張劍源

從“非典”反思應對突發(fā)事件聯(lián)運機制的建構

張劍源*

突發(fā)事件應急管理有兩種基本模式。一種以立法為中心，強調(diào)應急法制的建設和緊急狀態(tài)立法；另一種以法律運作為中心，強調(diào)政府和司法機關在面對突發(fā)事件時，在法律規(guī)定的條件下享有適當?shù)淖兺嗪挽`活處置權。通過對“非典”經(jīng)驗的回顧和反思發(fā)現(xiàn)，突發(fā)事件應急管理并不是立法、執(zhí)法，或司法等單一條件所能達致的。應急管理的成功從根本上得益于應急聯(lián)動機制的建立和有效運轉(zhuǎn)。在這一機制中，政治動員、國家立法、執(zhí)法和司法等要件處在一個相對動態(tài)的結(jié)構中，不同的結(jié)構組合因應著不同突發(fā)事件應急管理的需要。

應急管理；突發(fā)事件；立法；法律運作

一、引言

如何更好地應對突發(fā)事件所帶來的巨大挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為擺在我們面前的一個巨大難題。從過往的研究來看，很多領域的成果已經(jīng)對此問題進行了探討。一種觀點認為，突發(fā)事件應急管理是一個“動態(tài)的調(diào)整管理”或“動態(tài)”的治理的過程。突發(fā)事件應急管理的一個重要特征和主要難點在于突發(fā)事件的管理者必須根據(jù)階段性的處置結(jié)果和突發(fā)事件的發(fā)展趨勢動態(tài)地調(diào)整管理活動。在突發(fā)事件應急管理中，“危機事件”與“危機管理者”之間總是處在一種動態(tài)的博弈過程，應當利用博弈模型生成具體的應急管理預案，進行一種動態(tài)的治理。①參見姚杰、計雷、池宏：《突發(fā)事件應急管理中的動態(tài)博弈分析》，載《管理評論》2005年第3期；童星、張海波：《群體性突發(fā)事件及其治理——社會風險與公共危機綜合分析框架下的再考量》，載《學術界》2008年第2期。另一種觀點拓展了突發(fā)事件應急管理的外延，認為突發(fā)事件應急管理不僅僅是一種動態(tài)的過程，同時還是一種制度化的保證，兩者應該是并行不悖的。②參見張曉磊：《突發(fā)事件應對、政治動員與行政應急法治》，載《中國行政管理》2008年第7期；王晨光：《非典突發(fā)事件沖擊下的法治》，載《清華大學學報（哲學社會科學版）》2003年第4期。可以說，既有研究實際上揭示了突發(fā)事件應急管理的兩種方案：前者可以被稱為動態(tài)的方案，后者則可以被稱為結(jié)構化的方案。兩種方案的提出對突發(fā)事件應急管理都有極其重要的意義。然而，既有研究并沒有指出兩種方案在突發(fā)事件應急管理的整體結(jié)構中具體分工的可能，同時也沒有指出兩種方案所適用的具體情況。因此，在發(fā)生特定突發(fā)事件的時候，即便兩種方案都存在，我們?nèi)杂锌赡軣o法找到恰當?shù)?、科學的處置方式，甚至會出現(xiàn)在不同方案抉擇中的難題、適用的重復甚至錯亂等等。因此，透過突發(fā)事件應急管理的整體結(jié)構來反思和完善突發(fā)事件應急管理的不同措施及其結(jié)構，在目前突發(fā)事件高發(fā)的現(xiàn)實情況下顯得尤為重要。

本文將對突發(fā)事件應急管理的探討置于法治環(huán)境和法治話語中予以考察。因為，不管是動態(tài)的應急方案還是結(jié)構化的應急方案，都必須在法治的框架內(nèi)才能得以展開。動態(tài)的應急方案就是在突發(fā)事件發(fā)生情況下執(zhí)法、司法及更廣義上的法律運作的過程；結(jié)構化的應急方案實際上就是通過立法保障突發(fā)事件應急管理有效展開的過程。本文將以“非典”應急管理的歷程和經(jīng)驗為主要分析對象，透過非典應急管理經(jīng)驗，在更大范圍上反思不同類型突發(fā)事件應急管理的可行路徑。

二、非典應急管理諸措施

根據(jù)媒體報道，最早的非典病例出現(xiàn)在2002年11月16日的廣東佛山。①胡念飛、馬小六：《探訪我國首例SARS患者：病毒來源至今仍是謎團》，http：//news.sina.com.cn/c/2006-01-12/10388845907.shtml，最后訪問日期：2014年2月16日。一直到2003年2月上旬，廣東發(fā)病進入高峰，但病原不清，而且有家族及醫(yī)護人員極易被集體傳染的特點。②《SARS十年記》，載《重慶晨報》2013年3月12日。此時，國家的醫(yī)療和研究機構甚至對病原是否是衣原體，還存在較大的爭論。③《中國抗非典大事記》，載《中國青年報》2003年5月12日。對疾病認識的爭論在延續(xù)，但是疾病并沒有減緩傳播的速度。2003年3月1日，北京接收了第一例非典型肺炎病例。3月15日世界衛(wèi)生組織才將此疾改稱嚴重急性呼吸系統(tǒng)綜合征（SARS）。在接下來不長時間內(nèi)，非典向全國大部分地方蔓延。截至4月30日，全國報告有疫情的省份達26個。④吳小亮：《SARS西侵：背景——SARS全國傳播鏈》，http：//finance.sina.com.cn/g/20030506/1623337675.shtml，最后訪問日期：2014年2月16日。

