◎ 文/宣曉偉

居民分布式光伏發(fā)電推廣的問題及建議

◎ 文/宣曉偉

光伏產(chǎn)業(yè)是新能源產(chǎn)業(yè)的重要發(fā)展方向之一。光伏市場的發(fā)展對(duì)于優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、推動(dòng)能源技術(shù)創(chuàng)新等具有重要的意義。當(dāng)前光伏應(yīng)用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發(fā)電兩種方式，其中分布式光伏發(fā)電是指裝機(jī)規(guī)模較?。◣浊咧翑?shù)兆瓦）、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng)，通常接入35千伏等級(jí)以下的電網(wǎng)。

隨著近年來光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的不斷提高、應(yīng)用成本的明顯下降，尤其是2013年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》以來，價(jià)格、財(cái)政、稅收等政策陸續(xù)出臺(tái)，我國居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備了大規(guī)模發(fā)展的可能。然而在具體實(shí)踐中，居民分布式光伏發(fā)電的推廣還面臨著一系列的障礙，盡管它們更多表現(xiàn)為實(shí)際操作過程中的一些細(xì)節(jié)問題，卻切實(shí)阻礙著將我國居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的“可能”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實(shí)”。

居民分布式光伏發(fā)電推廣面臨的困難

居民分布式光伏發(fā)電，一般是安裝在居民住宅屋頂?shù)墓夥l(fā)電項(xiàng)目。與大規(guī)模電量輸出的光伏電站相比，居民分布式光伏發(fā)電的特點(diǎn)是“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”，發(fā)出的電有相當(dāng)部分用戶自用，由此具有靠近用戶、輸電成本低、對(duì)電網(wǎng)影響小、選址靈活、應(yīng)用范圍廣等優(yōu)勢，也是我國著力推廣的未來電力生產(chǎn)方式之一。

居民分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模推廣根本上要解決兩大難題。一是“經(jīng)濟(jì)性差”，即目前的居民分布式光伏發(fā)電必須得到相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼才能保證其能夠有一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率；二是“獨(dú)立性差”，即居民分布式光伏發(fā)電不是完全獨(dú)立的自發(fā)自用系統(tǒng)，它必須聯(lián)上電網(wǎng)才能實(shí)現(xiàn)其全部的發(fā)電效益和經(jīng)濟(jì)收益。因此，如何保證合適的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率、如何方便地聯(lián)上電網(wǎng)，是當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電能否得以快速發(fā)展的關(guān)鍵。圍繞“經(jīng)濟(jì)性差”和“獨(dú)立性差”，可將當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電所遇到的突出問題分為三類：

1.電網(wǎng)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制不合理，能源主管部門監(jiān)管乏力，致使“并網(wǎng)難”

按照當(dāng)前政策，無論是備案、并網(wǎng)還是拿錢，分布式光伏項(xiàng)目的居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道。電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務(wù)，同時(shí)將相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此，在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為決定著居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。然而，在現(xiàn)行的制度安排下，電網(wǎng)企業(yè)成為沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。盡管國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中提出，要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)績效考核指標(biāo)，國家能源局也強(qiáng)調(diào)其派出機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，但是在項(xiàng)目具體落實(shí)的過程中，電網(wǎng)企業(yè)事實(shí)上具有很大的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)有激勵(lì)安排下，對(duì)這種只能給自身帶來負(fù)擔(dān)和麻煩的居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，地方電網(wǎng)企業(yè)多半會(huì)采取能拖則拖的方式。

根據(jù)相關(guān)法律和政策的要求，雖然電網(wǎng)公司對(duì)于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的申請(qǐng)應(yīng)該是直接接受、不能拒絕的，國家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》中還明確規(guī)定了辦理并網(wǎng)流程的具體時(shí)限，可實(shí)際情況是，不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請(qǐng)時(shí)根本不會(huì)開具回執(zhí)，沒有了起始時(shí)間，使得相關(guān)時(shí)限的嚴(yán)格規(guī)定成為一紙空文。此外，一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行推諉和拖延。盡管電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的相關(guān)并網(wǎng)要求具有一定的合理性，然而在現(xiàn)有激勵(lì)扭曲的環(huán)境下，這些并網(wǎng)前提條件更多時(shí)候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)作拖延手段在使用，它使得相當(dāng)多的居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目陷入遙遙無期的等待或進(jìn)退不得的僵局。

綜上所述，電網(wǎng)企業(yè)在當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著事實(shí)上的最重要角色，但同時(shí)它又最缺乏積極性，因此“并網(wǎng)難”已成為制約我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

2.建設(shè)條件限制過多，相關(guān)法律、金融等支持政策缺失，對(duì)相關(guān)企業(yè)支持不足

除了備案流程不規(guī)范、并網(wǎng)難的問題外，居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目還面臨著建設(shè)難的問題。

