吳-雪，周曉唯

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基于制度變遷理論的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展路徑研究

吳-雪，周曉唯

（陜西師范大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院 陜西 西安 710119）

隨著城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，大批失地農(nóng)民開(kāi)始涌入城市，不斷壯大農(nóng)民工隊(duì)伍，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題也隨之突顯。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷漫長(zhǎng)歷史歲月，制度變遷進(jìn)程的加快，使得農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸落實(shí)，農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題得到了制度保障。在制度變遷的過(guò)程中，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)受文化程度低、收入水平較低、轉(zhuǎn)移接續(xù)程序復(fù)雜、法律不健全等問(wèn)題制約，農(nóng)民工加入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性受挫。文章提出從制度變遷過(guò)程中變遷主體、政府職能、工會(huì)組織、企業(yè)責(zé)任、制度銜接五個(gè)方面完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展路徑。

制度變遷理論；農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；發(fā)展路徑

一、農(nóng)民工數(shù)量的不斷增加

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化率突破50%。1978-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提高至53.7%，以平均每年1.02個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)；城市數(shù)量從改革開(kāi)放初期的193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量也由2173個(gè)增加到20113個(gè)。預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化率到2020年將達(dá)到56%，城鎮(zhèn)常駐人口也將達(dá)到8億左右，2050年前后達(dá)到70%左右，我國(guó)城鎮(zhèn)化初步建成。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中最突出的問(wèn)題就是失地農(nóng)民數(shù)量的增加，這些失地農(nóng)民大部分選擇去城市中打工，從事體力勞動(dòng)，維持生計(jì)，逐漸加入成為農(nóng)民工群體。表1反映了2008-2013年的六年間農(nóng)民工數(shù)量增加情況，可以明顯看出農(nóng)民工數(shù)量呈逐年增加趨勢(shì)，農(nóng)民增加工數(shù)量4千萬(wàn)左右，增長(zhǎng)近20%。截止2013年，農(nóng)民工的總?cè)藬?shù)近2.7億，其中外出農(nóng)民工占多數(shù)，約為1.7億。由此可見(jiàn)，農(nóng)民工群體是城市發(fā)展不可或缺的力量，關(guān)注農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題意義重大，尤其是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題刻不容緩，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展路徑需要逐漸完善。

表1：2008-2013年農(nóng)民工數(shù)量變化情況表 （單位：萬(wàn)人）

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷及發(fā)展

（一）1949-1978年農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策雛形初現(xiàn)

1951年2月《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布，標(biāo)志著中華人民共和國(guó)的國(guó)家保險(xiǎn)模式在大陸的確立。“勞動(dòng)保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用，全部由實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)，其中一部分由企業(yè)行政方面或資方直接支付，另一部分由企業(yè)行政方面或資方繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)金，交工會(huì)組織辦理”，這項(xiàng)規(guī)定使得我國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)在法律意義上得到真正確立。新中國(guó)成立至改革開(kāi)放之前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要側(cè)重于重工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)化及城市化的進(jìn)程中排除了從農(nóng)村流動(dòng)到城市的生產(chǎn)勞動(dòng)者。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制限制下，國(guó)家為了適應(yīng)高消耗、高積累的粗放型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展策略，政府采取一系列區(qū)分城市與農(nóng)村的措施，如政府實(shí)行限制農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的人民公社制度、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的銷售采取統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、城市勞動(dòng)工資控制程度以及限制勞動(dòng)力資源、人口在城鄉(xiāng)和地域間自由流動(dòng)的戶籍制度，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者失去財(cái)產(chǎn)權(quán)和自身勞動(dòng)力的支配權(quán)，將他們與農(nóng)村和土地緊緊捆綁在一起，這個(gè)時(shí)間的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者一般都依靠家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老[1]。這些政策的實(shí)施使近代中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展道路并未得到發(fā)展與重視。

