鐘貴峰

緬甸族際關(guān)系問題在東南亞國家中獨(dú)一無二，在世界多民族國家中也實(shí)屬罕見，要全面系統(tǒng)地把握緬甸民族問題的實(shí)質(zhì)及其演變，從緬甸族際關(guān)系治理的角度切入是一個(gè)相當(dāng)有效的途徑。緬甸獨(dú)立后開啟了族際關(guān)系治理的歷史進(jìn)程，已歷經(jīng)四個(gè)歷史階段，通過對其族際關(guān)系治理的價(jià)值取向、治理的路徑方式、基本特點(diǎn)和主要挑戰(zhàn)等進(jìn)行歷史考察，我們對緬甸民族問題的認(rèn)識將更加全面而深刻。

一、當(dāng)代緬甸族際關(guān)系治理的取向與路徑

自從緬甸民族國家建立后，歷屆政府的族際關(guān)系治理中蘊(yùn)含的價(jià)值取向和治理路徑不盡相同。對緬甸族際關(guān)系治理的價(jià)值取向與治理路徑做一個(gè)縱向的考察，將有助于我們對緬甸族際關(guān)系治理的整體性和全局性的把握，也有助于我們對緬甸族際關(guān)系治理的階段性實(shí)踐的剖析。

(一)價(jià)值取向的選取與調(diào)整

為了防范族際關(guān)系問題對民族國家的存續(xù)與發(fā)展帶來不良的影響，民族國家在族際關(guān)系治理中就必然要選取合適的價(jià)值取向，推動(dòng)族際關(guān)系治理的良性發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)民族國家穩(wěn)定和推動(dòng)民族國家建設(shè)。在當(dāng)代多民族國家，族際關(guān)系治理如果取向于民族，民族群體的利益就成為優(yōu)先的選擇，進(jìn)而就會(huì)強(qiáng)調(diào)各個(gè)民族利益的多元化、分殊化和差異化，要求從民族群體利益的角度來調(diào)節(jié)族際關(guān)系;如果取向于國家，國家利益就成為優(yōu)先的選擇，就必然強(qiáng)調(diào)國家的整體性、各個(gè)民族群體的共同性和相互融合，從國家利益的角度來調(diào)節(jié)族際關(guān)系。［1］鑒于民族與民族國家的復(fù)雜關(guān)系，民族國家的族際關(guān)系治理不僅要體現(xiàn)民族國家的“國家屬性”，也要兼顧民族國家的“民族屬性”，這樣才符合民族國家的本質(zhì)特征。

吳努政府時(shí)期，“大緬族主義”和加強(qiáng)中央集權(quán)取向是族際關(guān)系治理的基本價(jià)值取向，始終影響甚至支配著吳努政府對族際關(guān)系治理的整個(gè)過程?！按缶捵逯髁x”取向使吳努政府在族際關(guān)系治理上偏離正軌，如議會(huì)民主制只是徒其民主外表，以緬族為主的執(zhí)政集團(tuán)與少數(shù)民族存在著極大分歧;民族自治邦形同虛設(shè)，它違背了民族平等的原則;民族同化政策是典型的“緬人沙文主義”政策，企圖徹底改變少數(shù)民族根深蒂固的民族價(jià)值和生活方式，甚至摧毀他們的民族尊嚴(yán)和自我標(biāo)識。在加強(qiáng)中央集權(quán)取向的指引下，國家政治權(quán)力不斷深入到各少數(shù)民族地區(qū)，吳努政府派遣忠于政府的民族人士擔(dān)任當(dāng)?shù)匦姓賳T，強(qiáng)制性限制土司和上層人士的土地?cái)?shù)量，不斷剝奪少數(shù)民族上層人士的傳統(tǒng)特權(quán)。另外，吳努政府還采用了武力打擊反政府武裝勢力來加強(qiáng)中央集權(quán)。這些最終導(dǎo)致了族際關(guān)系的惡化和少數(shù)民族分離運(yùn)動(dòng)的興起。

奈溫政府時(shí)期，民族一體化和國家主義取向是族際關(guān)系治理的基本價(jià)值觀念。在“緬甸式社會(huì)主義”的指導(dǎo)思想或制度安排下，緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨為了聯(lián)合全國各民族以建立一個(gè)政治統(tǒng)一和民族一體化的民族國家，試圖建立超民族的工農(nóng)聯(lián)盟，加強(qiáng)了對各少數(shù)民族邦的控制，甚至還推行緬族化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。奈溫政府雖然推崇宗教信仰自由和維護(hù)各民族文化的多樣性，但前提是捍衛(wèi)國家領(lǐng)導(dǎo)核心的緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨，在實(shí)踐生活中宗教信仰和民族文化發(fā)展要與國家統(tǒng)一和社會(huì)主義目標(biāo)相一致?？梢?，奈溫政府時(shí)期的民族一體化取向具有強(qiáng)烈的民族同化色彩，很大程度上體現(xiàn)了“大緬族主義”傾向;而其國家主義取向則完全忽視民族屬性，否定少數(shù)民族成員的族屬關(guān)系，甚至否定少數(shù)民族的特殊性及其相應(yīng)的地位和權(quán)利。如此，最終釀成了“緬甸有多少個(gè)少數(shù)民族就有多少支反政府武裝”的嚴(yán)峻局面，族際關(guān)系進(jìn)一步惡化。