（一）信息披露

在非典蔓延最關鍵的三月和四月份，除了非典引起的恐慌外，關于非典信息披露的問題成為了當時爭論最多的問題。

事件最主要的導火索是4月3日下午時任衛(wèi)生部長張文康在國務院新聞辦舉行的記者招待會上的信息披露。當時，張文康表示：“截止3月31日”，“北京市12例，死亡3例”，并表示中國局部地區(qū)的非典型肺炎疫情“已得到有效控制”。他宣布：“在中國工作、生活、旅游都是安全的?！雹堇钶迹骸妒Y彥永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后訪問日期：2014年2月16日。而2月初媒體對廣東疫情的報道，以及3月底北京市衛(wèi)生局新聞發(fā)言人的發(fā)言都表示“疫情已經(jīng)得到有效控制”。⑥《新一屆中國政府面對非典考驗非常磨合七十天》，http：//news.sina.com.cn/c/2003-06-03/10271130028.shtml，最后訪問日期：2014年2月16日。除官方的披露外，有關非典的信息在這一時期是相對封閉的。

轉(zhuǎn)變發(fā)生在4月初，一位名叫蔣彥永的解放軍301醫(yī)院（解放軍總醫(yī)院）退休醫(yī)生，由于認為自己了解到的疫情數(shù)據(jù)與官方公布的數(shù)據(jù)不一致，遂通過媒體和自身努力向外界公開他所了解的真實情況。⑦李菁：《蔣彥永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后訪問日期：2014年2月16日。并以此為基礎促成了疫情報告制度向透明、公開的方向發(fā)展。2003年4月20日，在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，衛(wèi)生部副部長高強第一次承認有漏報問題，他同時對衛(wèi)生部和北京市進行了批評。同時，他坦率承認，北京疫情已經(jīng)很嚴重（當天公布的數(shù)據(jù)顯示，截至4月18日，北京已經(jīng)確診非典患者339例，比衛(wèi)生部門4月14日宣布的37例患者飆升了近10倍）。⑧李菁：《蔣彥永：人民利益高于一切》，http：//lifeweek.com.cn/2003-06-09/000015582.shtml，最后訪問日期：2014年2月16日。

從政府在信息披露一例上的轉(zhuǎn)變可以看出，信息應對措施的改變不僅促進了非典疫情信息從封閉到公開的改變。更重要的是，它促進了政府直面非典蔓延事實的勇氣和決心，同時也促進了政府一整套應急管理措施的出臺和施行。

（二）政治動員

雖然后來的事實證明，4月初，時任衛(wèi)生部長張文康公布的疫情及相關表態(tài)都存在一定的偏差，然而，從相關資料可以看出，從4月初開始，中央層面已經(jīng)開始高度重視非典疫情及其影響，并已經(jīng)著手對相關工作展開安排。

4月2日，時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議研究了非典防治工作。這是媒體報道中首次提及國務院會議討論非典問題。會議強調(diào)了四點：第一，要把控制疫情作為當前衛(wèi)生工作的重中之重；第二，要及時向世界衛(wèi)生組織通報疫情；第三，要進一步與世界衛(wèi)生組織開展有效合作；第四，要抓緊建立國家應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理機制。①《國務院研究非典型肺炎防治工作 作出四項部署》，http：//www.chinanews.com/n/2003-04-02/26/290386.html，最后訪問日期：2014年2月16日。四點具體要求實際上對非典防治工作做出了最主要的“頂層設計”，也是后來絕大多數(shù)工作開展的指針。

4月4日，時任中共中央政治局委員、國務院副總理吳儀到中國疾病預防控制中心調(diào)研，就加強疾病預防控制，建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理機制，與衛(wèi)生部負責人和專家技術人員座談，強調(diào)要抓緊建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急反應處理機制，特別是公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)和預警報告機制。②《吳儀：應建立和完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制》，http：//www.china.com.cn/chinese/PI-c/307618.htm，最后訪問日期：2014年2月16日。4月13日，國務院在京召開全國非典型肺炎防治工作會議，這是國務院首次就非典型肺炎召開專門會議。4月14日，時任中共中央總書記、國家主席胡錦濤到廣東省疾病預防控制中心考察，深入了解防治非典型肺炎的情況。胡錦濤指出，要把防治非典型肺炎的工作，作為關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事，切實抓緊抓好。③楊健、劉思揚：《胡錦濤廣東考察：心系群眾安危 全力防治非典》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-04/14/content_831724. htm，最后訪問日期：2014年2月16日。4月17日，中共中央政治局常務委員會召開會議，專門聽取有關部門關于非典型肺炎防治工作的匯報，并對進一步做好這項工作進行了研究和部署。會議對非典防治工作進行了細致且科學的總體的部署：提出了要堅持分類指導，全面加強預防；提出對攻關所需的人力、物力、財力，有關部門要給予積極支持；要抓緊建立公共衛(wèi)生應急處理機制；要加強國際和地區(qū)合作，交流預防治療經(jīng)驗，提高防治效果等。④《中央政治局常委會會議研究進一步做好“非典”工作》，http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-04/18/content_838344.htm，最后訪問日期：2014年2月16日。