（二）1978年至2000年農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，從農(nóng)村流入城市的勞動(dòng)者逐漸擺脫束縛，大量的涌入城市，從事各種行業(yè)，這使得中國(guó)迎來(lái)了前所未有的“民工潮”，社會(huì)景象一片欣欣向榮。進(jìn)入80年代社會(huì)對(duì)待農(nóng)民工群體的呈現(xiàn)排斥態(tài)度，甚至是消極的打壓態(tài)度，政府對(duì)于“民工潮”開(kāi)始實(shí)行管制政策，并對(duì)其實(shí)行“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)“的措施，農(nóng)民工群體迫于生計(jì)只能默默承認(rèn)國(guó)家政策。到90年代中期，一些關(guān)注農(nóng)民工群體的學(xué)者，逐漸呼吁政府關(guān)注農(nóng)民工的社會(huì)保障和權(quán)益問(wèn)題，國(guó)家也陸續(xù)頒布一些有關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的文件，農(nóng)民工的部分保障在相關(guān)文件中也有初步呈現(xiàn)。1991年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，雖然強(qiáng)調(diào)決定適用于全民所有制企業(yè)，只提及對(duì)集體所有制可參照實(shí)施，但是可以被視為是改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家出臺(tái)的第一份與農(nóng)民工相關(guān)的重要文件。此后，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，明確事業(yè)單位及國(guó)企的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保對(duì)象，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁入新階段，農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策也將要迎來(lái)新希望。在1997年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中，歷史性的提出了統(tǒng)一企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，并強(qiáng)調(diào)要逐漸擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。《決定》中雖然對(duì)城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者只強(qiáng)調(diào)逐步，未提及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法，但是這為地方政府制定農(nóng)民工加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提供政策的支持。廣東省率先將建立法律勞動(dòng)合同關(guān)系的農(nóng)民工群體納入該省城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。隨后國(guó)務(wù)院又陸續(xù)出臺(tái)一些政策，1997年以后陸續(xù)頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，將個(gè)體工商戶和城市靈活就業(yè)的人群納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的范圍之中，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)有了政策的依據(jù)。

（三）2000年以來(lái)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的逐漸完善

2001年國(guó)家開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)一系列關(guān)于農(nóng)民工的相關(guān)保障政策。2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保管其個(gè)人帳戶并計(jì)息，凡重新就業(yè)者，應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”，這項(xiàng)規(guī)定真正將部分農(nóng)民工群體納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中。2005年《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的頒布，將農(nóng)民工群體明確納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中。隨后2006年頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中要求積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題，使得農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)受到越來(lái)越多的關(guān)注。2009年關(guān)于《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（征求意見(jiàn)稿）》的出臺(tái)，代表著國(guó)家對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度發(fā)生質(zhì)的變化，但是最終的政策依然沒(méi)有出臺(tái)，只是將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)劃入十二五規(guī)劃之中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革向著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向發(fā)展。2011年國(guó)務(wù)院開(kāi)始正式啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2012年全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)開(kāi)始響應(yīng)中央的政策，全部開(kāi)展新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》的頒布，“非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”這使得農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)真正得到落實(shí)。但是，農(nóng)民工這一特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度想在現(xiàn)實(shí)中真正落實(shí)，使所有農(nóng)民工的養(yǎng)老都能得到保障，還需要在制度的變遷中不斷完善。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的困境分析

（一）農(nóng)民工收入低不穩(wěn)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低

在我國(guó)農(nóng)民工群體的工作地點(diǎn)不確定， 收入低且流動(dòng)性強(qiáng)。他們工作主要是依靠熟人介紹的方式，如經(jīng)常合作并熟悉的工頭在何地承包工程， 他們便去那個(gè)地方打工，如其厭倦某一地方的工作，便會(huì)選擇新的地方工作，所以他們不愿意繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截止2013年底，我國(guó)僅有近18%的農(nóng)民工選擇加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且不同行業(yè)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平差異較大，通常情況下建筑業(yè)余餐飲業(yè)的農(nóng)民工參保率較低；2009年農(nóng)民工每月平均收入為1417元，2012年為2290元，截止2014年農(nóng)民工月平均收入增長(zhǎng)到2864元，雖然農(nóng)民工的月均收入在逐漸提高，但是除去基本的生活花費(fèi)、子女受教育費(fèi)用及贍養(yǎng)父母等費(fèi)用外，所剩的余額無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保率低。此外，有一些農(nóng)民工不知道自己是否繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不了解養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)質(zhì)意義[2]。農(nóng)民工群體一直處于社會(huì)的弱勢(shì)地位，包括在加入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)依然處于弱勢(shì)，如果農(nóng)民工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金遇到風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)很難抵御。所以，農(nóng)民工寧愿選擇將儲(chǔ)蓄存入銀行以保值增值，也不愿繳納可能存在風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低。

