南方周末記者 馮葉 南方周末實(shí)習(xí)生 朱麗惠
反腐倡廉、經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下,廣東今年開(kāi)始啟動(dòng)“零基預(yù)算”改革試點(diǎn),旨在解決傳統(tǒng)預(yù)算中既得利益部門(mén)化,財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大等痼疾。
作為先行者,珠海引入媒體、學(xué)者、人大、政協(xié)和審計(jì)等力量,“面對(duì)面”地細(xì)審政府部門(mén)的“錢(qián)袋子”,結(jié)果史無(wú)前例地核減了17個(gè)億,砍掉了部門(mén)申報(bào)的預(yù)算額度接近三分之一,打破了部門(mén)預(yù)算只增不減的“魔咒”。
南方周末記者 馮葉
南方周末實(shí)習(xí)生 朱麗惠
發(fā)自珠海、廣州
2015年10月26日,中金公司研究部負(fù)責(zé)人梁紅發(fā)布了一份研報(bào),顯示截至今年9月底,政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款接近21萬(wàn)億。
政府儲(chǔ)蓄如此之多,意味著財(cái)政存量資金大量閑置。所謂財(cái)政存量資金,簡(jiǎn)單說(shuō)就是已經(jīng)列入預(yù)算,有明確用途,但最終因各種原因沒(méi)能花出去的錢(qián),主要包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、償債準(zhǔn)備金等。
2015年上半年,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就四次在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要“盤(pán)活財(cái)政存量資金”。今年3月,財(cái)政部也曾下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展地方盤(pán)活財(cái)政存量資金有關(guān)情況專(zhuān)項(xiàng)檢查的通知》,啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)檢查劍指沉睡財(cái)政資金。
與此同時(shí),錢(qián)不夠花的地方政府卻需要借地方債予以維持——2015年,地方政府自行上報(bào)到財(cái)政部的債務(wù)總額,和人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額,均為16萬(wàn)億。
“零基預(yù)算”被認(rèn)為能夠打破上述怪圈,提高財(cái)政資金使用效率,它不同于傳統(tǒng)預(yù)算模式,其編制不再以上一年度的預(yù)算額為參考,而是以零為基點(diǎn)編制。
反腐倡廉、經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力之下,“零基預(yù)算”改革率先在廣東落地。2014年,廣東省印發(fā)《廣東省省級(jí)財(cái)政零基預(yù)算改革方案》,從2015年開(kāi)始在珠海、清遠(yuǎn)、中山等地市開(kāi)展改革試點(diǎn)。
推不下去的試驗(yàn)
21世紀(jì)初,零基預(yù)算僅在珠海實(shí)行了兩年,就畫(huà)上了休止符,預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”。
零基預(yù)算并非新鮮事物。20世紀(jì)70年代,美國(guó)率先將創(chuàng)新于企業(yè)內(nèi)部的零基預(yù)算引入政府預(yù)算。1999年,中國(guó)財(cái)政部也正式啟動(dòng)“部門(mén)預(yù)算改革”,零基預(yù)算被認(rèn)為是一種改革方式,曾出現(xiàn)在許多地方政府的預(yù)算編制指南中。
中山大學(xué)中國(guó)公共管理中心常務(wù)副主任牛美麗著有《中國(guó)地方政府的零基預(yù)算改革:理論與現(xiàn)實(shí)的沖突與選擇》一書(shū),她告訴南方周末記者,那時(shí)候的零基預(yù)算改革是“借殼上市”,因?yàn)楫?dāng)時(shí)部門(mén)預(yù)算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)非常薄弱,所以零基預(yù)算主要被用來(lái)建立部門(mén)預(yù)算的基礎(chǔ)信息體系,“實(shí)際上并沒(méi)有任何地方真正采用零基預(yù)算,也沒(méi)有任何的官方文件正式介紹過(guò)到底什么是零基預(yù)算,應(yīng)該如何實(shí)施?!?/p>