正因為整個四月份中央的高度重視和統(tǒng)一部署，非典防治工作在整個四月份得到了極好的開展。雖然經(jīng)歷了暫時的恐慌，但是四月份之后，全國都有條不紊地投入到了非典防治的“戰(zhàn)役”之中：各地開始配發(fā)溫度計和藥品；門禁制度開始嚴格起來；隔離觀察得到了絕大多數(shù)人的支持；疫情信息開始適時、準確的滾動公布……也因此，后來在總結(jié)非典防治經(jīng)驗的時候，“黨中央、國務院的堅強領導”成了第一也是最重要的一條經(jīng)驗。⑤《新中國檔案：戰(zhàn)勝非典》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-01/08/content_12777029.htm，最后訪問日期：2014年2月16日。更為重要的是，從中央“頂層設計”及其影響中不難看出，在政府尚未具備充分的應急管理能力以及應急法制尚未健全的情況下，政府“自上而下”的強大動員能力的發(fā)揮對于應急工作的開展是極其重要和關鍵的。

（三）執(zhí)法與司法

在2003年4月17日中央政治局常委會會議上曾提出：“當務之急是采取果斷措施，控制疫病蔓延”。之后，不管是中央還是地方都迅速行動了起來。在這其中，執(zhí)法和司法領域的行動更顯“果斷”。下文將通過幾個案例來具體說明：

第一個案例：2003年5月，安徽省政府批準，物價等執(zhí)法部門在查處與非典防治有關的違法行為時，涉及大額罰款的，可不舉行聽證。在防非特殊時期，全省各級物價部門在作出對公民處以1 000元以上的罰款、對法人或其他組織處以10 000元以上的罰款決定之前，可不舉行聽證，但應將此情況告知當事人。①孫昊：《查處非典案件 罰款不必聽證》，http：//www.hf365.com/epublish/gb/paper2/20030415/class000200004/hwz302625.htm，最后訪問日期：2014年2月16日。

第二個案例：2003年5月6日，河北省南和縣公安局在工作中發(fā)現(xiàn)線索，南和縣郝橋鎮(zhèn)梁莊村村民張某駕駛貨車私自從山西拉回6名未經(jīng)健康檢查的南和籍務工人員。為消除疫情隱患，南和縣公安局立即展開對6名返鄉(xiāng)務工人員的排查，很快將6人全部找到，并對6人進行隔離觀察。南和縣公安局依法對張某行政拘留15日。②王旭、李靜、李理：《河北查處三起違反傳染病防治法案 多人被拘留》，http：//www.chinanews.com/n/2003-05-19/26/304424.html，最后訪問日期：2014年2月16日。

以上案例主要涉及執(zhí)法領域，同時也提出了兩個與非典應急管理相關的重要的法理問題：首先，在緊急狀態(tài)下，基層政府在執(zhí)法過程中能夠在多大程度上變通法律的執(zhí)行？其次，政府在危機處置的時候，能夠在多大的限度內(nèi)合理克減人權（比如進行隔離）？

第三個案例：2003年5月7日，最高人民法院向各高級法院和軍事法院等發(fā)出通知，要求審判機關要依法嚴懲嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪分子，提出重點打擊利用非典型肺炎防治工作實施破壞市場經(jīng)濟秩序的各種犯罪。通知要求，對于借機生產(chǎn)、銷售偽劣的傳染病防治、防護用品，制售假藥、劣藥以及不符合保障人體健康標準的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，假借防治傳染病發(fā)布虛假廣告、推銷商品、詐騙財物，借機壟斷貨源、囤積居奇、哄抬物價，以及其他嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序構成犯罪的，要堅決、及時依照刑法規(guī)定定罪處罰。③趙中鵬：《最高人民法院發(fā)出通知：嚴懲涉“非典”經(jīng)濟犯罪》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-05/09/content_862930. htm，最后訪問日期：2014年2月16日。

第四個案例：2003年5月，根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，北京市檢察院向全市檢察系統(tǒng)發(fā)出工作要求，要求全市各級檢察院重點查辦六類非典瀆職案。包括：政府及有關部門工作人員在制定“非典”防治措施并組織實施工作中玩忽職守，或者濫用職權，隱瞞、壓報、謊報、漏報疫情，造成疫情蔓延等嚴重后果構成犯罪的；衛(wèi)生行政主管部門及衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健機構工作人員在“非典”的預防、治療、監(jiān)測、控制和疫情管理等工作中不履行或不認真履行職責，推諉責任，延誤防治以及對出現(xiàn)的疫情不及時通報、公布和處理，造成疫情蔓延等嚴重后果構成犯罪的等。④王陽、洪章：《六類非典瀆職案將被重點查辦》，載《京華時報》2003年5月22日。

第三和第四個案例同樣反映出與前兩個案例相類似的法理問題，只不過這兩個案例主要涉及司法領域，問題的核心在于：國家司法機關在緊急情況下所開展的“重點打擊”、“重點查辦”等工作是否與法律適用所要求的一般性相沖突，其是否會帶來相應的負面影響等。

（四）立法

關于非典防治和應急管理可以依據(jù)的立法，實際上可以分為兩個部分。一部分是非典之前就已經(jīng)頒布的，關于傳染病防治的相關法律規(guī)定。這部分法律規(guī)定雖然頒布于非典疫情發(fā)生之前，但它同樣是為了更好地規(guī)范應急管理，所以同樣與非典的應急管理相關；另一部分是非典疫情發(fā)生以后立法機關根據(jù)特定情況頒布的。由于不同時期頒布的立法規(guī)定所（能）發(fā)揮的作用不一樣，因此，在分析的時候也應該做區(qū)別考察。