（二）農(nóng)民工流動(dòng)性大，異地轉(zhuǎn)移接續(xù)程序復(fù)雜

由于農(nóng)民工自身具有流動(dòng)性大的特點(diǎn)，再加之不同地區(qū)之間的政策存在差異，很多農(nóng)民工在所從事勞動(dòng)的省份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)他們的工作結(jié)束后，到另外一個(gè)省份從事工作，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系很難在其他省份接續(xù)。盡管新《辦法》規(guī)定農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移和接續(xù)，但是目前接續(xù)問(wèn)題面臨極大困難，接續(xù)手續(xù)繁瑣，即使農(nóng)民工在同一個(gè)省市的不同地區(qū)之間工作，養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移都具有一定的困難，由此可見(jiàn)，跨省、市轉(zhuǎn)移愈發(fā)困難[3]。如長(zhǎng)春市人力資源和社會(huì)保障局規(guī)定：在長(zhǎng)春市參保的農(nóng)民工可以辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移。但由于辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接的程序復(fù)雜，多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有精力辦理，為避免由于轉(zhuǎn)移失敗帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)損失，農(nóng)民工往往選擇不參保，所以當(dāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)到其他異地城鎮(zhèn)就業(yè)或者回到家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)時(shí)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移成為一個(gè)大難題[4]。這也導(dǎo)致了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)退保人數(shù)居高不下，同時(shí)也影響了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的熱情。

（三）制度與法律對(duì)農(nóng)民工的保障不足

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)上缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民工參保的積極性不高。再加之農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)還不夠完善，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中不容忽視且不能回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等相關(guān)的法律法規(guī)中，農(nóng)民工群體只是被籠統(tǒng)地納入其中。對(duì)于農(nóng)民工群體而言， 這些具有保障自身利益的養(yǎng)老法律， 只是書(shū)面的、線條的法律，實(shí)際上缺乏可操作性[5]。此外，近幾年國(guó)家和地方不斷制定和完善保障農(nóng)民工利益的政策，但是多數(shù)都成為一紙空文，在實(shí)際操作中存在嚴(yán)重的執(zhí)法不嚴(yán)和管理疏漏現(xiàn)象。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度與法律滯后，導(dǎo)致農(nóng)民工在維權(quán)的道路上申訴無(wú)門(mén)，嚴(yán)重影響農(nóng)民工的參保意愿。

（四）部分企業(yè)逃避為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任

一部分企業(yè)為降低用企業(yè)成本不愿為農(nóng)民工繳納相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，農(nóng)民工處于工作訴求也不敢主張權(quán)利[6]。按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位應(yīng)該承擔(dān)12%的繳費(fèi)比例，但是現(xiàn)實(shí)中大量雇傭農(nóng)民工的企業(yè)都盡量逃避繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)。由于農(nóng)民工數(shù)量較大，勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求，農(nóng)民工為滿足最基本的物質(zhì)生活，害怕失去工作機(jī)會(huì)，不敢向用人單位爭(zhēng)取自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)及其他保險(xiǎn)的權(quán)利，這樣給用人單位提供便利渠道，他們?cè)诠凸r(shí)提出不繳納社會(huì)保險(xiǎn)的條件。也有一部分企業(yè)是為了降低生產(chǎn)成本，尋找各種理由及借口拒絕為農(nóng)民工繳納相應(yīng)保險(xiǎn)，這些用人單位為推脫責(zé)任，不與這些農(nóng)民工簽訂正式的勞動(dòng)雇傭合同?？傊?，企業(yè)對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任不夠明確，更沒(méi)有相關(guān)的法律予以糾正，導(dǎo)致一些企業(yè)即使違規(guī)、不承擔(dān)義務(wù)也沒(méi)有明確的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行懲治，使得企業(yè)在履行責(zé)任的過(guò)程中經(jīng)常不給農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用，這成為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展中的一個(gè)重要的障礙[7]。

