān)于代表辭職，法律的規(guī)定逐漸明確、具體，但法律的規(guī)定不可能窮盡細(xì)節(jié)，也不可能規(guī)定所有情形，有的具體環(huán)節(jié)本身也會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)。因此，筆者建議，在現(xiàn)有法律規(guī)定前提下，要加強(qiáng)制度創(chuàng)新，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行相對(duì)統(tǒng)一的各級(jí)人大代表辭職制度，并作為政策新的起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，各地根據(jù)法律規(guī)定和頂層政策，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體執(zhí)行意見(jiàn)和操作辦法。這樣，可以使人大代表辭職制度得到更廣泛的認(rèn)可，產(chǎn)生更現(xiàn)實(shí)的社會(huì)效果。

一、法律法規(guī)對(duì)代表辭職的規(guī)定有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程

（一）選舉法對(duì)代表辭職的規(guī)定。1986年全國(guó)人大常委會(huì)修改選舉法時(shí)，增加了間接選舉產(chǎn)生的代表的辭職規(guī)定，“可以向選舉他的人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出辭職”[1]。1995年全國(guó)人大常委會(huì)修改選舉法時(shí)，增加了直接選舉的人大代表的辭職規(guī)定，“縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出辭職。鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)書(shū)面提出辭職”[2]。但對(duì)具體的操作程序沒(méi)有明確規(guī)定。在2010年的修改過(guò)程中，有的同志提出，代表辭職的規(guī)定在實(shí)踐中不好操作，建議在程序上增加有關(guān)單位接受辭職的規(guī)定，以便執(zhí)行。因此選舉法對(duì)間接選舉、直接選舉的代表的辭職分兩款作了規(guī)定。對(duì)間接選舉，增加規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。接受辭職的決議，須報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案、公告”[3]。對(duì)于直接選舉，增加規(guī)定“縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)接受辭職的，須經(jīng)人民代表大會(huì)過(guò)半數(shù)的代表通過(guò)。接受辭職的，應(yīng)當(dāng)予以公告”[4]。這兩款規(guī)定，對(duì)直接選舉和間接選舉的代表辭職的提出方式、通過(guò)要求和備案或者公告的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，比以往更加明確、具體。

（二）代表法對(duì)代表辭職的規(guī)定。1992年七屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的代表法第四十一條第二項(xiàng)規(guī)定“辭職被接受的”，其代表資格終止。2010年代表法修改時(shí)對(duì)本條此項(xiàng)內(nèi)容沒(méi)有修改，只是由第四十一條修改為第四十九條，并且在該條中增加了一項(xiàng)內(nèi)容。隨后，在第五十條規(guī)定，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)予以公告”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)予以公告”[5]。本條明確了代表資格終止程序的規(guī)定，包括因辭職被接受，其代表資格終止的情況。

（三）其他法律法規(guī)和法律解釋對(duì)代表辭職的規(guī)定。中國(guó)民主法制出版社出版的《選舉法釋義及問(wèn)題解答》中對(duì)代表辭職原因的解釋是：“代表辭職原因有很多種，可以是代表因工作調(diào)動(dòng)、健康原因或者其他原因無(wú)法或者不愿再繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)而提出辭職，實(shí)踐中有不少是由于代表因違法違紀(jì)接受調(diào)查而提出辭職的?！薄吨袊?guó)人民解放軍選舉全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的辦法》第三十七條在規(guī)定部隊(duì)代表辭職一般情形的同時(shí)，在第二款明確 “因執(zhí)行任務(wù)等原因無(wú)法召開(kāi)軍人代表大會(huì)的，團(tuán)級(jí)以上單位的選舉委員會(huì)可以接受各該級(jí)選出的設(shè)區(qū)的市、自治州、省、自治區(qū)、直轄市和全國(guó)人民代表大會(huì)代表辭職。選舉委員會(huì)接受人民代表大會(huì)代表辭職后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)選舉產(chǎn)生該代表的軍人代表大會(huì)的代表，并報(bào)送各該級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和軍隊(duì)上一級(jí)選舉委員會(huì)備案”。各省制定的選舉實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法，主要是以上位法為依據(jù)進(jìn)行表述，有的也有補(bǔ)充完善。比如，《浙江省縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉實(shí)施細(xì)則》第五十四條第二款明確“擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表因工作變動(dòng)調(diào)離原選區(qū)或者原工作崗位的，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建議其辭去代表職務(wù)”，這里出現(xiàn)了職務(wù)代表建議辭職的情形，對(duì)調(diào)離原選區(qū)和原工作崗位未離開(kāi)本行政區(qū)域的情況進(jìn)行了探索。