在非典疫情爆發(fā)之前就已經(jīng)頒布的立法中，1989年頒布并實施的《傳染病防治法》是最主要的一部法律。根據(jù)該法，首要問題是：什么是依法防治非典？按照學者的解釋，依法防治非典，就是按照《傳染病防治法》規(guī)定的傳染病防治工作的方針原則和各項措施，按照政府有關部門、社會有關組織和公民在傳染病防治中的法定的責任和義務，對非典進行監(jiān)測、報告、控制和監(jiān)督，依靠國家法律的強制力開展防治非典型肺炎的工作和斗爭。①袁祥：《如何依法防治非典——有關傳染病防治法幾個問題的問答（一）》，載《光明日報》2003年5月1日。在非典防治過程中，真正實現(xiàn)依法防治的標志是國務院于2003年4月8日下發(fā)的《關于將傳染性非典型肺炎（嚴重急性呼吸道綜合征）列入法定管理傳染病的通知》，該《通知》決定將非典列入《傳染病防治法》法定傳染病進行管理。基于此，在非典防治過程中，各級政府和衛(wèi)生防疫部門、醫(yī)療單位和個人的責任問題，各級醫(yī)療保健機構、衛(wèi)生防疫機構發(fā)現(xiàn)非典時，應當采取哪些隔離控制措施的問題，各級政府和有關部分的疫情公布和通報問題，在非典爆發(fā)和流行區(qū)域，當?shù)卣绾我婪ú扇☆A防、控制措施的問題，公民發(fā)現(xiàn)非典病人或疑似病人的報告問題等都納入了“依法防治”的軌道。②中宣部宣教局、司法部宣傳司、衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司：《學習貫徹〈傳染病防治法〉依法防治非典》，載《新聞天地》2003年第6期。除此之外，在非典疫情發(fā)生之前就已經(jīng)頒布的，與依法防治非典相關的立法規(guī)定還包括：民事立法中的合同立法、商事立法中的企業(yè)立法、物價管理立法等領域。③參見魯寧：《非典“可抗或不可抗”之爭提升人們對法的敬畏》，載《中國經(jīng)營報》2003年6月9日；王正業(yè)、付潔：《“非典”時期，〈中小企業(yè)促進法〉考驗政府作為——寫在〈中小企業(yè)促進法〉發(fā)布一周年》，載《中國中小企業(yè)》2003年第7期；吳志攀：《“非典”檢驗〈傳染病防治法〉》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2003年第3期等。這些立法對穩(wěn)定非典時期市場秩序和社會秩序起到了很重要的作用。

在非典疫情爆發(fā)之后，雖然《傳染病防治法》有了相關規(guī)定，但非典的“依法防治”在實際工作中依然面臨著很多問題。首先，由于不能及時地將非典納入傳染病，未能合理地定級，因此，在非典疫情爆發(fā)早期不能保證政府相關部門執(zhí)法的順利進行，出現(xiàn)了“執(zhí)法延遲”的情況；其次，即便2003年4月8日非典被納入了法定傳染病進行管理，然而，由于非典是一種新型傳染病，認識它需要一個過程，又由于疫情嚴重地區(qū)（比如北京）醫(yī)院系統(tǒng)比較復雜，收集信息工作有一定體制方面的問題；再由于領導思想上不夠重視，抓工作不利等，造成了疫情報告與公布在一開始難以進行的情況。除此之外，在監(jiān)管體制、疫情控制與監(jiān)督等方面同樣存在立法設計與實踐經(jīng)驗的錯位。④吳志攀：《“非典”檢驗〈傳染病防治法〉》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2003年第3期。也因此，有學者在談到這一階段應急法制建設情況的時候曾一針見血地指出：從客觀上講，我們對非典這場突如其來的公共衛(wèi)生事件的識別能力不足，對其性質(zhì)認識不夠，對其危害估計不足，反應不快。從本質(zhì)上看，我們?nèi)狈獙ν话l(fā)性公共衛(wèi)生事件危機的管理機制和處理能力。⑤陳星：《非典催生“應急條例”》，載《人民論壇》2003年第6期。

在這種情況下，國務院依照《傳染病防治法》和其他有關法律的相關規(guī)定，在總結(jié)前一階段全國防非典工作實踐經(jīng)驗的基礎上，于2003年5月12日“緊急”公布施行了一部被形容為“因非典而起，為抗擊非典而量身定做”的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。⑥付子堂：《法眼看“非典”：非典危機與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法律制度（上）》，載《中國律師》2003年第7期。該條例旨在解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作中存在的信息不準、反應不快、應急準備不足等問題，⑦周文水：《非典催生國家危機管理》，載《時代潮》2003年第11期。在預防控制與應急處理指揮制度、應急預案的制定及啟動制度、應急處理措施制度、“三就地”和“四早”制度、疫情報告、舉報和信息發(fā)布制度等五個方面實現(xiàn)了法律制度的創(chuàng)新。⑧付子堂：《法眼看“非典”：非典危機與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法律制度（上）》，載《中國律師》2003年第7期。緊接著，2003年5月12日，衛(wèi)生部發(fā)布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，這標志著非典防治工作進一步納入法制化管理軌道。⑨何一：《依法防治非典——衛(wèi)生部發(fā)布〈傳染性非典型肺炎防治管理辦法〉》，載《中國衛(wèi)生法制》2003年第3期。2003年5月15日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。雖然存在爭議，①曲新久：《“非典”時期的“典型”反應——評“兩高”的一個刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。但該“司法解釋”還是針對非典防治期間，為司法實踐中諸多難以界定的情況提供了法律依據(jù)。②這些情況主要是如何準確界定故意或過失傳播突發(fā)傳染病病原體、危害人身安全的行為；編造、故意傳播恐怖信息的行為；傳染病防治失職的行為；非典期間哄抬物價的行為等。參見嚴勵：《審理涉非典刑事案件的法律保障——兩高辦理涉非典刑事案件司法解釋的解讀》，載《政法論叢》2003年第5期。