新軍人政府對族際關(guān)系治理的價(jià)值取向作了很大調(diào)整，民族國家建設(shè)取向與民主化取向取代了奈溫政府時(shí)期族際關(guān)系治理的基本價(jià)值向度。民族國家建設(shè)取向與民主化取向的族際關(guān)系治理，推動(dòng)了緬甸族際關(guān)系正?；l(fā)展，長期困擾緬甸的族際關(guān)系失序問題終于迎來了一線曙光。新軍人政府允許少數(shù)民族成立自己的政黨，逐漸把少數(shù)民族地區(qū)各種民族性和地方性政治力量和社會(huì)力量納入到國家政治整合和政治統(tǒng)一的框架之中。民主化取向則開啟了緬甸民主建設(shè)的步伐，推動(dòng)了緬甸民主化進(jìn)程。多黨制選舉的舉行、“七步走民主路線圖”的制定、憲法公投的進(jìn)行，這些都蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的民主化取向。新軍人政府調(diào)整族際關(guān)系治理的方式和路徑，使族際關(guān)系治理價(jià)值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，族際和解取得了重大突破，少數(shù)民族的國家認(rèn)同有所增強(qiáng)，多民族國家整合程度明顯提高。

新政府上臺(tái)后，其族際關(guān)系治理的價(jià)值取向基本上延續(xù)和秉承了新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理的價(jià)值取向，即民主化取向和民族國家建設(shè)取向。由于新政府站在新的歷史起點(diǎn)上，并處在全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)刻，新政府的民族國家建設(shè)取向越來越朝現(xiàn)代國家建設(shè)取向轉(zhuǎn)變，而且這種取向日漸明朗。

由此可見，緬甸民族國家建設(shè)的歷史進(jìn)程中，族際關(guān)系治理的價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，是族際關(guān)系態(tài)勢發(fā)生轉(zhuǎn)變的深層次原因。有什么樣的族際關(guān)系治理的價(jià)值取向，就有什么樣的族際關(guān)系治理方式，也就會(huì)有什么樣的族際關(guān)系治理的效果。

(二)治理路徑的選擇與運(yùn)用

在民族國家時(shí)代的多民族國家，族際關(guān)系治理的路徑選擇至關(guān)重要。族際關(guān)系治理路徑的選擇既要體現(xiàn)治理的邏輯，也要符合民族國家的本質(zhì)特征，以及考慮多民族國家的民族成分的復(fù)雜性和多樣性。因此，族際關(guān)系治理路徑的選擇，考驗(yàn)著族際關(guān)系治理主體的智慧和水平。選取符合民族國家及多民族國家理論邏輯和現(xiàn)實(shí)狀況的族際關(guān)系治理路徑，才能保證族際關(guān)系治理的效果。一般而言，族際關(guān)系治理有主權(quán)性、民族性、現(xiàn)代性、法制性和整體性等具體治理路徑。

吳努政府時(shí)期的族際關(guān)系治理始終堅(jiān)持主權(quán)性路徑，基于歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和地域等因素的考慮，緬甸民族國家便以緬甸聯(lián)邦的形式出現(xiàn)。議會(huì)民主制和民族邦的設(shè)置，其中就考慮到維護(hù)緬甸多民族國家的統(tǒng)一。聯(lián)邦政府對地方政府的打擊，主要基于加強(qiáng)中央集權(quán)和維護(hù)國家主權(quán)的考量。但由于策略欠妥，緬甸民族國家主權(quán)始終受到內(nèi)部少數(shù)民族分離主義的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。而且，由于忽視或忽略了民族性、現(xiàn)代性、法制性和整體性等路徑，最終導(dǎo)致了少數(shù)民族分離運(yùn)動(dòng)的此起彼伏，少數(shù)民族國家認(rèn)同產(chǎn)生了嚴(yán)重的危機(jī)，族際關(guān)系治理相當(dāng)失敗。

在奈溫政府時(shí)期，族際關(guān)系治理也是始終堅(jiān)持主權(quán)性路徑。為了維護(hù)國家主權(quán)的完整性，軍政府不惜一切代價(jià)對少數(shù)民族武裝進(jìn)行堅(jiān)決的軍事打擊，還一度實(shí)施了臭名昭著的“四光”政策。誠然，維護(hù)國家主權(quán)是必須的，但是不講策略、奉行片面的國家主義取向，效果只能是適得其反。奈溫政府在執(zhí)政前期曾采取過民族性路徑，但是由于其具有強(qiáng)烈的民族同化色彩的民族一體化取向，民族性路徑有效性也是大打折扣，無法達(dá)到既體現(xiàn)各民族的共同意志又反映各民族自我訴求。至于現(xiàn)代性路徑、法制性路徑和整體性路徑，奈溫政府與吳努政府一樣，基本上都忽視了這些治理路徑的運(yùn)用。因此，奈溫政府時(shí)期族際關(guān)系治理非常失敗，最終催發(fā)了少數(shù)民族武裝運(yùn)動(dòng)紛紛興起，從而造成了族際關(guān)系的進(jìn)一步惡化。