二、實(shí)踐中各地探索建立代表辭職的規(guī)定

在法律法規(guī)之外，各地從實(shí)際出發(fā)，在2010年選舉法修改前，為了更加明晰主體和操作程序，不少地方出臺(tái)政策性規(guī)定，來(lái)補(bǔ)充法律規(guī)定。2010年后，又著眼于新情況新問(wèn)題，制定更有操作性的規(guī)定。從方式來(lái)看，各地采取的主要做法大致有兩種：一是人大常委會(huì)黨組向當(dāng)?shù)攸h委提出建立代表辭職制度的意見(jiàn)，經(jīng)由黨委同意轉(zhuǎn)發(fā)后執(zhí)行。二是人大常委會(huì)直接出臺(tái)辦法或意見(jiàn)，一般是經(jīng)過(guò)內(nèi)部溝通請(qǐng)示協(xié)調(diào)后，最后由人大常委會(huì)審議通過(guò)，出臺(tái)代表辭職制度的意見(jiàn)或者代表辭職的辦法（暫行辦法）。

（一）市級(jí)人大代表辭職制度的分析（間接選舉）

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索和日常工作途徑，筆者分別查閱了多份辭職辦法。從實(shí)際文本的角度，比較了多個(gè)設(shè)區(qū)的市的辭職規(guī)定?？梢园l(fā)現(xiàn)，各地在內(nèi)容上有相同之處，更多的是體現(xiàn)出了當(dāng)?shù)氐奶厣?/p>

筆者選取了其中的兩份進(jìn)行比較（分別是A市、B市），均制定于2012年， A市的名稱(chēng)為《A市人大代表辭職辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)A市辦法），B市的名稱(chēng)為《B市人民代表大會(huì)代表辭職暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)B市辦法）?，F(xiàn)分別從文件類(lèi)型、內(nèi)容框架、辭職原則、辭職類(lèi)型等八個(gè)方面進(jìn)行比較，尋找相同和不同之處。

一是文件類(lèi)型。A市辦法由市委批復(fù)同意，由市人大常委會(huì)發(fā)文。B市辦法由市人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。

二是內(nèi)容框架。兩市辦法都包括辭職的原則，辭職主體和對(duì)象，提出辭職的方式，辭職的基本程序，生效辦法和解釋單位等。不同點(diǎn)是：A市辦法明確了建議辭職的談話單位，補(bǔ)選的具體規(guī)定;B市辦法增加了制定的依據(jù)，代表資格審查委員會(huì)的職責(zé)。

三是辭職原則。A市辦法提出“實(shí)行市人大代表辭職制度必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格依法辦事和尊重代表的意愿”;B市辦法在此基礎(chǔ)上增加了“保障代表權(quán)利的原則”。

四是辭職類(lèi)型。A市辦法分為兩條，“市人大代表在任期內(nèi)，本人不愿意繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)的，可以向原選舉單位人大常委會(huì)書(shū)面提出辭去市人大代表職務(wù)的申請(qǐng)?！薄笆腥舜蟠碛邢铝星樾沃徽撸山ㄗh其辭去代表職務(wù)：（1）因工作需要由組織推薦當(dāng)選為市人大代表的縣（市、區(qū)）和市直有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部，由于職務(wù)調(diào)整或工作單位變動(dòng)的（新任崗位仍需擔(dān)任代表職務(wù)的除外）;（2）在代表結(jié)構(gòu)中已失去其原有代表性的;（3）犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤，在群眾中造成惡劣影響，有損于人大代表形象的?！盇市建議辭職專(zhuān)列一條，并列舉三種情況。B市辦法在其中一條中規(guī)定，“市人大代表在任期內(nèi)，有下列情形之一的，可以辭去或建議辭去代表職務(wù)：（1）本人不愿意繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)的;（2）領(lǐng)導(dǎo)干部因工作變動(dòng)等原因確需辭去代表職務(wù)的;（3）因違紀(jì)、違法受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或追究法律責(zé)任的;（4）任期內(nèi)連續(xù)兩年未經(jīng)批準(zhǔn)不參加市人民代表大會(huì)閉會(huì)期間代表活動(dòng)，不認(rèn)真履行代表職務(wù)的;（5）因身體健康等原因不能繼續(xù)執(zhí)行代表職務(wù)的;（6）因其他情形需辭去代表職務(wù)的。”從表述上，B市把辭去或者建議辭去合并到一條，然后在內(nèi)容上細(xì)分不同類(lèi)型。