三、圍繞立法中心論與法律運作中心論的爭論

從上文的討論中基本上可以歸納出一條主線及其內(nèi)在的緊張。這條主線是：非典防治從早期的盲目、“瞞報”和對民眾恐慌的束手無策，正逐漸向理性轉(zhuǎn)變。從總體上來說，這一主線及其趨勢是向著理性和科學方向發(fā)展的。然而，后來很多人一直忽略了這一主線內(nèi)在緊張的存在。這種緊張關系在上文有關執(zhí)法和司法的討論中實際上已經(jīng)提出，主要表現(xiàn)為三個具體的問題：首先，在緊急狀態(tài)下，基層政府在執(zhí)法過程中能夠在多大程度上變通法律的執(zhí)行？其次，政府在處置危機的時候，能夠在多大限度內(nèi)合理克減人權（比如進行隔離）？再次，司法機關在緊急狀態(tài)下的突發(fā)應對（比如“重點打擊”、“重點查辦”）是否與法律適用所要求的一般性相沖突？這三個問題從總體上又可以歸結(jié)為一個核心的問題：在非典防治過程中，究竟應該以立法為中心（嚴格依照立法規(guī)定辦事），還是以具體的行政和司法工作為中心（依據(jù)不同的時空情況對法律變通執(zhí)行和適用）？

“立法中心論”強調(diào)立法的重要性，特別強調(diào)應急法制的建設和緊急狀態(tài)的立法，提倡應尊重立法精神和立法規(guī)定，強調(diào)通過細致的立法，使應急管理工作的每一個環(huán)節(jié)真正做到有法可依；行政和司法工作中心論支持政府和司法機關享有變通權，支持政府和司法機關在法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有適度克減人權的權力，同時支持政府和司法機關在合理的范圍內(nèi)突破法律的一般性規(guī)定，進而進行特定的突發(fā)應對。這種觀點并不否認行政和司法工作的合法律性，強調(diào)在法律范圍內(nèi)展開應對工作，只不過更強調(diào)行政和司法工作在符合立法精神基礎上的變通性和靈活性。我們將這種觀點稱作“法律運作中心論”。

（一）立法中心論

“立法中心論”是貫穿于非典疫情始終，甚至直至非典結(jié)束后較長時間內(nèi)都有很大影響的一種觀點。同時，也是非典應急管理研究和實踐中一種重要的努力方向。

從官方媒體的反應來看，2003年5月，《光明日報》曾連續(xù)刊發(fā)了十篇同名文章《如何依法防治非典》，以《傳染病防治法》為主要討論對象，邀請專家學者通過問答的形式，就“什么是依法防治非典”“防治非典過程中的政府責任、信息披露、隔離、應急管理、醫(yī)療救助”等問題進行了討論和宣傳。③袁祥：《如何依法防治非典》，載《光明日報》2003年5月1日至2003年5月5日；梁捷：《如何依法防治非典》，載《光明日報》2003年5月20日、2003年5月21日、2003年5月23日、2003年5月26日、2003年5月27日等。2003年6月，中宣部宣教局、司法部宣傳司、衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司共同發(fā)表了名為《學習貫徹〈傳染病防治法〉依法防治非典》的文章，同樣以《傳染病防治法》為主要討論對象，就與依法防治非典相關的12個問題進行了系統(tǒng)闡述。④中宣部宣教局、司法部宣傳司、衛(wèi)生部衛(wèi)生法制與監(jiān)督司：《學習貫徹〈傳染病防治法〉依法防治非典》，載《新聞天地》2003年第6期。這些來自官方機構和媒體的刊文無疑具有重要影響，至少表明了政府試圖通過嚴格執(zhí)行立法規(guī)定實現(xiàn)有效的應急管理的努力方向。