（1）居民分布式光伏項(xiàng)目的施工單位被要求同時(shí)具有電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證和安全生產(chǎn)許可證，一個(gè)企業(yè)要獲得電力設(shè)施許可證通常最少要有1000萬元的注冊(cè)資金，能夠同時(shí)擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對(duì)光伏項(xiàng)目施工單位的三證要求，對(duì)于光伏電站而言具有一定合理性，對(duì)于只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項(xiàng)目而言，就過于苛刻了。在現(xiàn)實(shí)情況中，大多數(shù)居民分布式光伏項(xiàng)目的施工單位資質(zhì)達(dá)不到這個(gè)要求，這種情況成為電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項(xiàng)目的一個(gè)借口。

（2）居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致各方（業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等）的權(quán)責(zé)界定相當(dāng)模糊。在現(xiàn)實(shí)情況下，物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，并不鼓勵(lì)管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，甚至采取各種手段加以阻撓。

（3）由于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模小、條件復(fù)雜、情況各異，所以目前更多是專業(yè)化的小公司（包括一些新興的創(chuàng)業(yè)型企業(yè)）在此領(lǐng)域開展相關(guān)的業(yè)務(wù)，探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前的政策來看，政府對(duì)于這些專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關(guān)注和幫助，這些更具創(chuàng)新力和活力的小企業(yè)生存處境艱難影響了居民分布式光伏發(fā)電的有效推廣。

3.補(bǔ)貼政策執(zhí)行難，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差

對(duì)于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補(bǔ)貼政策，不少地方政府也出臺(tái)了各自的補(bǔ)貼政策，然而這些補(bǔ)貼政策在實(shí)際執(zhí)行過程中由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因難以到位。此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電的地方配套文件；或者是相關(guān)政策出臺(tái)過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(qiáng)（如過于強(qiáng)調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)?；虼笃髽I(yè)），不利于當(dāng)?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。

加快推廣居民分布式光伏發(fā)電的建議

1.構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制以有效調(diào)動(dòng)電網(wǎng)公司的積極性；加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電應(yīng)用作為突破口之一

目前制約我國居民分布式光伏發(fā)電迅速推廣的根本障礙是電網(wǎng)企業(yè)動(dòng)力不足。因此，如何構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制以有效調(diào)動(dòng)電網(wǎng)公司，尤其是具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的地方電網(wǎng)公司的積極性，是加快推廣居民分布式光伏發(fā)電的首要問題。目前國資委對(duì)中央企業(yè)績效考核采取的是基本指標(biāo)和分類指標(biāo)相結(jié)合的形式，基本指標(biāo)對(duì)所有企業(yè)統(tǒng)一適用，分類指標(biāo)根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的特點(diǎn)、經(jīng)營管理水平、技術(shù)創(chuàng)新投入以及風(fēng)險(xiǎn)控制能力等因素確定?？梢钥紤]在對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的績效考核體系中，加入“可再生能源發(fā)展”的分類指標(biāo)，其中再下設(shè)“分布式光伏發(fā)電量”、“風(fēng)能發(fā)電量”等子指標(biāo)。鑒于能源行業(yè)的專業(yè)性，可以由能源主管部門（能源局）來具體確定相關(guān)的各項(xiàng)指標(biāo)并給出最終得分，從而有助于加強(qiáng)能源主管部門對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管能力。

根本上看，調(diào)整績效考核體系對(duì)于改變電網(wǎng)企業(yè)的行為只是一種“治標(biāo)不治本”的方法。在傳統(tǒng)電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)建立在傳統(tǒng)化石能源基礎(chǔ)上的發(fā)電模式以及與此相對(duì)應(yīng)的一系列制度安排，必將受到包括光伏在內(nèi)的分布式發(fā)電的推廣模式的強(qiáng)烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調(diào)整。所以，要真正破除電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于包括光伏在內(nèi)分布式發(fā)電的抵觸，必須要把“推進(jìn)分布式發(fā)電”和“加快電力體制改革”結(jié)合起來。

（1）可將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電市場作為電力體制改革的突破口之一，在分布式光伏發(fā)電區(qū)域率先進(jìn)行電力交易試點(diǎn)。事實(shí)上國家能源局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》已經(jīng)明確提出了“在示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)電區(qū)域電力交易試點(diǎn)，允許分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目向同一變電臺(tái)區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價(jià)由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸電和電費(fèi)結(jié)算”。應(yīng)積極利用分布式光伏發(fā)電的推廣機(jī)遇，加快相關(guān)區(qū)域的電力體制改革，進(jìn)一步剝離電網(wǎng)企業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)輸配電與售電的有效分離，真正將電網(wǎng)公司重新定位成“只負(fù)責(zé)電力傳輸，不參與買賣電力”的企業(yè)主體。