在新軍人政府時(shí)期，族際關(guān)系治理路徑方面作了很大的調(diào)整。新軍人政府時(shí)期族際關(guān)系治理不僅始終堅(jiān)持主權(quán)性路徑，還在一定程度上堅(jiān)持了民族性、現(xiàn)代性、法制性和整體性治理路徑，尤其是在執(zhí)政后期，這些路徑的綜合運(yùn)用尤為明顯。為了維護(hù)民族國家主權(quán)，新軍人政府采取了“剿撫并舉、分化瓦解”的兩手政策和軟硬兼施的策略，比奈溫政府一味追求軍事打擊的做法有很大不同。新軍人政府時(shí)期族際關(guān)系治理的民族性路徑比較明顯，比如通過舉行多黨制選舉把少數(shù)民族政治納入到國家政治中，既體現(xiàn)了國家政治共同體的目標(biāo)，也照顧了少數(shù)民族的各自的政治訴求?，F(xiàn)代性路徑則體現(xiàn)在軍政府努力推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展方面。法制性路徑體現(xiàn)在軍政府通過憲法公投，努力推動(dòng)民主化進(jìn)程和保障各民族權(quán)利平等方面。該時(shí)期的族際關(guān)系治理總體上體現(xiàn)了整體性路徑的運(yùn)用，族際關(guān)系治理很大程度上對影響族際關(guān)系治理的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等因素采取了整體性治理的路徑。

新政府上臺(tái)后的族際關(guān)系治理路徑充分體現(xiàn)了主權(quán)性、民族性、現(xiàn)代性、法制性和整體性路徑的綜合運(yùn)用。吳登盛總統(tǒng)在宣誓就職時(shí)就強(qiáng)調(diào)要完成國家的三大任務(wù)，即聯(lián)邦不分裂、民族團(tuán)結(jié)不破裂、主權(quán)穩(wěn)定，這充分說明新政府在族際關(guān)系治理的路徑方面必然體現(xiàn)其主權(quán)性路徑，這在具體的治理實(shí)踐過程中也確實(shí)如此。新政府一直重視發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)，充分尊重少數(shù)民族的特殊性，強(qiáng)調(diào)在國家法律的框架下來解決族際紛爭問題，努力推動(dòng)緬甸的現(xiàn)代化進(jìn)程，等等，這些都充分體現(xiàn)了主權(quán)性、民族性、現(xiàn)代性、法制性和整體性路徑綜合運(yùn)用的特點(diǎn)。

二、當(dāng)代緬甸族際關(guān)系治理的基本特點(diǎn)

縱觀緬甸族際關(guān)系治理的歷史進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，治理主體的一元化、治理環(huán)境的封閉化、治理取向的同質(zhì)化、治理進(jìn)路的單向化等基本特點(diǎn)構(gòu)成了緬甸族際關(guān)系治理的特質(zhì)。

(一)治理主體一元化

處于民族國家建設(shè)中的族際關(guān)系治理，主要取決于國家及政權(quán)組織機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也包括其他一些相關(guān)的形形色色的組織，通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方式和手段對影響族際關(guān)系的各種因素進(jìn)行管理、控制和協(xié)調(diào)。在當(dāng)代民族國家中，存在一種普遍性的趨勢，那就是族際關(guān)系治理主體的一元化逐漸向多元化轉(zhuǎn)變，而且族際關(guān)系治理主體從一元化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?，是民族國家建設(shè)的內(nèi)在要求?？梢哉f，族際關(guān)系問題僅僅靠國家及政府組織進(jìn)行治理，治理效果不一定能夠達(dá)到預(yù)期的效果，如果相關(guān)的一些社會(huì)組織共同參與，族際關(guān)系治理可以實(shí)現(xiàn)互動(dòng)聯(lián)動(dòng)，從而推動(dòng)族際關(guān)系治理的良性發(fā)展。

緬甸不同時(shí)期的族際關(guān)系治理，其主體都是國家及政府組織機(jī)構(gòu)，很少由其他相關(guān)組織共同參與族際關(guān)系治理。誠然，由國家及政府組織機(jī)構(gòu)對影響族際關(guān)系的各種因素進(jìn)行管理、控制和協(xié)調(diào)，很大程度上可以利用政治權(quán)力的特殊性和壟斷性來維護(hù)國家的統(tǒng)一和各民族的團(tuán)結(jié)。但是，從治理的本質(zhì)上來講，這種管理、控制和協(xié)調(diào)不是完全意義上的治理，在一定程度上具有統(tǒng)治意義。正如讓-皮埃爾·戈丹指出，“統(tǒng)治意味著要確知自己走向何方，并且相信自己的方向，至少是讓他人相信這個(gè)方向?！保?］3當(dāng)然，緬甸這種管理、控制和協(xié)調(diào)盡管還不能視為“(治理)對舊式統(tǒng)治風(fēng)格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化”［2］前言3，但畢竟有了治理的內(nèi)涵。在緬甸民族國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，族際關(guān)系治理的一元化無疑與民族國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的邏輯并不一致。

緬甸獨(dú)立后的60 余年中，族際關(guān)系治理的主體基本上只有國家及政府組織機(jī)構(gòu)，完全忽略或忽視其他社會(huì)組織的作用。因此，緬甸族際關(guān)系治理主體的一元化對族際關(guān)系治理的有效性大打折扣。新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理雖然取得了較為可觀的成效，但是這種一元化治理主體、線性治理向度，顯然與處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的緬甸民族國家的現(xiàn)實(shí)需求并不相符。新政府上臺(tái)后，治理主體才開始呈現(xiàn)出向多元化發(fā)展的趨勢，不僅是政府，社會(huì)組織和一些民族精英也積極參與到族際關(guān)系治理當(dāng)中。