從學術研究的角度看，“立法中心論”同樣是學者關心的重要議題。有學者強調(diào)了立法的必要性，指出：“我國前一階段非典防治工作中應急法制保障不力的種種情況以及迅速制定和頒行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的行政法制實踐均證明：沒有完善的公共應急法制就沒有高效的突發(fā)事件政府管理，完善的公共應急法制是國家公共應急系統(tǒng)中最重要的非技術支撐體系之一，也是我國社會主義法律體系和法律學科體系的重要組成部分?！雹倌诖ǎ骸段覈墓矐狈ㄖ平ㄔO——非典危機管理實踐提出的法制建設課題》，載《中國人民大學學報》2003年第4期。有學者討論了立法的具體方向，指出：緊急狀態(tài)下存在權力與權利的沖突，提出制定《緊急狀態(tài)法》是合理限制政府權力，同時有效保障公民權利的一條可行的出路。②黨忠民：《“非典”與法制──關于制定緊急狀態(tài)法的思考》，載《天津市政法管理干部學院學報》2004年第1期。有學者從政府法治的角度對非典時期政府立法的重要性和意義進行了討論。③張富強、孫鈺明：《公共衛(wèi)生應急機制與我國政府法治——從非典突發(fā)事件看政府依法行政》，載《華南師范大學學報（社會科學版）》2003年第5期。有學者討論了立法技術和立法模式的問題，指出：諸如《關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等法律性規(guī)定存在諸多問題，應該嚴格控制立法的擴張性和靈活性，明確定罪的行為范圍，嚴格控制刑事打擊范圍。同時還從理論上指出：法律特別是刑法，是社會常規(guī)控制模式，即使在“非典”這種特殊時期，也不能而且也不應該非模式化，司法（主要是指審判系統(tǒng)）應當保持必要的“惰性”和“保守性”，而不是像政府那樣主動出擊。④曲新久：《“非典”時期的“典型”反應——評“兩高”的一個刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。

（二）法律運作中心論

“法律運作中心論”將立法規(guī)定與實踐相對照，揭示了“立法中心論”的缺陷。同時，更強調(diào)靈活適用法律在應急管理中的重要性，同時強調(diào)政府在應急管理中的作用。

在反思“立法中心論”方面，有學者回顧了在非典早期，雖然有《傳染病防治法》的詳細規(guī)定，然而立法規(guī)定在實踐中依然存在很多問題，包括：執(zhí)法延遲；疫情報告與公布在一開始難以進行；法律規(guī)定的“條條監(jiān)管”（系統(tǒng)監(jiān)管）在實踐中很難執(zhí)行等。⑤吳志攀：《“非典”檢驗〈傳染病防治法〉》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2003年第3期。還有學者認為非典時期的諸多立法實際上只是政府的一種“權宜之計”。⑥黨忠民：《“非典”與法制──關于制定緊急狀態(tài)法的思考》，載《天津市政法管理干部學院學報》2004年第1期。這些觀點實際上都對“立法中心論”的理論和實踐進行了反思，表達了在應急管理中更應該重視法律運作實踐的必要性。

關于“法律運作中心論”的提倡，有學者指出，在非典應急管理中，除了立法而外，一些主要的政府行為，比如信息公開與知情權，政府、部門及組織間的協(xié)調(diào)，政府的權力運行等同樣也應當發(fā)揮重要的作用。⑦孫衛(wèi)東、閆萍：《反思“非典”環(huán)境下的中國法治狀態(tài)——由“冷法”的命運引起的思考》，載《南方論壇》2003年第11期。

正因為提倡政府權力的運行，不可避免地會產(chǎn)生出有關權力和權利的關系問題。關于這一問題，堅持法律運行中心論的學者普遍認為應通過政府權力的運作，限制少數(shù)人的權利，進而保護多數(shù)人的安全與利益。典型的代表如蘇力就認為：“為了保護更多人的權益，在類似抗擊非典的非常時期，政府實施的一些措施往往會不可避免地限制常規(guī)狀態(tài)下憲法和法律賦予公民的部分權利”⑧蘇力：《通過應對突發(fā)事件發(fā)展完善法治》，載《人民日報》2003年6月11日。。

四、非典應急管理的整體結(jié)構

不管是以立法為中心，還是以法律運作為中心，歸根結(jié)底都只是應急管理工作整體結(jié)構的一個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)是否科學，還必須放在非典應急管理的整體結(jié)構中加以考察，我們才會有更深刻的認識。接下來我就將結(jié)合上文的討論，進一步對非典應急管理的整體結(jié)構展開討論。

上文已經(jīng)注意到，而且事實上也的確如此：在一般情況下，我們可以依憑一般性的危機應對法律來處理普通的傳染病疫情及其它危機。然而，非典時期的實際情況說明，并不是有了這些一般性的法律，特定的傳染病疫情就能在最短的時間內(nèi)得到有效控制。非典的不可預知性和難以預防性，使得既有的立法呈現(xiàn)出諸多的束手無策。而上文的討論同時也說明，非典應急從初期的“盲目”到之后的“理性”的轉(zhuǎn)變，并不只是單純依靠立法（立法中心論）或執(zhí)法和司法（法律運作中心論）得以實現(xiàn)的，恰恰是在科學的頂層設計和政治動員基礎上，通過“依法防治”、特定的再立法（比如緊急出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等），以及特定時期特定的執(zhí)法和司法方式所實現(xiàn)的。這實際上也塑造了非典時期特定的突發(fā)應急模式，可以通過圖1來顯示。

圖1　非典應急管理的整體結(jié)構

（一）實踐解讀

Ⅰ，在非典疫情爆發(fā)早期，通過既有的《傳染病防治法》及相關立法規(guī)定，來對非典進行“依法防治”一直是官方和學界的一種共識。然而，由于體制、疫情的特殊性等多方面原因，使得“依法防治”遇到很多的問題。

