◎ 文/李國(guó)祥

盡快轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

◎ 文/李國(guó)祥

今年中央1號(hào)文件把“圍繞建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”作為農(nóng)村工作首要任務(wù)加以部署，要求盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴(lài)資源消耗的粗放經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變到數(shù)量質(zhì)量效益并重、更加注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、更加注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、可持續(xù)的集約發(fā)展上來(lái)。我們應(yīng)當(dāng)以此為重點(diǎn)，加深對(duì)“1號(hào)文件”精神的理解，按文件精神，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式盡快轉(zhuǎn)變。

糧食“十一連增”后何去何從

我國(guó)糧食總產(chǎn)量由2003年的4.3億噸增加到2014年的近6.1億噸，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“十一連增”，國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存水平高，糧價(jià)基本穩(wěn)定。除糧食生產(chǎn)外，其他多數(shù)主要農(nóng)產(chǎn)品也保持增產(chǎn)態(tài)勢(shì)，市場(chǎng)供給充裕。這些都為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)作出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)，也付出了較大的資源環(huán)境代價(jià)，暴露出一些新的矛盾。

1.糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品不斷增產(chǎn)，給收儲(chǔ)工作帶來(lái)很大壓力

2004年我國(guó)放開(kāi)了糧食收購(gòu)市場(chǎng)，國(guó)家相應(yīng)地開(kāi)始實(shí)施小麥和稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策。2008年后我國(guó)又陸續(xù)地對(duì)玉米、大豆、油菜籽、棉花和糖料等實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策統(tǒng)稱(chēng)為托市收購(gòu)政策，這個(gè)政策出臺(tái)的本意是希望通過(guò)政府指定或者委托政策執(zhí)行主體在市場(chǎng)上收購(gòu)少量糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品，起到主導(dǎo)收購(gòu)價(jià)格的作用，引導(dǎo)加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)積極入市收儲(chǔ)，保護(hù)農(nóng)民發(fā)展糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性。但是，托市收購(gòu)使國(guó)內(nèi)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品原料價(jià)格明顯地高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)一旦使用國(guó)內(nèi)原料，就必然會(huì)虧損甚至面臨倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)奈只能進(jìn)口糧食等原料。

從表面原因來(lái)看，我國(guó)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)與收儲(chǔ)的矛盾似乎與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式?jīng)]有直接關(guān)聯(lián)，解決這一矛盾應(yīng)從托市收購(gòu)政策改革著手。但從深層原因來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)與收儲(chǔ)的矛盾在于現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式造成我國(guó)農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，單純地依靠市場(chǎng)力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障與農(nóng)民增收等多樣化功能。

與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格相比較，我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格確實(shí)偏高。盡管如此，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種地、養(yǎng)殖的收入總體上仍然不盡如人意。出現(xiàn)這種情況的重要原因是我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本居高不下，農(nóng)業(yè)比較效益偏低。如果農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品便是與國(guó)際市場(chǎng)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)甚至弱質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。這種情況下國(guó)家若簡(jiǎn)單地廢除托市收購(gòu)政策，國(guó)內(nèi)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格就會(huì)大幅度下跌，削弱農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，最終導(dǎo)致新一輪的糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊張。所以，只有農(nóng)業(yè)發(fā)展方式切實(shí)轉(zhuǎn)變了，我國(guó)農(nóng)業(yè)的深層次矛盾才能迎刃而解。

2.農(nóng)民為了生產(chǎn)更多數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品，濫用化肥和農(nóng)藥，造成品質(zhì)下降和安全風(fēng)險(xiǎn)隱患

消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信心不足已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)突出問(wèn)題，提振消費(fèi)者信心，更好地保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，要求必須盡快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化布局的調(diào)整，過(guò)去曾是魚(yú)米之鄉(xiāng)的長(zhǎng)三角和珠三角已經(jīng)成為高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地區(qū)，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)則不斷北移，由過(guò)去的南糧北調(diào)變成了當(dāng)今的北糧南運(yùn)格局。這種改變產(chǎn)生兩方面弊端：其一，我國(guó)北方雖然人地關(guān)系比南方相對(duì)較好，但是水資源相對(duì)稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要使用地下水。北方主產(chǎn)區(qū)片面地追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，已經(jīng)導(dǎo)致地下水位過(guò)度下降。其二，東北地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)最重要的商品糧生產(chǎn)基地，昔日1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右。1米的黑土地需要3億年才能形成，而當(dāng)今的糧食生產(chǎn)方式使黑土地每年減少1厘米。如果不轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，這種過(guò)度消耗農(nóng)業(yè)稀缺資源的方式很難摒棄。