2015年9月,珠海零基預(yù)算改革方案正式發(fā)布。方案是由珠海財(cái)政局預(yù)算科科長(zhǎng)陳文院帶頭起草的,他1992年從珠海財(cái)政分局做起,一直從事預(yù)算管理工作。
珠海財(cái)政局位于香洲區(qū)一片工廠(chǎng)改造區(qū),辦公樓由舊工廠(chǎng)改造而來(lái)。11月初,南方周末記者在這里見(jiàn)到了陳文院,他個(gè)子不高,穿著白襯衣灰西褲,自封“廳長(zhǎng)”——因?yàn)檗k公室壓縮,他和預(yù)算科十多號(hào)人擠在一間客廳大(四十多平米)的辦公室里。
據(jù)陳文院回憶,從2000年開(kāi)始,珠海曾嘗試按照零基預(yù)算的要求,不設(shè)基數(shù),讓各部門(mén)隨便上報(bào)預(yù)算。但受法律不健全、“批條子”等因素的影響,各個(gè)部門(mén)最后報(bào)上來(lái)的預(yù)算總數(shù)大大超過(guò)珠海的可支配財(cái)力。
如2001年珠海市本級(jí)財(cái)政收入31個(gè)億,分別用于工資、“三公”等基本支出和基建、民生等項(xiàng)目支出。當(dāng)時(shí)基本支出所占總財(cái)政比例大約在40%—50%,也就是說(shuō),只有15—20個(gè)億可用于項(xiàng)目支出,但各部門(mén)項(xiàng)目支出一共報(bào)上來(lái)30個(gè)億,“工資不用發(fā)了”。
第二年情況更加懸殊,上報(bào)項(xiàng)目支出和可支配資金相差了50個(gè)億,“怎么砍???嚴(yán)重超過(guò)財(cái)力收入,根本沒(méi)法做?!标愇脑赫f(shuō)。
當(dāng)時(shí)的情況意味著,即便嚴(yán)格采用零基預(yù)算,絕大部分的專(zhuān)項(xiàng)支出都可能無(wú)法得到資助,改革阻力巨大。所以21世紀(jì)初,零基預(yù)算僅在珠海實(shí)行了兩年,就畫(huà)上了休止符,預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”。
錢(qián)越來(lái)越“固化”
“總會(huì)計(jì)表上掛著幾千項(xiàng)的項(xiàng)目,沒(méi)實(shí)施完的,繼續(xù)做的,也不知道是不是真的需要結(jié)轉(zhuǎn),但只要是部門(mén)拿到手的,用不完就會(huì)結(jié)轉(zhuǎn)?!?/p>
在傳統(tǒng)預(yù)算模式下,許多政府部門(mén)預(yù)算習(xí)慣了常年盯著GDP。GDP增長(zhǎng),單位的預(yù)算也隨之增長(zhǎng),政府支出的持續(xù)增長(zhǎng)不可避免?!氨热缯f(shuō),今年向財(cái)政要了多少錢(qián),明年要在今年的基礎(chǔ)上再增加10%左右?!焙笔〗y(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青對(duì)南方周末記者說(shuō),“實(shí)際上,有些確實(shí)是需要的,有些不可能每年的事情都增加那么多?!?/p>
今年9月,珠海市政府正式下發(fā)的零基預(yù)算改革實(shí)施方案中明確寫(xiě)道,“傳統(tǒng)預(yù)算管理存在既得利益部門(mén)化,結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大等問(wèn)題,財(cái)政供給與需求之間的矛盾日益突出”。數(shù)據(jù)顯示,2014年珠海各部門(mén)財(cái)政平均執(zhí)行率不到75%,25%的財(cái)政資金要結(jié)轉(zhuǎn)到第二年。
“為什么支出進(jìn)度很慢,執(zhí)行效率很低,因?yàn)椴块T(mén)預(yù)算做大了,很多水分在里面,本來(lái)不需要那么多錢(qián)?!标愇脑赫f(shuō),這是過(guò)去財(cái)政效益低的表現(xiàn)之一。