綜觀世界，在許多當(dāng)代多民族國家，族際關(guān)系治理主體已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化，政黨、中央和地方各級政府、政治社團(tuán)和民間組織以及政治人(主要是民族精英)等，在族際關(guān)系治理中發(fā)揮著各自不同的功能。而緬甸族際關(guān)系治理主體顯得單一，治理向度線條化。從整體來看，作為一個(gè)軍人政權(quán)長期統(tǒng)治下的緬甸，民族問題的治理基本上是失敗的，這種失敗恰恰與軍人政權(quán)的族際關(guān)系治理主體一元化有著莫大的關(guān)聯(lián)。可見，族際關(guān)系治理主體的單一化是緬甸民族國家建設(shè)中族際關(guān)系治理的一個(gè)基本的特點(diǎn)。

(二)治理環(huán)境封閉化

多民族國家的族際關(guān)系治理是在一定的環(huán)境中進(jìn)行的，不同的治理環(huán)境往往產(chǎn)生不同的治理效果?！败娙苏?quán)是一種政治不發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，一種階段性的政治現(xiàn)象。”［3］8以軍事管制方式管理或治理國家，以軍隊(duì)的結(jié)構(gòu)性特征規(guī)范各民族，以軍隊(duì)的思維特性來治理族際關(guān)系，這遲早會(huì)與族際關(guān)系發(fā)展的內(nèi)在邏輯形成尖銳的沖突。從根本上講，軍人政權(quán)合法性資源的不足使其無力治理好族際關(guān)系問題。

軍人政權(quán)統(tǒng)治下的國家，基本上存在“軍事化社會(huì)”，這是一種封閉的社會(huì)，導(dǎo)致這個(gè)國家的族際關(guān)系治理環(huán)境必然也是封閉的。緬甸奈溫政府、新軍人政府是典型的軍人政權(quán)。在奈溫政府執(zhí)政后，長期推行閉關(guān)鎖國的政策，使整個(gè)國家處于封閉狀態(tài)，與外部世界的聯(lián)系基本隔絕，形成一個(gè)閉關(guān)鎖國的生態(tài)環(huán)境，其實(shí)這是“軍事社會(huì)化”管理的內(nèi)在要求。在這樣一個(gè)封閉的社會(huì)，緬甸經(jīng)濟(jì)基本上是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，“商品交換是一種偶然的行為，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化程度低下，自由流動(dòng)資源極為稀缺”［3］293。在這種環(huán)境下，緬甸奈溫政府時(shí)期的族際關(guān)系治理帶有明顯的封閉性。奈溫政府推行偏激的國有化政策試圖消除影響族際關(guān)系的經(jīng)濟(jì)因素，忽視面向現(xiàn)代化和面向世界來辦教育等等，都進(jìn)一步加深了族際關(guān)系治理環(huán)境的封閉性。在新軍人政府時(shí)期，軍政府通過邊疆地區(qū)對外開放戰(zhàn)略，力爭國際援助解決師資力量缺乏難題，加強(qiáng)國際合作推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等舉措，以及加強(qiáng)國際禁毒合作等舉措，在一定程度上加強(qiáng)了對外開放?？梢哉f，新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理的環(huán)境與之前相比，已經(jīng)較為寬松和開放，然而整個(gè)國家封閉的狀態(tài)并沒有發(fā)生根本性的改變，族際關(guān)系治理環(huán)境依然處于較為封閉的狀態(tài)。

在一個(gè)封閉的政治生態(tài)下，軍人政府以軍事獨(dú)裁的方式來治理族際關(guān)系是一種非正常的、極端的、反民主的方式。這種族際關(guān)系治理模式的背后，可能隱藏和積累著更深的危機(jī)，正如有學(xué)者指出:“軍人干政和軍人政權(quán)也可能加重而不是減輕更不是治愈社會(huì)的病癥?！保?］26基于這樣的邏輯，在軍人政權(quán)統(tǒng)治下的封閉國家，無法消除影響族際關(guān)系的各種因素，可以說其族際關(guān)系治理不可能走向良性的軌道，也不可能達(dá)到理想的族際關(guān)系治理效果。直到新政府上臺(tái)，族際關(guān)系治理環(huán)境封閉化的狀態(tài)才逐漸被打破，并越來越朝開放化方向發(fā)展。

(三)治理取向同質(zhì)化

在多民族國家，具體的族際關(guān)系治理總是體現(xiàn)出強(qiáng)烈的目的性，并在具體的治理實(shí)踐中自覺或不自覺地形成某種價(jià)值取向，進(jìn)而對族際關(guān)系治理實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮著重要的影響。族際關(guān)系治理的總體目標(biāo)是維持多民族國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，推動(dòng)族際關(guān)系和諧化，然而在具體目標(biāo)或階段性目標(biāo)，抑或在具體實(shí)踐中，往往存在很大的差異性。在極權(quán)政體或威權(quán)政體下，尤其是在軍人政權(quán)下，族際關(guān)系治理的求同取向較為普遍?？v觀緬甸族際關(guān)系治理歷程，雖然吳努、奈溫及新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理的價(jià)值取向有很大的不同，但是同質(zhì)化取向十分明顯，始終都有“大緬族化”的深刻烙印。

緬甸多民族國家在長期的歷史發(fā)展過程中，各民族形成了各自的民族文化，而且宗教信仰多樣。吳努政府面對復(fù)雜多樣的民族文化，采取了各民族文化與緬族文化進(jìn)行統(tǒng)合的政策，如在少數(shù)民族地區(qū)強(qiáng)行推行緬語，強(qiáng)硬實(shí)施佛教國教化政策，試圖改變少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰。