五是建議辭職談話。A市辦法專(zhuān)列一條，規(guī)定“因職務(wù)調(diào)整或工作單位變動(dòng)的市管領(lǐng)導(dǎo)干部辭去代表職務(wù)的，由市委組織部負(fù)責(zé)談話;嚴(yán)重違紀(jì)干部辭去代表職務(wù)的，由市紀(jì)委或市監(jiān)察局負(fù)責(zé)談話;其他人員辭去代表職務(wù)的，由市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)談話”。 B市辦法沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)建議辭職談話進(jìn)行規(guī)定。

六是辭職提出或程序。A市辦法分兩條，“代表辭去職務(wù)的申請(qǐng)必須以書(shū)面形式向原選舉單位人大常委會(huì)提出?！盉市辦法規(guī)定更為詳細(xì)，分成若干部分，“辭去代表職務(wù)按照下列程序進(jìn)行：（1）市人大代表自愿辭去代表職務(wù)的，由本人向原選舉單位書(shū)面提出辭職請(qǐng)求，由原選舉單位按法定程序辦理;（2）領(lǐng)導(dǎo)干部因工作變動(dòng)等原因確需辭去代表職務(wù)的，由黨委組織部門(mén)商同級(jí)人大常委會(huì)黨組后，建議其辭去代表職務(wù)，經(jīng)本人同意后按法定程序辦理;（3）屬于本辦法第三至六項(xiàng)（注：見(jiàn)上文‘辭職類(lèi)型部分）情形的，由原選舉單位按法定程序辦理。”對(duì)提出申請(qǐng)的形式列出具體要求，“市人大代表辭去職務(wù)的申請(qǐng)必須以書(shū)面形式向原選舉單位提出，寫(xiě)明辭職理由和請(qǐng)求事項(xiàng)，簽署姓名和日期?！薄霸x舉單位接到市人大代表的辭職申請(qǐng)后，須報(bào)市人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)審查，由市人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)向市人大常委會(huì)提出審查報(bào)告。市人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)市人大代表的辭職請(qǐng)求提出審查意見(jiàn)，并告知選舉單位。”程序規(guī)定細(xì)化了選舉法規(guī)定的內(nèi)容。

七是接受辭職和公告。A市辦法規(guī)定“是否接受代表辭職，由原選舉單位表決決定，以人大常委會(huì)組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。辭職申請(qǐng)被接受的，相關(guān)選舉單位人大常委會(huì)將市人大代表辭職表決情況報(bào)市人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)審查，市人大常委會(huì)審議通過(guò)后，其代表資格終止，由市人大常委會(huì)予以公告，并書(shū)面通知本人和原選舉單位”。B市辦法規(guī)定，“是否接受市人大代表辭職，由原選舉單位決定。接受市人大代表辭職，須經(jīng)原選舉單位即縣（區(qū)）人大常委會(huì)組成人員、軍人代表大會(huì)或者軍人大會(huì)的過(guò)半數(shù)通過(guò)?！薄笆腥舜蟠磙o職請(qǐng)求被接受的，其代表資格終止。原選舉單位接受市人大代表辭職的決議，須報(bào)送市人大常委會(huì)備案，由市人大常委會(huì)向社會(huì)公告。”

八是對(duì)補(bǔ)選提出要求。A市辦法規(guī)定“代表辭職后的出缺名額，由市人大常委會(huì)根據(jù)需要依法提名推薦代表候選人”。 B市辦法規(guī)定“市人大代表辭職后出缺的名額，由原選舉單位依法進(jìn)行補(bǔ)選”。