傳統(tǒng)預(yù)算方法的第二大特點(diǎn)是,年末資金結(jié)轉(zhuǎn)越來(lái)越多,逐年累計(jì),每年項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)施完,剩下的錢(qián)就一直不斷地滾存下去?!翱倳?huì)計(jì)表上掛著幾千項(xiàng)的項(xiàng)目,沒(méi)實(shí)施完的,繼續(xù)做的,也不知道是不是真的需要結(jié)轉(zhuǎn),但只要是部門(mén)拿到手的,用不完就會(huì)結(jié)轉(zhuǎn),存量資金越來(lái)越大,沉淀資金越來(lái)越大?!标愇脑赫f(shuō)。
此外,錢(qián)雖然放在國(guó)庫(kù)里,但是指標(biāo)已經(jīng)分配到各個(gè)部門(mén)了,財(cái)政不可以再統(tǒng)籌上去,因?yàn)槭峭ㄟ^(guò)預(yù)算法法定程序分配出去的。在新預(yù)算法出臺(tái)之前,并沒(méi)有法律規(guī)定,要經(jīng)過(guò)怎樣一套程序才能把分散在幾百個(gè)部門(mén)的錢(qián)拿回來(lái)。
而另一方面,珠海市政府要做很多事情錢(qián)又不夠花,比如珠海未來(lái)三年重大交通設(shè)施建設(shè)要投七八百個(gè)億,資本金按20%-30%配置,也需要一兩百個(gè)億,此外民生保障要投入,養(yǎng)老待遇每年也要提高,“作為財(cái)政部門(mén)來(lái)講,過(guò)去沒(méi)手段抓不住錢(qián)這種資源,看到錢(qián)不能用,財(cái)政局繼續(xù)還得找錢(qián),成了地方債,無(wú)形中增加了財(cái)政的成本?!标愇脑赫f(shuō),“不是財(cái)力不緊張,而是錢(qián)固化了,被部門(mén)圈走了,財(cái)政統(tǒng)籌不了?!?/p>
而實(shí)行零基預(yù)算,目標(biāo)就是財(cái)政基本上沒(méi)有結(jié)余,“就是說(shuō)該花的錢(qián)都花出去了,更為重要的是,財(cái)政結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化,例如重要的民生保障項(xiàng)目能夠確保得到充分的資金支持?!比~青說(shuō)。
不受歡迎的改革
各地級(jí)市愿意做零基預(yù)算試點(diǎn)的鳳毛麟角,擔(dān)心做試點(diǎn)后政府各部門(mén)能夠獲得的預(yù)算資金會(huì)有所減少。
新預(yù)算法的出臺(tái)為盤(pán)活存量資金提供了依據(jù),其中明確規(guī)定,結(jié)余資金當(dāng)年沒(méi)有用完不收回,第二年還可繼續(xù)用,但到第二年仍沒(méi)花完,這個(gè)資金就變成結(jié)轉(zhuǎn)資金,連續(xù)兩年沒(méi)有使用,結(jié)轉(zhuǎn)資金就要收回。
“一個(gè)是新預(yù)算法,一個(gè)是依法治國(guó),反腐敗。以前錢(qián)多了可以隨便花,現(xiàn)在很透明了,錢(qián)拿了也花不出去,改革更容易一些。就像車(chē)改一樣的,以前是與虎謀皮,現(xiàn)在車(chē)都不讓用了,改就改唄?!比~青認(rèn)為新一輪零基預(yù)算改革各項(xiàng)條件已經(jīng)具備。
在牛美麗看來(lái),此次改革重啟的契機(jī)是經(jīng)濟(jì)增速放緩,財(cái)政壓力加大,所以政府要轉(zhuǎn)變以往的漸進(jìn)式預(yù)算分配方式,重新梳理支出的優(yōu)先性,便于削減預(yù)算,提高財(cái)政資金分配效率。
葉青15年前就開(kāi)始期待零基預(yù)算,2014年,他看到廣東在擴(kuò)大試點(diǎn),卻表示“很失望”,因?yàn)樵圏c(diǎn)擴(kuò)大得太慢了,“這么好的東西阻力是非常大的,財(cái)政想搞,但是別的部門(mén)都不想搞。”
中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江亦在媒體公開(kāi)撰文稱(chēng),廣東省在推進(jìn)零基預(yù)算改革的進(jìn)程不算很順利,主要是各地級(jí)市愿意做零基預(yù)算試點(diǎn)的鳳毛麟角,擔(dān)心做試點(diǎn)后政府各部門(mén)能夠獲得的預(yù)算資金會(huì)有所減少。