在奈溫政府時(shí)期，族際關(guān)系治理蘊(yùn)含著民族一體化和國家主義取向，而民族一體化和國家取向卻帶有強(qiáng)烈的民族同化色彩。緬甸聯(lián)邦革命委員會(huì)執(zhí)掌國家政權(quán)后，在政治和意識形態(tài)方面，特別重視緬甸及其各民族的統(tǒng)一。奈溫曾指出，為了取得這樣的兄弟般的團(tuán)結(jié)，各民族必須和睦相處，才能消除過去“主體民族”與“少數(shù)民族”之間的猜疑以及對緊張民族關(guān)系的錯(cuò)誤理解。［4］88此后，奈溫政府努力構(gòu)建一個(gè)軍人統(tǒng)治下的民族一體化的民族國家，并試圖建立超民族聯(lián)盟。誠然，維護(hù)強(qiáng)調(diào)國家利益至上，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族聯(lián)合是值得稱道的，但完全忽視民族屬性及否定少數(shù)民族成員的族屬關(guān)系則是一種偏激的主張，可以說這完全體現(xiàn)了“大緬族”同化取向。

在新軍人政府時(shí)期，族際關(guān)系治理的民族國家建設(shè)取向與民主化取向相當(dāng)明顯，而民族國家建設(shè)與民主化取向則充分體現(xiàn)了求同取向，不同的是求同取向表現(xiàn)為“求同存異”。可以說，這段歷史時(shí)期的族際關(guān)系治理，是以“同”為主，“求同”是出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，同時(shí)也承認(rèn)少數(shù)民族的多樣性和差異性，但不擴(kuò)大和強(qiáng)化民族之間的差異。因此，從某種角度而言，新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理也體現(xiàn)了價(jià)值取向的同質(zhì)化傾向。

從新政府上臺(tái)后的族際關(guān)系治理實(shí)踐來看，也體現(xiàn)了較為強(qiáng)烈的“求同存異”取向。吳登盛在總統(tǒng)就職演說中，強(qiáng)調(diào)新政府將繼續(xù)努力完成國家三大任務(wù)，即聯(lián)邦不分裂、民族團(tuán)結(jié)不破壞、主權(quán)穩(wěn)定。［5］在族際關(guān)系治理中，新政府一直遵循并貫徹這種“求同存異”的價(jià)值向度。

(四)治理進(jìn)路單向化

從族際關(guān)系治理的理想圖景來看，族際關(guān)系治理不但要注重族際環(huán)境與政治系統(tǒng)的內(nèi)外呼應(yīng)，也要注重族際關(guān)系治理體系內(nèi)部的上下互動(dòng)。族際關(guān)系治理體系中主體與客體的相向互動(dòng)是族際關(guān)系治理成效得以保證的重要條件。構(gòu)建和諧的族際關(guān)系需要政府、社會(huì)組織和族員共同來完成，這三者之間相互作用、相互影響，在很大程度上決定著族際關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)、內(nèi)容等。［6］政府、社會(huì)組織、族員之間的多維互動(dòng)對于族際關(guān)系治理的重要性不言而喻。面對復(fù)雜的族際關(guān)系問題，族際關(guān)系治理主體需要在互動(dòng)中更為有效地把握族際關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)和內(nèi)容，同時(shí)也需要更加了解少數(shù)民族的利益訴求和關(guān)切，從而在具體的族際關(guān)系治理實(shí)踐中調(diào)整治理路徑與策略，更加有效地協(xié)調(diào)基于民族利益互動(dòng)而產(chǎn)生的族際紛爭，從而推動(dòng)族際互動(dòng)良性發(fā)展。在族際關(guān)系治理互動(dòng)角色中，政府處于主導(dǎo)地位，如果政府能夠發(fā)揮互動(dòng)聯(lián)動(dòng)的主導(dǎo)作用，那么族際關(guān)系治理的互動(dòng)角色將實(shí)現(xiàn)互動(dòng)聯(lián)動(dòng)的良好效應(yīng)，勢必增強(qiáng)族際關(guān)系治理的效果。在族際關(guān)系治理主體角色的互動(dòng)中，族員自下而上的互動(dòng)對族際關(guān)系治理有積極的推動(dòng)作用，“(族員)在互動(dòng)中逐漸調(diào)適自己的互動(dòng)行為，逐步形成對政府、社會(huì)組織、其他族員行為的了解、認(rèn)知、包容、認(rèn)同等。在多次互動(dòng)中，少數(shù)民族族員將會(huì)淡化族別意識，增強(qiáng)互動(dòng)角色意識，從而實(shí)現(xiàn)由民族認(rèn)同到國家認(rèn)同的轉(zhuǎn)向?！保?］由此可見，政府、社會(huì)組織、族員自上而下和自下而上的互動(dòng)是族際關(guān)系治理的有效進(jìn)路，這樣可以形成族際關(guān)系治理內(nèi)部的多維度互動(dòng)，從而推動(dòng)族際關(guān)系治理的良性發(fā)展。