（二）縣鄉(xiāng)人大代表辭職制度的分析（直接選舉）

查閱各地縣級(jí)人大代表辭職的規(guī)定，與市級(jí)人大代表辭職相比，從內(nèi)容到形式，基本上是相似的。但筆者在查閱部分縣級(jí)人大代表辭職制度時(shí)，也看到有明顯不同的地方。如某縣級(jí)市2007年制定的《市人民代表大會(huì)代表辭職實(shí)施意見(jiàn)》，就把辭職的情形分為主動(dòng)辭職、建議辭職，建議辭職是在未主動(dòng)辭職基礎(chǔ)上，由相關(guān)組織負(fù)責(zé)談話，建議其辭職?！兑庖?jiàn)》首先規(guī)定，“市人大代表有下列情形之一的，應(yīng)主動(dòng)提出辭去代表職務(wù)：（1）因工作需要提名安排代表職務(wù)的市管領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離原選區(qū)或原工作崗位的，但根據(jù)工作需要仍需擔(dān)任代表職務(wù)的除外;（2）因健康原因不能繼續(xù)執(zhí)行代表職務(wù)的;（3）因涉嫌犯罪或犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤，有損于人大代表形象的;（4）因其他原因需辭去代表職務(wù)的”。這里出現(xiàn)了主動(dòng)辭職、建議辭職的表述，對(duì)辭職分類(lèi)方面有一定意義。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出建議辭職的情形，“市人大代表有上一條規(guī)定情形之一，本人未主動(dòng)提出辭職的，由相關(guān)組織負(fù)責(zé)談話，建議其辭去代表職務(wù)：（1）調(diào)離原選區(qū)或原工作崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部由市委組織部負(fù)責(zé)談話;（2）違紀(jì)干部由市紀(jì)律檢查委員會(huì)或市監(jiān)察局負(fù)責(zé)談話;（3）涉嫌犯罪人員由市人民檢察院負(fù)責(zé)談話;（4）其他人員由市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)談話”。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表辭職的規(guī)定，能夠找到制度性的規(guī)定比較少，但各地在實(shí)踐中能夠按照選舉法、代表法的相關(guān)規(guī)定，依法組織實(shí)施，特別是對(duì)違紀(jì)違法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的辭職作了探索。

三、代表辭職的具體操作程序

（一）間接選舉的程序和方法

1.程序。以市人大代表因工作調(diào)動(dòng)辭職為例，主要程序：

（1）市人大常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)提出代表辭職的初步名單;與市委組織部協(xié)商，提出代表辭職的建議名單。

（2）市人大常委會(huì)黨組（或者主任會(huì)議）討論研究，報(bào)市委研究同意。

（3）市委組織部領(lǐng)導(dǎo)與建議辭職代表談話;市人大代表向原選舉單位的縣級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面提出辭職。

（4）縣級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議聽(tīng)取有關(guān)情況匯報(bào)，決定是否列入下一次常委會(huì)會(huì)議議程。

（5）在縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議上，會(huì)議主持人作說(shuō)明。

（6）召開(kāi)縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，進(jìn)行審議，以無(wú)記名方式表決，以常委會(huì)組成人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。

（7）接受辭職的決議報(bào)市人大常委會(huì)備案、公告。

2.接受辭職的決議的要素。決議標(biāo)題，“關(guān)于接受×××請(qǐng)求辭去第××屆市人民代表大會(huì)代表職務(wù)請(qǐng)求的決議。”正文內(nèi)容，“根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》第五十二條的規(guī)定，×縣第××屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第××次會(huì)議決定：接受×××辭去×市第××屆人民代表大會(huì)代表職務(wù)的請(qǐng)求?！?/p>

3.接受辭職的報(bào)告的要素。報(bào)告的標(biāo)題，“關(guān)于接受×××請(qǐng)求辭去第××屆市人民代表大會(huì)代表職務(wù)請(qǐng)求的報(bào)告?！闭膬?nèi)容，“××市第××屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)代表資格審查委員會(huì)：××××年×月××日，××縣第××屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第××次會(huì)議決定接受×××辭去××市第××屆人民代表大會(huì)代表職務(wù)的請(qǐng)求。應(yīng)到會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員××名，實(shí)到會(huì)××名。表決結(jié)果，贊成××票，反對(duì)××票，棄權(quán)××票。接受×××辭職請(qǐng)求的贊成票超過(guò)常務(wù)委員會(huì)組成人員的半數(shù)，符合法律規(guī)定。特此報(bào)告。”附件內(nèi)容，“（1）關(guān)于接受×××請(qǐng)求辭去××市第××屆人民代表大會(huì)代表職務(wù)請(qǐng)求的決議;（2）關(guān)于接受×××辭去代表職務(wù)請(qǐng)求情況的材料;（3）×××辭職報(bào)告?！弊詈笫菆?bào)送單位、時(shí)間。