陳文院從事政府工作二十多年以來(lái),從未見(jiàn)過(guò)一項(xiàng)改革受到當(dāng)?shù)卣绱巳轿坏闹匾?。零基預(yù)算改革方案先后上了兩次珠海市政府常務(wù)會(huì)議,是市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組推進(jìn)的一個(gè)專(zhuān)題,隨后市委常委會(huì)進(jìn)行了專(zhuān)題研究,最后在市政府全體會(huì)議上,珠海財(cái)政局局長(zhǎng)周昌親自做了一個(gè)匯報(bào)說(shuō)明?!斑^(guò)去最多常務(wù)會(huì)議過(guò)完,跟書(shū)記報(bào)告一下就沒(méi)事了?!彼f(shuō)。
為了這項(xiàng)改革,陳文院從今年3月初開(kāi)始做方案,等方案真正出臺(tái)花了半年的時(shí)間。他還記得,第一次把方案報(bào)到市政府,還沒(méi)見(jiàn)到市長(zhǎng),市政府秘書(shū)長(zhǎng)就把方案給他退了回來(lái),“因?yàn)槲腋搅讼嚓P(guān)部門(mén)的意見(jiàn),幾個(gè)市直部門(mén)都沒(méi)意見(jiàn),但秘書(shū)長(zhǎng)說(shuō),‘這么大的改革,不可能每個(gè)單位都沒(méi)意見(jiàn)。”
“好艱難吶,真是折磨”,為了要意見(jiàn),陳文院瘦了一圈。財(cái)政局分管領(lǐng)導(dǎo)要召集相關(guān)部門(mén)開(kāi)宣傳會(huì),對(duì)于公安、住建、計(jì)生、市政園林局等幾個(gè)預(yù)算較大的部門(mén),財(cái)政局則要親自上門(mén)做宣傳,告訴各部門(mén),零基預(yù)算這種管理模式,會(huì)對(duì)單位編報(bào)帶來(lái)什么影響。
最終,財(cái)政局收集了十五六個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)上來(lái),大部分表示支持。
而一位外省局級(jí)官員則向南方周末記者坦言,“部門(mén)都不太歡迎(零基預(yù)算),這個(gè)明擺的。用錢(qián)緊張了,沒(méi)有理由去多要錢(qián),從此財(cái)政負(fù)增長(zhǎng),有這方面擔(dān)憂(yōu)?!?/p>
打破“魔咒”
“我也挺擔(dān)心的,擔(dān)心(社會(huì))對(duì)我們有看法。我就怕自己做改革,把自己搞死了。”
據(jù)陳文院介紹,珠海編制2016年預(yù)算今年7月份就啟動(dòng)了,當(dāng)時(shí)改革方案還沒(méi)最終通過(guò)審批,不過(guò),新晉珠海市市長(zhǎng)批示,就按照零基預(yù)算做明年預(yù)算,方案繼續(xù)討論。本來(lái)珠海市直部門(mén)先試,書(shū)記則要求各區(qū)也一起,“不要搞試點(diǎn)了,要搞就全市一起搞”。
于是,珠海各級(jí)政府部門(mén)申報(bào)預(yù)算的方式都和以往不一樣了。
過(guò)去,各部門(mén)今年問(wèn)財(cái)政要了多少錢(qián),明年財(cái)政就會(huì)剔除今年的一次性因素,再把新增的政策性支出加上去,給出一個(gè)部門(mén)預(yù)算的上限,只要部門(mén)申報(bào)的所有項(xiàng)目不超過(guò)這個(gè)金額上限,基本上都能拿到錢(qián)。上限一般逐年增加。
而現(xiàn)在,明年應(yīng)該拿到多少財(cái)政資金和今年的額度沒(méi)有任何關(guān)系,只有報(bào)上去的項(xiàng)目申報(bào)理由和金額合理,明年才能拿到可支配的財(cái)政資金。
沒(méi)了基數(shù),許多部門(mén)感到無(wú)所適從,他們跟陳文院開(kāi)玩笑:“是不是隨便編???”陳文院想了想,好像確實(shí)是“隨便編”。不過(guò),能否拿到錢(qián)就另當(dāng)別論了。
實(shí)施零基預(yù)算后,財(cái)政局新建了一個(gè)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù),凡是要錢(qián)的項(xiàng)目,各部門(mén)都得報(bào)進(jìn)去項(xiàng)目名稱(chēng)、申報(bào)理由、測(cè)算依據(jù)等。由三位學(xué)者、兩位人大代表、一位人大財(cái)經(jīng)委委員、一位政協(xié)經(jīng)濟(jì)委委員以及一位審計(jì)局工作人員組成的8人專(zhuān)家聯(lián)審團(tuán),會(huì)審核每一個(gè)項(xiàng)目的必要性、合理性、匹配性和效益性,并進(jìn)行排序,如果項(xiàng)目排名靠后,就有可能被核減或拿不到明年預(yù)算。以匹配性為例,如果一個(gè)項(xiàng)目在10月份開(kāi)工,則當(dāng)年或許無(wú)法拿到預(yù)算,因?yàn)榫嚯x年底的時(shí)間只夠項(xiàng)目籌備,并沒(méi)有到用錢(qián)的時(shí)候。