縱觀緬甸民族國家建設(shè)中的族際關(guān)系治理，其進(jìn)路完全呈單向化和線條化，權(quán)力結(jié)構(gòu)體系決定了緬甸族際關(guān)系治理，在權(quán)力運(yùn)作上是一種自上而下的單向度的運(yùn)行過程。在吳努政府時(shí)期的族際關(guān)系治理中，其設(shè)立了違背民族平等原則的民族自治邦，推行了強(qiáng)硬的文化同化政策，這些都充分表明其族際關(guān)系治理以及在權(quán)力運(yùn)作方面，完全是一種自上而下的單向運(yùn)行過程。在奈溫政府時(shí)期，斷然實(shí)行一黨制政策，并完全忽視少數(shù)民族的情感、思想及利益訴求，這種忽視少數(shù)民族成員的族屬關(guān)系，否定少數(shù)民族的特殊性，充分表明其族際關(guān)系治理進(jìn)路的單向化。新軍人政府族際關(guān)系治理開始有了一定的主體角色互動(dòng)內(nèi)容，但是這種互動(dòng)是十分有限的，盡管試圖把少數(shù)民族納入國家主流政治的框架中，但這依然是一種自上而下的權(quán)力運(yùn)作模式，政府與社會(huì)組織、少數(shù)民族之間的互動(dòng)是零星的、寂寥的。新政府上臺(tái)后，族際關(guān)系治理進(jìn)路開始向多維互動(dòng)方向演進(jìn)，正逐漸形成從上至下、從下至上、多維互動(dòng)的族際關(guān)系治理進(jìn)路的良性局面。

三、當(dāng)代緬甸族際關(guān)系治理中的主要挑戰(zhàn)

自緬甸民族國家建立以來，歷屆政府的族際關(guān)系治理都面臨著一些普遍性的問題和一些具有共性的挑戰(zhàn)。政局不穩(wěn)、族際差異和族際關(guān)系國際化等構(gòu)成了緬甸有效治理族際關(guān)系的主要挑戰(zhàn)。

(一)政權(quán)更迭頻繁化

在民族國家，族際關(guān)系治理需要一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境，良好的政治環(huán)境才能夠保證族際關(guān)系治理取得良好的效果。政權(quán)穩(wěn)定是政治環(huán)境穩(wěn)定的前提，如果一個(gè)民族國家的政權(quán)更迭頻繁，勢必影響族際關(guān)系治理的效果。每個(gè)政權(quán)的族際關(guān)系治理的價(jià)值取向、路徑選擇、實(shí)踐邏輯基本上難以一致，如此必然影響族際關(guān)系治理的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在第三世界國家政治發(fā)展的進(jìn)程中，軍人通過發(fā)動(dòng)政變建立軍人政權(quán)是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。政權(quán)更迭往往造成政治綱領(lǐng)經(jīng)常性變換，甚至導(dǎo)致政局長期不穩(wěn)和社會(huì)持續(xù)動(dòng)亂，繼而對族際關(guān)系治理造成負(fù)面的影響。

在吳努政府時(shí)期，在族際關(guān)系治理的實(shí)踐中，吳努政府出臺(tái)的有一些政策也有合乎時(shí)宜的，只因操作層面和現(xiàn)實(shí)情況等原因，才未達(dá)到預(yù)期的效果。在社會(huì)秩序混亂不堪、聯(lián)邦政府危機(jī)四伏的情況下，奈溫軍人集團(tuán)宣布接管國家政權(quán)。奈溫政府執(zhí)掌國家政權(quán)后，族際關(guān)系治理的路徑有很大不同，治理的方式方法也不盡相同?？梢哉f，奈溫政府時(shí)期的族際關(guān)系治理完全是“另起爐灶”，其族際關(guān)系治理的路徑和方式與吳努政府時(shí)期的并不存在連續(xù)性，族際關(guān)系治理的效果與前政府相比還更加激進(jìn)。當(dāng)奈溫政權(quán)被迫辭職后，政權(quán)幾經(jīng)變化，最終以蘇貌為首的軍人集團(tuán)上臺(tái)執(zhí)掌國家政權(quán)。新軍人政府的族際關(guān)系治理的路徑和方式與奈溫政府時(shí)期也不存在連續(xù)性，尤其在后期完全是一種全新的族際關(guān)系治理框架。新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理逐漸走向了一條較為正常的道路，其族際關(guān)系治理的成效逐漸顯現(xiàn)。2011年民選政府執(zhí)政以來，其族際關(guān)系治理一定程度上繼承了新軍人政府時(shí)期的族際關(guān)系治理的路徑和方式。從這個(gè)時(shí)期開始，族際關(guān)系治理才有了一定程度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

值得一提的是，2011年民選政府并不是通過發(fā)動(dòng)政變上臺(tái)執(zhí)政的，而是通過和平選舉的方式實(shí)現(xiàn)的，因而民選政府上臺(tái)不能說是政權(quán)更迭，這屬于正常的政權(quán)交接?？梢哉f，這次政權(quán)的交接，政局總體比較穩(wěn)定，因而族際關(guān)系治理具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

(二)族際差異分殊化

多民族國家的族際差異，往往給族際關(guān)系治理帶來巨大的挑戰(zhàn)。在多民族國家，一個(gè)民族的發(fā)展水平是由這個(gè)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等方面決定的，而生產(chǎn)力水平和人口數(shù)量是一個(gè)民族發(fā)展水平的最為重要的兩個(gè)維度。當(dāng)然，一個(gè)民族的生存環(huán)境，包括自然環(huán)境和族際環(huán)境，也對民族的發(fā)展水平發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。一個(gè)民族發(fā)展程度的高低和力量的強(qiáng)弱，是受該民族發(fā)展水平的支配的。在多民族國家，由于各民族存在方方面面的不同，民族與民族之間必然存在較大的差異，這勢必給多民族國家的族際關(guān)系治理帶來較大的挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者指出的那樣，“多民族國家普遍面臨著把諸多語言、文化、種族、宗教等存在差異的族類共同體整合到統(tǒng)一的多民族國家中的任務(wù)?！保?］

