■金 健

（作者為江蘇金健老齡科學研究有限公司董事長、江蘇南京金康天地護養(yǎng)院理事長）

●公辦老年護養(yǎng)機構(gòu)沒有經(jīng)營壓力，不愿意接收失能、半失能老人，這些老人入住民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)幾乎成為唯一選擇。

●按衛(wèi)生服務(wù)站收入的10%左右，以適當方式補貼民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)護理配合費，也可用支付衛(wèi)生服務(wù)站固定房租的辦法給予專項補貼。

●制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃，允許民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)投資營利，將社會托底與產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開管理，通過深化改革加大優(yōu)惠政策扶持力度，吸引更多民間和海外資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

我國民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)進入快速發(fā)展階段。但由于經(jīng)濟水平、民眾思想觀念以及政府政策等多方面原因，民營老年護養(yǎng)機構(gòu)在發(fā)展過程中受到制約。

民營老年護養(yǎng)機構(gòu)發(fā)展難題

第一，社會資本辦機構(gòu)積極性低?，F(xiàn)行老年護養(yǎng)機構(gòu)主要是二種體制并存，一種是全額撥款的公辦養(yǎng)老院，另一種是民辦養(yǎng)老“非營利社會福利機構(gòu)”。根據(jù)國務(wù)院和民政部有關(guān)規(guī)定，目前我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)一般只能在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”。這種身份讓民辦養(yǎng)老機構(gòu)陷入兩難境地：登記為民辦非企業(yè)單位，雖然從理論上可以享受免稅等優(yōu)惠政策，卻意味著投資者實際上難以融資，不能分紅，甚至連自己投資建設(shè)的設(shè)施都不能歸己，極大地限制了民辦養(yǎng)老事業(yè)的熱情。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于微利行業(yè)或社會福利，加之規(guī)模偏小無法形成規(guī)模效益，投資回收周期長，再加上缺少必要扶持，導致民辦養(yǎng)老機構(gòu)因陋就簡，服務(wù)單一，入住率低又很難盈利，缺失發(fā)展的源動力；而公辦老年護養(yǎng)機構(gòu)收費少、設(shè)施好，但是排隊進不來。另外，政府部門關(guān)卡多難倒民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)投資者。嚴重挫傷民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)投資者的投資信心。

第二，護養(yǎng)失能老人生存質(zhì)量差。養(yǎng)老中僅兩成老人能自理，其他都需要醫(yī)療護理服務(wù)。大多數(shù)公立老年護養(yǎng)機構(gòu)、特別是市區(qū)內(nèi)公立老年護養(yǎng)機構(gòu)都明確表示，不接收不能自理的老人。公辦老年護養(yǎng)機構(gòu)沒有經(jīng)營壓力，自然不愿意接收失能、半失能老人，因為護理成本太大。這些老人入住民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)幾乎成為唯一選擇。沒有常規(guī)醫(yī)療護理與養(yǎng)老生活的有效結(jié)合，老人難以擁有最起碼的生存質(zhì)量，更不要說幸福感。

第三，追求床位指標資金浪費大。為破解老年護養(yǎng)機構(gòu)床位難題，從國家到各級地方政府，層層下達老年護養(yǎng)機構(gòu)床位任務(wù)硬性考核指標。老年護養(yǎng)機構(gòu)在入住率低的同時，各級政府要完成統(tǒng)一的硬性老年護養(yǎng)機構(gòu)床位考核指標，各級財政紛紛拋出餡餅誘導民間資本進入完成床位指標。位于南京市中心城區(qū)的僑馨老年公寓，投資2億多元人民幣，是目前南京市規(guī)模最大的老年公寓，有460張養(yǎng)老床位。2012年1月開業(yè)到2013年僅入住78名老人，一直負收益營運，造成投資極大浪費。

民營老年護養(yǎng)機構(gòu)如何發(fā)展

以購買服務(wù)直接恵民為主導，大幅度減少政府對資源直接配置為前提，推進公平競爭以實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化為目標。通過充分發(fā)揮市場無形手和政府調(diào)節(jié)有形手，促進民營老年護養(yǎng)機構(gòu)持續(xù)發(fā)展。

第一，改革補貼模式，“托底”到人。改革機構(gòu)劃分，公平市場求發(fā)展。1.改包攬式財政補貼為購買服務(wù)。政府購買服務(wù)按實際入住人數(shù)買單，讓政府購買服務(wù)的老年護養(yǎng)機構(gòu)取消或大幅度減少床位費，讓低收入群體得實惠。2.改事前招標為流程監(jiān)管，放低準入門檻。規(guī)范投資老年護養(yǎng)機構(gòu)流程，履行政府市場監(jiān)控職能，驗收合格再補貼到人，并與實際入住人數(shù)及時間掛鉤，補貼已耗用房租?？臻e未用房屋不予補貼。3.改統(tǒng)一計費為分類托底。根據(jù)老年護養(yǎng)機構(gòu)的支出成本及各類入住老人差異，進行評估，實行分類“托底”標準?？煞秩悾阂活悶槿械兹藛T，對無收入、無勞動能力、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人、失能半失能等生活困難老年人提供無償托底服務(wù)；二類為半托底人員，即對低保戶及收入在平均水平以下入住老人提供半托底服務(wù)；三類為一般補助人員，凡老年市民，本人收入不超過平均水平一倍的，給予一般性入住補貼。