四、制度變遷中農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善路徑

（一）變遷主體在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中作用機(jī)制

制度變遷的主體是指對(duì)制度變遷有意施加影響的行動(dòng)主體，變遷的主體并不一定是制度的直接設(shè)計(jì)或者摧毀者，政府、階級(jí)、利益集團(tuán)、企業(yè)、組織、社會(huì)團(tuán)體或者是個(gè)人都可以是制度變遷的主體。根據(jù)制度變遷主體的差異可以分為誘導(dǎo)性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘導(dǎo)性制度變遷主要是現(xiàn)行制度的變更或替代，是由個(gè)人或者群體在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)所自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行[8]。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令或法律引入和實(shí)行。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷主體，可以視為政府、組織、企業(yè)與農(nóng)民工個(gè)人等的合力推動(dòng)著農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷。這些主體的合力在推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷時(shí)遵循著制度主體在制度變遷匯總的行動(dòng)過(guò)程模式，在對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行觀察與比較，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的各個(gè)主體向著一致的方向“發(fā)力“后做出對(duì)制度的評(píng)價(jià)，并且形成基本一致的認(rèn)知，確定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的目標(biāo)后對(duì)制度變遷的方式進(jìn)行選擇，參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的博弈的是多個(gè)行為主體，這些力量對(duì)比取決于各個(gè)變遷主體所掌握的“權(quán)利”的大小，最終促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷目的達(dá)成。明確變遷主體在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中作用機(jī)制，有利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善與發(fā)展。

圖1：制度主體在制度變遷中的行動(dòng)過(guò)程

（二）強(qiáng)化政府在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的職能

我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程，政府職能在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中有著重要的作用，強(qiáng)化政府職能，有利于促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展與變遷的進(jìn)程。政府必須明確自身在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的職能與地位，盡可能減輕農(nóng)民工的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，緩解農(nóng)民土地的承載力，實(shí)現(xiàn)土地的集約化，加快我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。政府職能的履行及強(qiáng)化，有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“安全網(wǎng)”保障作用。政府應(yīng)該建立公共財(cái)政體系，加大對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，將公共財(cái)政資金以適當(dāng)?shù)谋壤糜谏鐣?huì)保障的建設(shè)，這樣農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)才能有財(cái)政的保障。隨著農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的重視增加，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平逐漸提高。政府為提高農(nóng)民參保意識(shí)，增加農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任，應(yīng)該積極對(duì)農(nóng)民工開(kāi)展宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)重要性的教育活動(dòng)，讓農(nóng)民工更加了解養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老保障作用，提高農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)提高其對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與，號(hào)召農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷中，政府為增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的了解，應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)的職能，發(fā)動(dòng)地方政府定期組織到基層開(kāi)展農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的知識(shí)普及講座等活動(dòng)，使廣大農(nóng)民工明確參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的益處。同時(shí)政府應(yīng)向用人單位普及國(guó)家的激勵(lì)措施，如國(guó)家鼓勵(lì)用人單位為農(nóng)民工辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而制定的各種優(yōu)惠政策，這樣可以在調(diào)動(dòng)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)積極性的同時(shí)，增強(qiáng)用人單位的社會(huì)責(zé)任感[9]。由此可見(jiàn)，強(qiáng)化政府職能在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的作用，有利于增加農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，增加其參保的積極性；有利于企業(yè)主認(rèn)識(shí)觀念的改變，更好的保障農(nóng)民工的權(quán)利。

（三）加強(qiáng)工會(huì)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中的維權(quán)作用