緬甸族際關(guān)系問題，其實(shí)主要是主體民族緬族與少數(shù)民族之間的關(guān)系問題，而緬族與少數(shù)民族之間的差異相當(dāng)大。緬甸少數(shù)民族特點(diǎn)是“邊”“遠(yuǎn)”“雜”“貧”“特”，這些特點(diǎn)是族際差異懸殊的重要體現(xiàn)，是影響族際關(guān)系的重要因素?！斑叀笔侵妇挼橐恍┥贁?shù)民族基本上生活于緬甸的邊疆地帶，甚至是邊界相鄰的地方。如克欽族大部分生活在與中國相鄰的“緬甸北大門”，欽族生活在印度交界的西部邊疆地帶。“遠(yuǎn)”是指緬甸少數(shù)民族基本上遠(yuǎn)離國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，處于能量與信息傳播的末梢地方?！半s”是指緬甸少數(shù)民族構(gòu)成比較復(fù)雜，有些少數(shù)民族與其他民族雜居，而且還有許多跨境民族，使族際關(guān)系復(fù)雜多樣。如克欽族與中國云南省的景頗族屬同一民族，欽族則是一個(gè)橫跨緬、印、孟三國國境的民族?！柏殹笔侵妇挼樯贁?shù)民族的經(jīng)濟(jì)、文化貧困現(xiàn)象相當(dāng)突出。由于大部分少數(shù)民族地區(qū)自然條件惡劣、資源匱乏、交通不便、信息閉塞等原因，導(dǎo)致少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和文化貧困現(xiàn)象極為普遍、相當(dāng)突出。“特”是指緬甸少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)機(jī)制、社會(huì)發(fā)育、社會(huì)文化、社會(huì)問題等方面相當(dāng)特殊，與緬甸中部地區(qū)有很大不同。由于少數(shù)民族具有“邊”“遠(yuǎn)”“雜”“貧”“特”等特點(diǎn)，族際差異相當(dāng)懸殊。這些問題在緬甸民族國家建立后的不同時(shí)期一直存在，因而族際差異懸殊給不同時(shí)期的族際關(guān)系治理帶來了極大的困難和挑戰(zhàn)。

(三)族際關(guān)系國際化

民族國家時(shí)代的多民族國家內(nèi)部的族際關(guān)系問題，如族際沖突或民族分裂主義，它們的形成、演變和激化，常常都與復(fù)雜的國際關(guān)系有著千絲萬縷的聯(lián)系，相互交織，難解難分。一旦族際關(guān)系與國際關(guān)系交織在一起，多民族國家的民族問題就會(huì)變得復(fù)雜多變，常常會(huì)出現(xiàn)始料未及的后果。

緬甸自民族國家建立后，歷屆政府的族際關(guān)系問題與國際關(guān)系交織在一起，使得原本就復(fù)雜的族際關(guān)系變得更加繁雜。緬甸獨(dú)立后，不同時(shí)期的族際關(guān)系問題受到周邊國家的影響，包括宗教的(東巴基斯坦及后來的孟加拉國)、國內(nèi)族際沖突的(印度)、意識形態(tài)的(中國)和建立永久政治緩沖地帶的(泰國)等各種因素，這些國家支持或默許少數(shù)民族反政府武裝的存在。［8］221另外，由于出于軍事戰(zhàn)略和政治利益等方面的考量，美國對介入緬甸族際關(guān)系問題相當(dāng)積極，也給緬甸族際關(guān)系治理帶來了很大的挑戰(zhàn)。

第一，中國對緬甸政策及雙邊關(guān)系的影響。在吳努政府時(shí)期，中緬關(guān)系處于友好時(shí)期。毛澤東與周恩來曾多次向緬甸表明，“我們堅(jiān)持不干涉內(nèi)政，各個(gè)國家怎樣辦事，由各國自己決定”［9］，“我們反對大國沙文主義的主張”［10］。1960年中緬兩國簽訂了《中緬友好和互不侵犯條約》，隨著中緬邊界問題的解決，兩國關(guān)系正式進(jìn)入友好時(shí)期。奈溫政府時(shí)期，中國對外政策受“左”傾思想的干擾，向外輸出革命，公開支持緬甸共產(chǎn)黨的斗爭。［11］203中國改革開放后對對外政策進(jìn)行了調(diào)整，不再搞革命輸出，1985年停止對緬共進(jìn)行物質(zhì)援助。新軍人政府時(shí)期，中國奉行和平共處五項(xiàng)原則，不干涉緬甸內(nèi)部事務(wù)，隨著緬共的分裂，中國對緬共余部的道義支持也隨之停止。1990年8月，中國出臺(tái)了《關(guān)于對緬甸少數(shù)民族武裝組織若干具體政策問題的規(guī)定》，明確了中國對緬甸少數(shù)民族反政府武裝的“三不”政策，即政治上不承認(rèn)、軍事上不支持、經(jīng)濟(jì)上不援助。此后，在處理與緬甸政府和少數(shù)民族武裝的關(guān)系上，中國主張各方通過政治和談方式解決族際和解問題，而非通過軍事方式來解決?！安贿^，中國的立場并未獲得緬甸政府及少數(shù)民族武裝的贊同，他們都希望中國在此過程中能夠發(fā)揮更積極的作用。”［12］新政府上臺(tái)后，緬北民族沖突的和解，也需要中國發(fā)揮獨(dú)特的作用。