（2）電網(wǎng)公司可隨著分布式光伏發(fā)電的推廣，進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，成為相應(yīng)的服務(wù)商。在未來分布式發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的情況下，電網(wǎng)公司仍然在很大程度上肩負(fù)著保證電力質(zhì)量和電網(wǎng)安全的重任，因此電網(wǎng)公司應(yīng)根據(jù)形勢的變化創(chuàng)新自身的管理機(jī)制和服務(wù)體系，開展標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)督、技術(shù)評(píng)估等一系列業(yè)務(wù)向分布式發(fā)電的供求雙方提供服務(wù)，在保證電力質(zhì)量和電網(wǎng)安全的同時(shí)，通過相關(guān)的服務(wù)獲得收益，使得電網(wǎng)公司能夠伴隨分布式發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用擁有新的發(fā)展機(jī)遇。

總之，要從根本上提高電網(wǎng)企業(yè)在推廣居民分布式光伏發(fā)電中的積極性，必須加快電力體制改革，同時(shí)推動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，使電網(wǎng)企業(yè)能夠從分布式光伏發(fā)電的推廣中獲得真正的激勵(lì)。

2.短期目標(biāo)和長期目標(biāo)并重，給予普通居民用戶和專業(yè)化企業(yè)足夠的重視和支持，推進(jìn)分布式光伏發(fā)電的市場化發(fā)展道路

（1）目前各級(jí)政府針對(duì)分布式光伏發(fā)電已經(jīng)出臺(tái)了不少扶持政策，能源局在2014年9月初發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》更是吹響了大規(guī)模推廣分布式光伏發(fā)電的號(hào)角?？傮w來看，當(dāng)前能源主管部門更注重的是利用工業(yè)園區(qū)等載體進(jìn)行“統(tǒng)一屋頂資源利用、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營管理、統(tǒng)一保險(xiǎn)和融資、地方政府強(qiáng)力介入并大力支持”的推廣模式。這樣的模式無疑對(duì)擴(kuò)大分布式光伏應(yīng)用規(guī)模是立竿見影、卓有成效的。

（2）要充分注意大干快上模式可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。換言之，分布式光伏市場的發(fā)展有其自身的規(guī)律，政府的干預(yù)和扶持應(yīng)該符合市場的發(fā)展規(guī)律而不是扭曲甚至違背這種規(guī)律。政府的強(qiáng)力介入和大量補(bǔ)貼必然會(huì)帶來市場的短期繁榮，但也可能會(huì)養(yǎng)成一批專以補(bǔ)貼為生甚至不惜弄虛作假的企業(yè)，從而不利于光伏市場的長期發(fā)展。

（3）政府對(duì)于分布式光伏發(fā)電的扶持，不僅應(yīng)看重短期目標(biāo)，更要有長遠(yuǎn)眼光，必須著眼于光伏市場的長期健康發(fā)展。居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，雖然單個(gè)用戶規(guī)模很小，但卻一點(diǎn)一滴地為分布式光伏發(fā)電的推廣做著貢獻(xiàn)；同樣，在此領(lǐng)域耕耘的專業(yè)化小企業(yè)，也切切實(shí)實(shí)地在為探索一條在國內(nèi)可行的分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的商業(yè)化模式做著貢獻(xiàn)。居民分布式光伏項(xiàng)目的推廣和相關(guān)小企業(yè)的發(fā)展，對(duì)于我國分布式光伏發(fā)電市場的長期健康發(fā)展，有著極其重要的意義。因此，政府在注重大規(guī)模項(xiàng)目和大企業(yè)的同時(shí)，也應(yīng)該給予居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目和專業(yè)化企業(yè)同樣的重視和扶持。

3.加強(qiáng)政策執(zhí)行力度，強(qiáng)化部門間的溝通協(xié)調(diào)，營造公平、穩(wěn)定、可預(yù)期的市場發(fā)展環(huán)境

政策執(zhí)行不到位是目前阻礙居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模推廣的重要因素。要有效解決這個(gè)問題，要做到以下三點(diǎn)：

（1）能源主管部門要加強(qiáng)對(duì)地方政府執(zhí)行情況、具體企業(yè)落實(shí)情況的監(jiān)管，特別是對(duì)地方電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督，可將主管部門的舉報(bào)投訴電話廣而告之，并公布在電網(wǎng)企業(yè)的辦理大廳中，使得欲申請(qǐng)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的居民家喻戶曉，有效加強(qiáng)對(duì)地方電網(wǎng)企業(yè)的約束。

（2）要加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，能源主管部門尤其要加強(qiáng)與其他部門的溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目申請(qǐng)、建設(shè)和運(yùn)營中的政策難題。

（3）能源主管部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門，加快居民分布式光伏發(fā)電的相關(guān)立法工作，側(cè)重解決屋頂產(chǎn)權(quán)、融資貸款等方面的問題。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部）

■ 編輯：張涵