從國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，工會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)保護(hù)的對(duì)象是城鎮(zhèn)職工，在城鄉(xiāng)流動(dòng)的2億多農(nóng)民工一直被視為農(nóng)民，在工會(huì)的保護(hù)范圍之外。改革開(kāi)放之初，各級(jí)政府過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，片面追求GDP的增長(zhǎng)，政府擔(dān)心工會(huì)對(duì)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不利的影響，從而忽視工會(huì)建設(shè)，甚至取消一些工會(huì)。2001年《工會(huì)法》做出將工會(huì)是勞動(dòng)者利益的代表者和維護(hù)者的修改，這在法律上肯定了工會(huì)的作用。隨著農(nóng)民工隊(duì)伍的逐漸壯大，農(nóng)民工的問(wèn)題日益得到全社會(huì)的關(guān)注，2003年開(kāi)始，農(nóng)民工工會(huì)開(kāi)始在全國(guó)各地建設(shè)，同年全國(guó)總工會(huì)也宣布要盡最大可能組織農(nóng)民工加入工會(huì)[10]。自此農(nóng)民工的工會(huì)成為代表農(nóng)民工利益，為農(nóng)民工維權(quán)的組織。2004年“中央一號(hào)文件”的頒布，不但承認(rèn)農(nóng)民工屬于工人階級(jí)這一事實(shí)，同時(shí)肯定農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，強(qiáng)調(diào)更多農(nóng)民工加入工會(huì)，這對(duì)于維權(quán)實(shí)力單薄，有冤無(wú)處申的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，是一種福音更是一種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，越來(lái)越多的農(nóng)民工開(kāi)始加入工會(huì)組織。廣大農(nóng)民工加入工會(huì)不僅對(duì)農(nóng)民工自身有著維權(quán)的重要意義，對(duì)建立和諧社會(huì)也起著積極的作用。農(nóng)民工工會(huì)組織員工通過(guò)職工大會(huì)等形式參與企業(yè)管理，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民工在勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、安全衛(wèi)生、社會(huì)保障及技術(shù)培訓(xùn)等方面的權(quán)益。對(duì)于農(nóng)民工群體來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老問(wèn)題是亟待解決的主要問(wèn)題之一，工會(huì)在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中的維權(quán)意識(shí)隨著工會(huì)的不斷發(fā)展逐漸受到重視。工會(huì)應(yīng)參與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的決策與制定，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的法律宣傳與援助，為農(nóng)民工爭(zhēng)取更多的權(quán)利與利益，所以農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中的工會(huì)的維權(quán)作用不可小覷，應(yīng)該逐漸加強(qiáng)。

（四）落實(shí)企業(yè)在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展過(guò)程中責(zé)任

企業(yè)應(yīng)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，適時(shí)提高農(nóng)民工的工資和福利待遇，提高他們的工作積極性，為企業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。國(guó)家應(yīng)該建立健全規(guī)范的企業(yè)監(jiān)管機(jī)制，確保我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平的實(shí)現(xiàn)，中央及地方政府應(yīng)發(fā)揮各自的監(jiān)管職責(zé)，以保證農(nóng)民工的權(quán)利受到法律的保護(hù)。在我國(guó)政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理主體，不應(yīng)該承擔(dān)基金運(yùn)營(yíng)的職責(zé)，更多的應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)基金投資主體進(jìn)行監(jiān)督與管理，明確政府的監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方式多樣化，確保基金運(yùn)作的安全性[11]。政府必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理，應(yīng)該嚴(yán)格查處那些不履行對(duì)農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位，加大對(duì)這些單位的處罰力度，并且制定相應(yīng)的政策，明確處理主體和處罰方式，對(duì)于那些屢教不改的企業(yè)，不但加以經(jīng)濟(jì)上的處罰，更應(yīng)該通過(guò)社會(huì)媒體的力量對(duì)其進(jìn)行曝光，將其列入不誠(chéng)信“黑名單”，對(duì)于情節(jié)特別嚴(yán)重的企業(yè)應(yīng)該考慮吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，強(qiáng)制企業(yè)責(zé)任的落實(shí)。作為企業(yè)自身來(lái)講，不能依賴于國(guó)家強(qiáng)制履行企業(yè)責(zé)任，應(yīng)該自覺(jué)的履行企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)教育培訓(xùn)等方面的責(zé)任。企業(yè)為獲得更多的利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要使企業(yè)在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中責(zé)任意識(shí)不斷加強(qiáng)，更多企業(yè)已經(jīng)將農(nóng)民工視與企業(yè)成長(zhǎng)息息相關(guān)的利益者，開(kāi)始樹(shù)立“以人為本”的經(jīng)營(yíng)理念，尊重農(nóng)民工的人格，給予其更多的話語(yǔ)權(quán)，在雇傭農(nóng)民工時(shí)與其簽訂法定的勞動(dòng)合同，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)膷徢芭嘤?xùn)，為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等。企業(yè)責(zé)任在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展過(guò)程中不斷加強(qiáng)，可以促進(jìn)農(nóng)民工工作的積極性，有利于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。