Ⅱ，進入2003年4月份，“頂層設計”及時“出場”，直面非典疫情爆發(fā)以來的諸多問題。首先，（4月8日）將“非典”納入法定傳染病進行管理。這既是對原有立法的補充和完善，同時也大力地推進了非典“依法防治”的進程；其次，5月份，針對特定疫情防治，“再立法”紛紛出臺，包括國務院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、衛(wèi)生部《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，以及最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等；再次，在“頂層設計”的統(tǒng)一部署和大力強調(diào)下，各地和部門都加強了行政執(zhí)法和司法的力度。①除上文提到過的相關案例外，再比如：2003年5月20日，據(jù)中國國家工商總局官方網(wǎng)站消息，全國工商機關查處利用防治“非典”名義從事違法經(jīng)營活動的十個典型案件，分別是：四川省成都市工商局查處非法生產(chǎn)口罩案等。參見《國家工商總局曝光十起借防非典違法經(jīng)營案（名單）（1）》http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20030520/11471904.html最后訪問日期：2014年2月16日。

Ⅲ，在“頂層設計”強調(diào)“采取果斷措施”的要求下，根據(jù)非典特殊情況，各地政府機關實際上都采取了一些變通的措施。一方面，這既是地方政府機關對非典危機的特殊應對；另一方面，實際上也是在“頂層設計”為中心的壓力型體制下，地方政府的一種迫不得已的行為。即便可能在一些情況下是“違法”的，但對于非典危機應對的結(jié)果來說，其又是必要的。

從總體上來說，這些不同的措施是相互聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的。正因為存在這樣整體性的結(jié)構運作，非典疫情才在很短的時間內(nèi)得到有效控制。

（二）理論解讀

從上文分析中不難看出，非典成功應急的關鍵并不是立法（立法中心論）或執(zhí)法和司法（法律運作中心論）單一條件而達致的，其是一個整體聯(lián)動的過程和結(jié)果。那么，問題的關鍵是：這一整體結(jié)構和整體聯(lián)動是靠什么動員起來的，以及整體聯(lián)動的動力來自何方？

既然“以立法為中心”和“以法律運作為中心”兩種措施存在緊張關系，那么，使兩者關系理順，自然就是非典應急整體聯(lián)動的關鍵。從上文的分析中不難看出，理順這一緊張關系的關鍵在于中央的“頂層設計”。一方面，通過迅速周密的“頂層設計”，中央政府展現(xiàn)了其強大的國家能力和社會動員能力。使得立法得以迅速完善，同時也促進了執(zhí)法和司法的迅速和有力開展；另一方面，中央“頂層設計”做出的“采取果斷措施”的決定，實際上給了地方政府更多變通的勇氣和自主權，使地方政府在適用法律的過程中不再過分的拘泥于法律的死板規(guī)定，而是采取了一些結(jié)合本地實際的措施來應對危機（比如上文談到的“不聽證”）。①關于這一問題，蘇力曾經(jīng)談到過。他說：“在抗擊非典斗爭中暴露的一些薄弱環(huán)節(jié)表明，中央和地方的權力配置必須進一步調(diào)整，強化中央政府的國家能力和地方政府就地方性緊急事態(tài)的行政處置權，甚至可以考慮在進一步完善非常事件處理機制的基礎上，將這種相關的決定權賦予特定的行政首長”。蘇力：《通過應對突發(fā)事件發(fā)展完善法治》，載《人民日報》2003年6月11日。

也可以說，正是中央“頂層設計”的強大動員能力和影響力打消了人們在非典應急過程中到底是“以立法為中心”還是以“法律運作為中心”的疑慮和不確定，創(chuàng)造了一種實用主義的危機應對氛圍。

現(xiàn)在看來，這種實用主義氛圍的創(chuàng)造對非典應急至少有如下兩方面益處：第一，在危機迫在眉睫且立法不盡完善的情況下，若只是一味等待立法的完善，然后再通過嚴格的執(zhí)法來應對危機，或許只會延誤“戰(zhàn)機”，帶來更大的混亂。在當時情況下，中央“頂層設計”采取的措施“兩條腿走路”：一方面完善立法規(guī)定；另一方面并不因為立法還未完善就停止防治工作，對執(zhí)法、司法的促進在這一階段大力展開。這實際上展現(xiàn)出了一種對“教條主義”的克服。第二，地方很多的變通措施從法條的角度來講是存在一定爭議的，然而，中央“頂層設計”當時并沒有對地方變通執(zhí)行法律采取阻撓，這些變通措施也得到了大多數(shù)民眾的認可和支持。地方變通執(zhí)法實踐由于契合地方疫情控制需要，后來大都可證明是必要的和行之有效的，比如暫時的隔離、變通的執(zhí)法（比如不聽證）等，實際上都如此。

相比來說，對原有立法的完善、“再立法”，以及“依法防治”實際上都不如中央的“頂層設計”對實踐的影響要大。但這并不意味著它們就不重要。恰恰相反，它們所發(fā)揮的作用是巨大的。首先，它們并沒有像“立法中心論”者宣稱和預設的那樣，成為非典應急的唯一標準和邏輯起點，但它們卻在非典應急的聯(lián)動機制中，被當作了一種具體的“動員機制”。立法的完善至少可以表明，非典應急有其民主基礎，同時使其它非典應急措施的施行具有了極強的權威性，在某種程度上保證了其它應急措施的順利施行；其次，中國古人所說的“趁熱打鐵”在這一問題上表現(xiàn)的淋漓盡致。雖然這些立法在非典疫情爆發(fā)的特定時期并沒有完全成為非典應急的唯一標準和邏輯起點，但是，這些特定時期的立法努力卻為后來公共應急管理的完善，以及國家危機管理的健全奠定了基礎。②劉一?。骸吨袊鴳斌w系在非典危機中催生 在暴雨中完善》，載《新京報》2013年3月25日；周文水：《非典催生國家危機管理》，載《時代潮》2003年第11期；鄭靈巧：《SARS十年·衛(wèi)生應急應對疫情我們不敢懈怠》，載《健康報》2013年4月3日。