（二）直接選舉的代表辭職的程序和方法

1.程序

（1）提交辭職報(bào)告。由代表本人書(shū)面提出辭職?？h級(jí)人大代表將辭職報(bào)告送縣級(jí)人大常委會(huì)，鄉(xiāng)級(jí)人大代表將辭職報(bào)告送鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格審查委員會(huì)）。

（2）作出決定。縣級(jí)人大代表的辭職報(bào)告由縣級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審議，再由常委會(huì)會(huì)議決定是否接受其辭職請(qǐng)求。鄉(xiāng)級(jí)人大代表的辭職報(bào)告由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)決定是否提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議審議，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議決定是否接受其辭職請(qǐng)求?？h級(jí)人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）會(huì)議對(duì)接受辭職的決議草案，采用無(wú)記名方式進(jìn)行表決?？h級(jí)人大常委會(huì)接受代表辭職，須經(jīng)常委會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò);鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)接受代表辭職，須經(jīng)人民代表大會(huì)過(guò)半數(shù)的代表通過(guò)[6]。

（3）發(fā)布公告。縣級(jí)人大常委會(huì)作出接受縣級(jí)人大代表辭職決定的，確認(rèn)其代表資格終止，予以公告[7]。鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)作出接受鄉(xiāng)級(jí)人大代表辭職決定的，確認(rèn)其代表資格終止，予以公告。

因?yàn)樵跁?huì)議上通過(guò)的接受辭職的決議和市級(jí)辭職相似，本文就不再另行舉例。鄉(xiāng)級(jí)由代表大會(huì)接受辭職，格式上會(huì)有所不同。

2.操作過(guò)程注意點(diǎn)?？h級(jí)人大常委會(huì)組成人員辭去代表職務(wù)的請(qǐng)求被接受的，其常委會(huì)組成人員的職務(wù)相應(yīng)終止，由常委會(huì)予以公告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席辭去代表職務(wù)的請(qǐng)求被接受的，其主席、副主席的職務(wù)相應(yīng)終止，由主席團(tuán)予以公告[8]。

四、啟示和建議

（一）加強(qiáng)制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，2010年修改的選舉法和代表法，對(duì)代表辭職的程序方法等方面已作出了明確的規(guī)定，從法律上保障了各級(jí)人大代表辭職的操作程序。目前，更重要的是完善法律未規(guī)定的事宜，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政策創(chuàng)新，把一些地方“散在”的基層探索，整合為系統(tǒng)性、頂層設(shè)計(jì)的制度規(guī)范，從更高層次上建立和完善代表辭職制度。當(dāng)前要從理論和實(shí)踐上對(duì)代表辭職工作加強(qiáng)研究，統(tǒng)一政策，實(shí)現(xiàn)新的突破，特別是對(duì)辭職的提出環(huán)節(jié)作出創(chuàng)新性政策規(guī)定。概括起來(lái)，就是“制度創(chuàng)新，頂層設(shè)計(jì)”。而這些的參考源頭和思考脈絡(luò)，主要是基于代表法、公務(wù)員法和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例等已有的法律和制度規(guī)范。

筆者認(rèn)為，在制度創(chuàng)新方面，要加強(qiáng)對(duì)人大代表辭職制度的政策統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，在保障代表權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)代表監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部的辭職制度引入人大代表中，并探索提出如下觀點(diǎn)：實(shí)行人大代表辭職制度，辭職包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責(zé)令辭職;辭職應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)規(guī)定，手續(xù)依照法律或者有關(guān)規(guī)定程序辦理。在實(shí)施進(jìn)度上實(shí)行兩步走：目前先使用因公辭職、自愿辭職和責(zé)令辭職三種提法;條件成熟時(shí)，引入引咎辭職的提法。對(duì)四種辭職方式進(jìn)行理論和概念上的界定。因公辭職，人大代表因工作變動(dòng)需要辭去現(xiàn)任代表職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)履行辭職手續(xù)。自愿辭職，人大代表因個(gè)人或者其他原因，可以自愿提出辭去代表職務(wù)。引咎辭職，人大代表未能正確履行職責(zé)、違反代表應(yīng)盡義務(wù)、違法違紀(jì)或者造成不良社會(huì)影響，但尚達(dá)不到罷免條件的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去代表職務(wù)。責(zé)令辭職，人大代表應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任人大代表職務(wù)的，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去人大代表職務(wù)。