（五）簡(jiǎn)化農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度異地銜接手續(xù)

2010年1月1日新施行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)之間流動(dòng)就業(yè)或間斷性在城鎮(zhèn)就業(yè)，只要參保繳費(fèi)并達(dá)到規(guī)定條件，與城鎮(zhèn)職工享受同樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這一規(guī)定的頒布在允許了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。但是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)在實(shí)際操作過(guò)程中，由于部分省份之間的統(tǒng)籌層次較低，各地區(qū)之間的信息化程度不高，尚未形成跨地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)，目前都是采取分散的省級(jí)管理模式，所以農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的手續(xù)復(fù)雜，辦理的時(shí)間較長(zhǎng)，嚴(yán)重影響農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性，不利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。所以，國(guó)家要從根本上解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，建立一個(gè)完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移機(jī)制顯得十分必要。這種跨地區(qū)轉(zhuǎn)移機(jī)制要從根本上維護(hù)農(nóng)民工的利益，統(tǒng)籌考慮轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地之間的資金平衡及中心城市的人口承載能力，同時(shí)要明確各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)事權(quán)責(zé)任和經(jīng)辦規(guī)程，盡量簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移接續(xù)的程序，凡本人申請(qǐng)、經(jīng)社?；蜣r(nóng)保機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的農(nóng)民工均可辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省跨制度轉(zhuǎn)移接續(xù)[12]。建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障計(jì)算機(jī)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可以將社會(huì)保險(xiǎn)登記繳費(fèi)卡的號(hào)碼與農(nóng)民工的身份證號(hào)設(shè)計(jì)為相同數(shù)字，銜接身份證查詢與養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶管理系統(tǒng)，農(nóng)民工可以隨時(shí)隨地查詢養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的收支情況，這樣不但有利于提高農(nóng)民工的積極性，還可以增加農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地銜接手續(xù)的簡(jiǎn)化，可以提高農(nóng)民工對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障作用的認(rèn)識(shí)，增加農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心，促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

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Research on the development path of endowment insurance of migrant workers Based on the Theory of Institutional Change

WUXUE, ZHOU XIAOWEI

With the urbanization process accelerating, a large number of landless peasants come into city, followed by the highlighted migrant workers endowment insurance problem. After a long history of development, the migrant workers endowment insurance system has been gradually implemented due to the accelerating of system reform, providing system guarantee to the issue of migrant workers pension. However, low level of education, low income, complex transfer and renewing processes, and imperfect law have sapped the migrant workers’ enthusiasm to join the endowment insurance system. This paper proposes the path of development of endowment insurance system of rural migrant workers in five aspects: the main part of the institutional change, the functions of the government, trade unions, enterprises, and responsibility system.

Theory of Institutional Change; Migrant Workers; Endowment Insurance System; Development Path

F323.6

A

1008-472X(2015)03-0024-06

2015-01-23

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YJA630079；西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金課題(15S07)

吳 雪（1986-），女，吉林白城人，博士生，研究方向：社會(huì)保障制度、制度經(jīng)濟(jì)與法經(jīng)濟(jì)學(xué)；

周曉唯（1963-），男，陜西西安人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)與法經(jīng)濟(jì)學(xué)。

本文推薦專家：

劉育紅，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，副教授，研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué),經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。

睢黨臣，陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院，教授，研究方向：社會(huì)保障制度，公共財(cái)政。