五、討論：未來的突發(fā)事件應急管理

對非典應急管理結(jié)構的反思至少可以得出這樣兩條基本經(jīng)驗：第一條，非典應急管理并不是單純依靠立法、執(zhí)法、司法，或單純依靠中央“頂層設計”和政治動員而完成的。非典應急管理的成功從根本上得益于一個應急聯(lián)動機制的建立和有效運轉(zhuǎn)。這一聯(lián)動機制的核心是中央的“頂層設計”、政治動員。其它應急措施和動員機制（比如立法）同樣發(fā)揮了重要的輔助作用。第二條，非典應急管理成功的關鍵還取決于中央和地方權力配置的健全。中央將其動員能力發(fā)揮至極致，而地方也展現(xiàn)出了在積極回應中央政策要求的前提下，對緊急情況靈活應對的一面。

未來，面對不同的突發(fā)事件，如何更好地、辯證地吸收非典應急管理經(jīng)驗將是一個我們需要長期面對的議題。

第一種情況，當我們面對的是可以預知也可以預防的突發(fā)事件（不再像非典一樣是無法預知、難以預防）。在這種情況下，非典應急管理的第一條基本經(jīng)驗需要做出修正。原因在于，非典爆發(fā)的時候，我們的確是全然無知和毫無應對準備。也因此，中央的“頂層設計”和政治動員不得不成為非典應急的核心。在此過程中，中央的強大動員能力得以發(fā)揮，但這同時也帶來了政府巨大的成本付出，而且，這種成本比起通過立法來預見和應對危機要大得多。未來，如果遇到的是可以預知、也可以預防的突發(fā)事件，現(xiàn)有的應急法制應當且必須能夠應對相類似情況，而無需一味地依靠于政府的動員。這既有助于節(jié)約成本，有助于應急的有條不紊展開，同時還有助于克服緊急狀態(tài)下對個人權利限制的不利狀態(tài)。然而，這必須取決于一系列重要前提條件的完善：首先，政府和立法機關應該在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上不斷完善應急法制，建立完善的突發(fā)事件應急法律制度；其次，政府相關部門必須依法健全突發(fā)事件應急預案；再次，將突發(fā)事件應急當作一個常態(tài)化社會管理機制來開展，真正做到不留死角、不留機會給任何突發(fā)事件發(fā)生。

第二種情況，當我們再次面對一種全然無知、毫無應對準備的突發(fā)事件。在這種情況下，非典應急管理的兩條基本經(jīng)驗都應該得到繼承，但仍需進一步加強。未來，即便遇到的是一種前所未有的危機，但所有的應對措施都不應該是在倉促的情況下創(chuàng)造出來的。恰恰相反，不管是政府動員能力的發(fā)揮，還是針對特定突發(fā)事件的迅速立法，都應該有特定程序的保障。也就是以一種完善的程序來保障突發(fā)應對的合理、穩(wěn)健的展開。這既要求應急法制的進一步細化和更具預見性，同時，也對政府動員能力和應急能力建設提出了更高和更正規(guī)化的要求。中國古話所說的“有備無患”，大概就是這個意思。

總之，對于未來突發(fā)事件應急管理需要注意的問題，我們可以將之概括為以下四點：第一，立法的完善以及政府動員能力和應急能力的健全，對于突發(fā)事件應急管理都是必不可少的；第二，立法規(guī)定越有預見性，政府動員越可以在較小的成本范圍內(nèi)完成，而立法規(guī)定越缺乏預見性，政府動員能力的發(fā)揮就越要強調(diào)；第三，關于未來，立法可能無法預見，但強大的國家能力以及政府動員能力在任何情況下都是必不可少的；第四，讓突發(fā)事件應急管理成為一種常態(tài)化的社會管理機制，政府和所有公民必須時時居安思危，特別對于那些可以預見、可以預防的突發(fā)事件來說，更應如此！

To Establish on Emergency Management Machanism of Joint Efforts Based on the Experience of SARS

Zhang Jian-yuan

Existing studies reveal two basic modes of emergency management. One is called the legislation oriented theory，which emphasizes the importance of emergency legal construction and the legislation of emergency. Another is referred to as operation of law oriented theory，which emphasizes that the Government and the judiciary have the power of discretion under the conditions of legislation when confronting unexpected events. Based on the experience of SARS，we can find that，legislation，law enforcement，judiciary and other single method are all not the most effective way of emergency management. To achieve effective emergency management，we need to establish an overall emergency response mechanism. In this mechanism，the political mobilization，legislation，law enforcement and judiciary are all in a relatively dynamic structure. Different combinations of the structures meet the requirements of different emergency management.

Emergency Management；Incident；Legislation；Operation of Law

D926

A

2095-7076(2015)01-0045-10

*云南大學法學院副教授，法學博士。

本研究得到云南大學“中青年骨干教師培養(yǎng)計劃”資助。初稿曾于2014年5月16日在臺灣銘傳大學舉辦的“2014年第三屆應急管理論壇”上宣讀。

（責任編輯：許小亮）