（二）實(shí)行代表辭職制度的基本原則。總的來(lái)說(shuō)，實(shí)施代表辭職制度的基本原則是：一是堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事和尊重代表意愿原則。要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委和人大常委會(huì)黨組的作用。經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》正式頒布，自2015年6月11日起施行。在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，是我們黨從國(guó)情出發(fā)創(chuàng)造的一項(xiàng)重要制度，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實(shí)的重要途徑，體現(xiàn)了我們黨獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。在實(shí)行代表辭職制度中要形成有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的工作體系，即建立人大常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)黨組、黨委組織部門(mén)、同級(jí)黨委的工作體系。辭職制度需要提請(qǐng)黨委研究，并由人大常委會(huì)決定或由黨委轉(zhuǎn)發(fā);辭職制度由黨委組織部和人大常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋。二是堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)又便于操作的原則。在具體操作中各相關(guān)單位和部門(mén)要達(dá)成共識(shí)，根據(jù)不同情況，分別明確由黨委組織部、紀(jì)委（監(jiān)察機(jī)關(guān)）等單位機(jī)構(gòu)組織談話落實(shí)，人大常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)參與。三是堅(jiān)持依法規(guī)范原則。代表辭職的程序要合法規(guī)范，按照選舉法和代表法要求，體現(xiàn)法律規(guī)定中對(duì)代表的監(jiān)督，明確代表辭職的基本程序和領(lǐng)導(dǎo)干部因職務(wù)工作變動(dòng)辭去代表職務(wù)的具體操作程序;深入做好辭職代表的思想工作，做到合情合理，程序規(guī)范。四是堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。實(shí)行人大代表辭職制度需要在實(shí)踐中不斷探索和完善，把握實(shí)施的進(jìn)度和范圍，條件成熟后不斷推進(jìn)。不是代表辭職數(shù)量越多越好，而是要在依法操作過(guò)程中把握節(jié)奏。

（三）明確界定辭職和罷免標(biāo)準(zhǔn)。罷免代表和接受代表辭職，都屬于代表資格終止的形式。但罷免與接受代表辭職是兩個(gè)不同的概念，兩者的實(shí)施主體、適用程序和條件都不同，特別是社會(huì)影響程度不同。對(duì)于何種情形采用代表辭職或者罷免形式，法律沒(méi)有明確區(qū)分界限，在具體操作中各地掌握和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。實(shí)踐中，存在一個(gè)如何把握代表的罷免和辭職的界限問(wèn)題。從法理角度來(lái)說(shuō)，對(duì)代表是罷免還是接受辭職，都是代表原選區(qū)或選舉單位的工作。實(shí)際上，地方在對(duì)代表采取罷免或接受辭職措施時(shí)，都能夠充分考慮到黨的組織部門(mén)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，有時(shí)也征求上級(jí)人大常委會(huì)的意見(jiàn)，或參照上級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查報(bào)告中提到的一些做法，也有參考其他地方的經(jīng)驗(yàn)做法。一般來(lái)說(shuō)，罷免作為對(duì)代表最為嚴(yán)厲的制約手段，多數(shù)情況都是涉及嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題的。對(duì)代表而言，罷免是強(qiáng)制的、被動(dòng)的，提出辭職則是自愿的、主動(dòng)的[9]。

由于種種原因，目前對(duì)嚴(yán)重違反黨紀(jì)國(guó)法的代表，啟動(dòng)罷免程序比較困難，特別是直接選舉產(chǎn)生的代表，不少采用接受代表辭職的方式，起不到應(yīng)有的社會(huì)效果。為此建議，統(tǒng)一界定各級(jí)人大代表辭職與罷免的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)代表罷免、辭職的界限把握，關(guān)鍵是看代表違法違紀(jì)的程度、違法犯罪事實(shí)是否查清以及影響程度。對(duì)于具體采用何種操作辦法的問(wèn)題，要嚴(yán)格按照選舉法、代表法等法律的規(guī)定，加強(qiáng)與上級(jí)人大、選舉單位和黨委組織部門(mén)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)等的溝通。在認(rèn)真研究和多方協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)比較客觀、容易掌握和各方接受的標(biāo)準(zhǔn)或尺度。同時(shí)，要結(jié)合具體情況，從保障代表履行職責(zé)和加強(qiáng)對(duì)代表監(jiān)督角度，堅(jiān)持實(shí)事求是和具體問(wèn)題具體分析的原則，妥善做好相關(guān)工作。