3.農(nóng)業(yè)成為越來(lái)越多農(nóng)民的副業(yè)，給農(nóng)業(yè)保護(hù)政策調(diào)整帶來(lái)很多約束

由于農(nóng)業(yè)資源利用和現(xiàn)代化學(xué)投入物使用方式等不當(dāng)，不僅產(chǎn)生了突出的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和資源環(huán)境等突出問(wèn)題，而且由于成本高和市場(chǎng)供給過(guò)多，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的矛盾日益加劇，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為越來(lái)越多農(nóng)民的副業(yè)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多數(shù)是農(nóng)村留守老人和留守婦女，這給我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策調(diào)整帶來(lái)很多的約束。

怎樣加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

1.農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須確保國(guó)家糧食安全狀況的不斷改善和風(fēng)險(xiǎn)管控能力的進(jìn)一步提高。當(dāng)前，針對(duì)國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存水平高、供給充裕、國(guó)際糧食市場(chǎng)可利用空間大的有利條件，我們必須保持清醒頭腦，處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和挖掘糧食增產(chǎn)新潛力之間的關(guān)系。一方面，要基本穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，避免過(guò)去每輪農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都帶來(lái)糧食生產(chǎn)大滑坡的教訓(xùn)；另一方面，要把著力點(diǎn)放在增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力而不是不計(jì)代價(jià)增產(chǎn)糧食上。當(dāng)國(guó)際糧食市場(chǎng)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)而發(fā)生進(jìn)口困難時(shí)，要做到隨時(shí)可以把潛在的糧食生產(chǎn)能力變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的糧食產(chǎn)量，確?？诩Z絕對(duì)安全和谷物基本自給。正如今年中央1號(hào)文件提出的要通過(guò)糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、耕地質(zhì)量保護(hù)、水利工程建設(shè)和國(guó)家穩(wěn)糧項(xiàng)目等措施，不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律表明，隨著居民收入水平的不斷提高，人均消費(fèi)的直接口糧數(shù)量總體上會(huì)不斷減少，但人均對(duì)肉禽蛋奶、水產(chǎn)品、動(dòng)物源性食物以及蔬菜水果的消費(fèi)會(huì)越來(lái)越多，人們對(duì)質(zhì)量要求也會(huì)越來(lái)越高。居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，要求在強(qiáng)化口糧絕對(duì)安全的前提下，必須盡快拓寬傳統(tǒng)的糧食口徑，樹(shù)立起大食物安全理念。按照今年中央1號(hào)文件的部署，要加快發(fā)展草牧業(yè)，促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

針對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)民濫用農(nóng)業(yè)化學(xué)投入物密切相關(guān)，中央1號(hào)文件要求，要從源頭和監(jiān)管等多方面加大治理力度，盡快調(diào)整重金屬污染地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，全面嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品管理，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，嚴(yán)懲各類(lèi)食品安全違法犯罪行為，切實(shí)提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平。

2.農(nóng)業(yè)資源利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整

轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，必須調(diào)整農(nóng)業(yè)資源利用結(jié)構(gòu)和利用方式。按照今年中央1號(hào)文件部署，要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)的多功能性要求，在生態(tài)脆弱地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)域通過(guò)退耕還林還濕項(xiàng)目，讓農(nóng)業(yè)更好地發(fā)揮并擔(dān)負(fù)起生態(tài)和資源保護(hù)功能。如針對(duì)我國(guó)農(nóng)區(qū)秸稈焚燒屢禁不止、養(yǎng)殖業(yè)廢棄物隨意處置等問(wèn)題，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，實(shí)現(xiàn)秸稈、畜禽糞便等資源化利用。

經(jīng)過(guò)多年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變，我國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局非常明顯，基本形成了糧食主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)作物主產(chǎn)區(qū)和牧區(qū)的專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)格局。這種區(qū)域化生產(chǎn)格局雖然是商品化農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)果，但是弊端卻越來(lái)越明顯。其一，糧食主產(chǎn)區(qū)較少種植經(jīng)濟(jì)作物和飼草料，糧農(nóng)收益對(duì)國(guó)家糧食支持政策的依賴(lài)越來(lái)越強(qiáng)，糧食作物秸稈若不能還田便會(huì)成為污染物或者污染來(lái)源。其二，經(jīng)濟(jì)作物主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期種植某種或者某類(lèi)作物，如蔬菜，導(dǎo)致病蟲(chóng)害防治越來(lái)越難。一些地方的毒韭菜、毒生姜與該地方長(zhǎng)期單一的種植結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。其三，一些草牧區(qū)擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，飼草料嚴(yán)重不足，便在草場(chǎng)過(guò)度放牧，造成草場(chǎng)退化。本輪農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須在不同區(qū)域?qū)^(guò)去過(guò)度的專(zhuān)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行必要的糾偏，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)牧結(jié)合、糧豆結(jié)合和糧飼結(jié)合等能夠促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的建立。