第二，作為緬甸鄰國中實(shí)力較強(qiáng)的泰國，它對緬甸的政策對緬甸族際關(guān)系治理的影響也不小。吳努政府時(shí)期，由于兩國領(lǐng)土爭端問題，且出于邊境安全的考慮，泰國試圖把邊境地區(qū)當(dāng)成緩沖地帶，因而采取了與克倫民族聯(lián)盟發(fā)展友好關(guān)系的政策，同時(shí)也支持撣邦的反政府武裝。奈溫政府時(shí)期，泰國對緬甸反政府武裝支持問題沒有得到解決，使兩國關(guān)系一度惡化。新軍人政府時(shí)期，泰緬兩國政府進(jìn)行了和談，泰國表示不再支持緬甸少數(shù)民族反政府武裝，開始把發(fā)展與緬甸政府的關(guān)系作為對緬政策的首要。盡管如此，毒品問題、難民問題、邊界問題等因素相互交織，泰緬關(guān)系一直不穩(wěn)定，因而泰國對緬甸少數(shù)民族反政府武裝的態(tài)度和立場也常常發(fā)生改變。一旦泰緬關(guān)系出現(xiàn)波動(dòng)，泰國往往會(huì)支持少數(shù)民族反政府武裝，比如泰國會(huì)為被政府軍事打擊的少數(shù)民族武裝人員和難民提供臨時(shí)住所，甚至?xí)挼檎谕饨缓偷懒x上進(jìn)行譴責(zé)。2009年時(shí)任泰國總理阿披實(shí)譴責(zé)道，“緬甸仍然是亞洲版圖上令人可怕的蠻荒之地”［13］39。可見，泰國對緬甸族際關(guān)系治理的影響比較大，緬甸族際關(guān)系治理不能不考慮泰國因素。

第三，美國的影響。由于緬甸在東南亞的特殊地位及其蘊(yùn)含著豐富的自然資源，以及出于軍事戰(zhàn)略和政治利益考慮，美國一向?qū)挼閲鴥?nèi)事務(wù)特別感興趣。美國國家計(jì)劃委員會(huì)哈根曾在一份報(bào)告中直言不諱，雖然緬甸對美國有著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，但它在美國的“政治上更為重要得多”［14］。美國為了拉攏緬甸，曾向吳努政府提出軍事援助，但遭到吳努政府的拒絕。對此，為了迫使緬甸讓步，美國利用了緬甸的封建主、地主以及資產(chǎn)階級和知識界的反動(dòng)分子，煽起撣邦和克倫邦一部分封建上層分子的分離主義情緒，并幫助他們在撣邦和克倫邦掀起破壞活動(dòng)，力圖達(dá)到其分裂緬甸的目的。［14］奈溫政府時(shí)期，緬甸政府奉行“中立”和“不結(jié)盟”的政策，此期間美國對緬甸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、軍事和禁毒等方面進(jìn)行了援助，可以說美緬總體上保持了合作關(guān)系。然而，新軍人政府上臺(tái)后，美國一改對緬政策，長期實(shí)行了經(jīng)濟(jì)制裁措施和孤立政策，不僅對緬實(shí)行武器禁運(yùn)，而且也停止了其他各方面的援助，因而美緬關(guān)系也長期處于緊張狀態(tài)。美國要求軍政府停止壓制民主黨派，釋放昂山素季，將政權(quán)交還給民盟。美國對緬甸的制裁主要是出于人權(quán)和民主的考慮，但對緬甸族際關(guān)系治理的影響是相當(dāng)大的。作為影響力重大的民盟和具有“民主斗士”形象的昂山素季，涉及的不僅僅是政治問題，也關(guān)系到族際和解的問題。民盟關(guān)于民族問題的立場和態(tài)度，對各民族還是很有吸引力和影響力的，而美國對民盟及昂山素季的力挺也必然會(huì)影響少數(shù)民族武裝對中央政府的態(tài)度。隨著奧巴馬政府對緬政策的調(diào)整和昂山素季的被釋放，美緬關(guān)系逐漸回暖并開始升溫，這無疑推動(dòng)了新軍人政府時(shí)期族際關(guān)系治理的發(fā)展。吳登盛總統(tǒng)執(zhí)政以來，美緬關(guān)系持續(xù)升溫，美國在緬甸族際關(guān)系治理中產(chǎn)生的影響勢必更加凸顯。

［1］周平.論多民族國家民族問題的治理［J］.晉陽學(xué)刊，2013(3).

［2］讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理［M］.鐘震宇，譯.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［3］陳明明.所有子彈都有歸宿——發(fā)展中國家軍人政治研究［M］.天津:天津人民出版社，2003.

［4］Josef Silverstein.Ethnic Protect in Burma:Its Causes and Solutions，Protect Movements in South and South-east Asia［M］.edited by Rajeshwari Ghose.The University of Hongkong，1987.

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［8］David I.Steinberg，.Turmoil In Burma:Contested Legitimacies in Myanmar［M］.EastBridge Press，2006.

［9］毛澤東主席接見緬甸駐華大使貌貌覺溫談話記錄［Z］.中華人民共和國外交部檔案，105-00381-03(1).

［10］周恩來總理在緬甸仰光華僑大會(huì)的講話［Z］.中華人民共和國外交部檔案，105-00512-08(1).

［11］Bertil Lintner.Burma in Revolt:Opium and Insurgency since 1948［M］.Westview Press，1994.

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