以前在法制不健全的情況下,用不完的財(cái)政年年結(jié)轉(zhuǎn),沒(méi)有依據(jù)強(qiáng)制收回?,F(xiàn)在新預(yù)算法規(guī)定,超過(guò)2年無(wú)償收回。而珠海更進(jìn)一步要求,當(dāng)年實(shí)施完畢,不予結(jié)轉(zhuǎn),“因?yàn)轭A(yù)算已經(jīng)考慮了時(shí)間上的匹配性”。
此外,珠海規(guī)定,每個(gè)月項(xiàng)目執(zhí)行率倒數(shù)的10個(gè)部門(mén)要被財(cái)政局約談,如果持續(xù)沒(méi)有改善,就要由書(shū)記、市長(zhǎng)親自約談。預(yù)算執(zhí)行率也將從此寫(xiě)入組織部對(duì)各個(gè)部門(mén)的年度白皮書(shū)考核,考核的滿(mǎn)分為100分,預(yù)算執(zhí)行率占4分,“通過(guò)做工作,從其他地方擠出了4分給我?!标愇脑赫f(shuō)。
對(duì)于2016年的預(yù)算,10月中旬,珠海市財(cái)政局啟動(dòng)了專(zhuān)家聯(lián)審,在媒體的全程監(jiān)督下,市文體旅游局、衛(wèi)計(jì)局、安監(jiān)局、港口局、市政和林業(yè)局這5個(gè)試點(diǎn)部門(mén)就“項(xiàng)目是否該給錢(qián)、給多少錢(qián)”,與專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)面對(duì)面交鋒了5天。其余229個(gè)部門(mén)的項(xiàng)目,財(cái)政局局長(zhǎng)坐鎮(zhèn)會(huì)議室,加班加點(diǎn)審核了9天。
一位現(xiàn)場(chǎng)媒體人士告訴南方周末記者,參加聯(lián)審的單位均由一名局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì),幾乎所有科室負(fù)責(zé)人全部到場(chǎng)。在10月15日上午的聯(lián)審現(xiàn)場(chǎng),市港口管理局的一個(gè)項(xiàng)目“港口安全監(jiān)管工作信息管理系統(tǒng)的升級(jí)、拓展和完善工作(二期)”引發(fā)了聯(lián)審小組與港口管理局的長(zhǎng)時(shí)間爭(zhēng)論,因?yàn)槭懈劭诰趾桶脖O(jiān)局各自申報(bào)的項(xiàng)目名稱(chēng)相同,專(zhuān)家認(rèn)為有重復(fù)浪費(fèi)的可能,所以專(zhuān)家組要求市港口局會(huì)后補(bǔ)充材料來(lái)論證他們所列的這項(xiàng)費(fèi)用是必要的、合理的。否則,就砍掉或者削減?!皥?chǎng)面一度較為火爆?!痹撊耸空f(shuō)。
陳文院仍然有些后怕,“面對(duì)面會(huì)說(shuō)很多過(guò)去是政府機(jī)密的東西,我也挺擔(dān)心的,擔(dān)心(社會(huì))對(duì)我們有看法。我就怕自己做改革,把自己搞死了?!碑?dāng)各界反應(yīng)都比較正面時(shí),他才放了心,并考慮明年讓市民也參與進(jìn)來(lái)。
第一次零基預(yù)算的結(jié)果是,珠海全部234個(gè)單位,核減了17個(gè)億,砍掉了部門(mén)申報(bào)的預(yù)算額度接近三分之一,比去年減少了18%,打破了部門(mén)預(yù)算只增不減的“魔咒”。
“對(duì)于珠海來(lái)說(shuō),這是個(gè)不錯(cuò)的開(kāi)始?!币晃粡V東某市財(cái)政局官員對(duì)南方周末記者說(shuō),其實(shí)廣東有一些城市的預(yù)算雖然沒(méi)叫零基預(yù)算,實(shí)際上和珠海做得一樣,也取消了預(yù)算基數(shù),建立了滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。但是,零基預(yù)算的核心在于績(jī)效評(píng)價(jià),對(duì)于要達(dá)成什么樣的目標(biāo),是否當(dāng)前社會(huì)最需要的,最終效果究竟如何,各地都還在摸索。