3.生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，必須進(jìn)一步優(yōu)化配置我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。過(guò)去，我國(guó)由于人多地少，農(nóng)業(yè)發(fā)展側(cè)重于提高土地生產(chǎn)率，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低的狀況沒(méi)有得到根本改變。為此，按照今年中央1號(hào)文件的要求，要加大改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率、比較效益和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

如何尋求農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變新突破

當(dāng)前，盡快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局的需要，而且對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其相關(guān)主體也十分有利。但是，人們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式并不容易。

從政府來(lái)說(shuō)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)探尋要比預(yù)想困難，成效未必有預(yù)想的好，更何況形勢(shì)的變化經(jīng)常會(huì)使農(nóng)村工作主要任務(wù)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變“有始無(wú)終”。如退耕還林政策多在糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存難以消化和農(nóng)產(chǎn)品遭遇普遍“賣(mài)難”的時(shí)候啟動(dòng)，而當(dāng)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)偏緊的時(shí)候，退耕還林政策就可能會(huì)停止執(zhí)行，后果便是退耕還林前功盡棄。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式可能會(huì)面臨技術(shù)上的難題，面臨眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的沖突，面臨個(gè)體利益與群體利益之間的沖突。在實(shí)際調(diào)查中，經(jīng)常碰到一些探索轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的微觀主體面臨盈利困難、風(fēng)險(xiǎn)很高、生存艱難的局面。

從轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的驅(qū)動(dòng)力來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)力量往往是不足的，甚至對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)某些功能具有負(fù)效應(yīng)。對(duì)于農(nóng)業(yè)微觀主體來(lái)說(shuō)，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源通?？赡芤馕吨?dāng)前無(wú)法實(shí)現(xiàn)眼前的經(jīng)濟(jì)利益。減施化肥、草場(chǎng)限牧、水面休漁，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要實(shí)踐方式，對(duì)于個(gè)體和全社會(huì)都十分有利，但無(wú)法單純地依靠市場(chǎng)力量來(lái)推動(dòng)。

1.離不開(kāi)政府的推動(dòng)

政府設(shè)計(jì)有效的體制機(jī)制、守住農(nóng)業(yè)資源紅線(xiàn)、嚴(yán)格執(zhí)法、給予政策支持，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多重功能極其重要。當(dāng)然，這并不否認(rèn)市場(chǎng)配置資源的決定性作用。從我國(guó)前幾番推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)踐來(lái)看，一般都是政府主導(dǎo)的，而農(nóng)業(yè)微觀主體積極性沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體仍然沿襲傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式。所以，政府為了加大農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變力度而增加財(cái)政投入的時(shí)候，各地僅樹(shù)立一些典型，但總體上始終沒(méi)有明顯突破。

新一輪農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，能否打破政府唱“獨(dú)臺(tái)戲”格局，能否將廣大的農(nóng)業(yè)微觀主體的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，主動(dòng)探索并實(shí)踐農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，才是關(guān)鍵。

2.必須加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

今年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)體系，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，特別是引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶(hù)家庭農(nóng)場(chǎng)。如果把培育出來(lái)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式就能夠取得實(shí)質(zhì)性突破。

3.必須發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新作用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)脫離問(wèn)題突出。要解決這個(gè)難題，必須調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新人員直接面向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展而開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)的積極性。今年中央1號(hào)文件提出，要健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)科技成果使用、處置、收益管理和科技人員股權(quán)激勵(lì)改革試點(diǎn)，激發(fā)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。

4.必須提高農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變離不開(kāi)政策支持，但絕不能讓農(nóng)業(yè)靠財(cái)政收儲(chǔ)過(guò)日子，必須提高農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這就要求對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系進(jìn)行改革。今年中央1號(hào)文件明確提出，要逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，發(fā)揮金融支農(nóng)作用，積極開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

■ 編輯：田佳奇