（四） 堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)行制度與適度調(diào)整相統(tǒng)一。馬蕙瀛同志曾于2005年在《地方人大建立人大代表辭職制度的有關(guān)情況及相關(guān)討論》一文中，對(duì)建立和實(shí)施人大代表辭職制度的討論進(jìn)行歸納，指出：一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，代表屆內(nèi)辭職，是完善選舉制度的有機(jī)組成部分，能更好地發(fā)揮人大的職能;另一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然人大代表辭職制度的實(shí)施取得了一定的效果，但也存在一些問(wèn)題，比如辭職制度的適用問(wèn)題;有關(guān)組織建議人大代表辭職的做法沒(méi)有法律依據(jù)，超越了權(quán)限等[10]。筆者認(rèn)為，目前一些地方正在探索的代表辭職制度總體上是好的，有利于代表更好履職，也有利于更好地發(fā)揮代表作用。如果能夠建立更高層次且相對(duì)統(tǒng)一的代表辭職制度，效果將更加明顯。在具體操作中，一定要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)行制度與適度調(diào)整的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）因公辭職的代表辭職問(wèn)題，特別是調(diào)離原選區(qū)或者原選舉單位未離開(kāi)本行政區(qū)域的情況，要認(rèn)真研究，統(tǒng)籌考慮。由于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變化、崗位交流和人員流動(dòng)情況的增多，許多人大代表在屆中會(huì)因各種原因離開(kāi)選區(qū)或原選舉單位，但未離開(kāi)本行政區(qū)域，依照法律的規(guī)定，其代表資格不變。為了便于此類(lèi)代表參加代表活動(dòng)，許多地方都采用了調(diào)整代表團(tuán)的辦法（代表名額不變）。但是一些選舉單位認(rèn)為，離開(kāi)原選舉單位，就不便于接受選舉單位的監(jiān)督，代表名額不變，又不能補(bǔ)選相同結(jié)構(gòu)的代表，一定程度上影響了代表的代表性。這就存在這樣一個(gè)問(wèn)題，即代表因工作調(diào)動(dòng)，辭去代表職務(wù)，適用范圍是哪些，是否職務(wù)代表一旦有跨選區(qū)或選舉單位的工作調(diào)動(dòng)，就要啟動(dòng)辭職。針對(duì)這種情況，不少同志認(rèn)為并不是辭得越多越好，辭與不辭，要找準(zhǔn)一個(gè)平衡點(diǎn)，這是關(guān)鍵所在。這是因?yàn)椋^(guò)于頻繁地因工作調(diào)動(dòng)而產(chǎn)生代表辭職，會(huì)影響代表隊(duì)伍的穩(wěn)定性，同時(shí)還有一個(gè)成本-效果問(wèn)題，成本投入與社會(huì)效果、法律效果、紀(jì)律效果的一致性問(wèn)題。代表辭職自然會(huì)涉及到成本問(wèn)題，比如一名市人大代表辭職，涉及到選舉單位縣級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)議成本，投入精力成本，代表資格審查委員會(huì)及本級(jí)人大常委會(huì)確認(rèn)的成本，補(bǔ)選成本等等。因此，這個(gè)平衡點(diǎn)的把握既是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)問(wèn)題。解決的根本途徑，還是要在選舉過(guò)程中，適當(dāng)降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例。當(dāng)然，這里討論的主要是因工作調(diào)動(dòng)的辭職問(wèn)題，對(duì)于違法違紀(jì)，但未達(dá)到罷免條件，需要辭職或者勸辭的情況，要認(rèn)真執(zhí)行制度，發(fā)現(xiàn)一起解決一起，依法規(guī)范操作，積極穩(wěn)妥做好工作。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4][6][7][8}《現(xiàn)有法律關(guān)于人大代表的規(guī)定及代表法修改的若干思考》，中國(guó)人大網(wǎng) ，http：//www.npc.gov.cn.

[5]《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，2010年10月28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議第二次修正。

[9]李伯鈞：《人大代表資格審查工作需要研究的幾個(gè)問(wèn)題》，載《人大研究》2008年第1期。

[10]馬蕙瀛：《地方人大建立人大代表辭職制度的有關(guān)情況及相關(guān)討論》，載《人大研究》2005年第10期。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)辦公廳）