第二，改革部門切塊分治，實行分管合營。政府對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心下達硬性指標，每個中心選擇一到兩個具備開設(shè)衛(wèi)生服務(wù)站條件規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，設(shè)立“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心老年護養(yǎng)機構(gòu)衛(wèi)生服務(wù)站”。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃經(jīng)同級政府批準，報衛(wèi)生行政部門備案即可；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對下設(shè)社區(qū)衛(wèi)生老年護養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)站實行一體化管理；根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的需要，二級以上醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員（含符合條件的退休衛(wèi)生技術(shù)人員），符合省級衛(wèi)生行政部門有關(guān)規(guī)定，經(jīng)縣、區(qū)級衛(wèi)生行政部門備案，即可到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)從事臨床診療和預防保健服務(wù)。基本設(shè)施由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負責，房屋布局由老年護養(yǎng)機構(gòu)負責，人員由區(qū)編辦、人社部門及衛(wèi)生部門核定配備，醫(yī)療業(yè)務(wù)及收支情況由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負責，老人護理工作由老年護養(yǎng)機構(gòu)負責。衛(wèi)生服務(wù)站為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的派出機構(gòu)，開通醫(yī)保定點資格和實行醫(yī)保定點刷卡結(jié)算。小病不出老年護養(yǎng)機構(gòu)，大病馬上送到醫(yī)院。政府可按衛(wèi)生服務(wù)站收入的10%左右，以適當方式補貼老年護養(yǎng)機構(gòu)護理配合費，也可用支付衛(wèi)生服務(wù)站固定房租的辦法給予老年護養(yǎng)機構(gòu)專項補貼。

第三，改革床位指標考核、經(jīng)營儲備長效短益。單純以床位數(shù)考核政績，忽視老年護養(yǎng)機構(gòu)入住率的做法是片面的。民政部《關(guān)于開展公辦老年護養(yǎng)機構(gòu)改革試點工作的通知》指出，提倡大中城市優(yōu)先開展公辦老年護養(yǎng)機構(gòu)改革試點，并要求公辦老年護養(yǎng)機構(gòu)明確職能定位，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象、經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人服務(wù)需求，充分發(fā)揮托底作用。改革床位考核，在調(diào)研基礎(chǔ)上，制定考核入住率的辦法，制定不同性質(zhì)老年護養(yǎng)機構(gòu)床位宏觀指導計劃。按入住率分類指導，將硬性考核指標變?yōu)楹暧^指導指標，各級政府根據(jù)管轄區(qū)域老年護養(yǎng)機構(gòu)入住率因地制宜分類指導新增床位。上級政府根據(jù)民營老年護養(yǎng)機構(gòu)與公有老年護養(yǎng)機構(gòu)不同狀況及不同入住率，提出符合實際需求的新增床位指導計劃。各級政府根據(jù)本地區(qū)各老年護養(yǎng)機構(gòu)的入住率和條件，制定完成上級政府宏觀指導指標的具體措施。分別提出老年護養(yǎng)機構(gòu)新增床位的指導性建議，對執(zhí)行政府新增床位指導性建議并經(jīng)民政部門認可的社會中介機構(gòu)驗收合格的，給予新建、改建、擴建床位補貼。通過充分發(fā)揮市場無形手和政府調(diào)節(jié)有形手促進老年護養(yǎng)機構(gòu)持續(xù)發(fā)展。

改革機構(gòu)性質(zhì)劃分，允許營利，公平市場

由社會力量出資興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，實際上是一種市場行為，倘若純粹依靠做公益“行善積德”鼓勵民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是無法解決目前養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求的現(xiàn)實矛盾，畢竟在市場經(jīng)濟背景下，獲取利潤是多數(shù)經(jīng)營者的驅(qū)動力。

第一，允許民營老年護養(yǎng)機構(gòu)投資營利。政府制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃，允許民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)投資營利，將社會托底與產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開管理，通過深化改革加大優(yōu)惠政策扶持力度，吸引更多的民間財力和國外資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

第二，促進老年護養(yǎng)機構(gòu)市場化。取消老年護養(yǎng)機構(gòu)“非營利福利機構(gòu)”定位，引導社會力量出資興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，在市場化體制下進行公平競爭，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

第三，改革民辦老年護養(yǎng)機構(gòu)考核辦法。將其所享受的財政資金額換算成完成服務(wù)的貨幣指標來考核，進行機制改革。為公平市場，對公建公營養(yǎng)老機構(gòu)進行體制機制改革，在明確養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)基礎(chǔ)上進行體制機制改革，確保為行政區(qū)域內(nèi)無收入、無勞動能力、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人、失能半失能等生活困難老年人，提供無償托底服務(wù)。

第四，全面落實民政部《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》提及的地價、用水、用電、電信業(yè)務(wù)全部享受政府優(yōu)惠的政策，特別對各種政府指定的中介機構(gòu)收費，一律由指定者買單，或只收工本費。

第五，政府民政部門回歸非營利本位，負責救助困難群體到具體人。養(yǎng)老機構(gòu)及養(yǎng)老服務(wù)，劃歸政府產(chǎn)業(yè)部門進行宏觀指導。