劉 冰, 彭宗超

(1. 北京師范大學(xué) 中國(guó)社會(huì)管理研究院， 北京 100875；2. 清華大學(xué) 公共管理學(xué)院中國(guó)應(yīng)急管理研究基地， 北京 100084)

近年特別是2013年1月以來(lái)，我國(guó)的霧霾天氣已經(jīng)發(fā)展成為大面積、經(jīng)常性的城市群復(fù)合空氣污染。2013年12月2-14日，我國(guó)中東部地區(qū)發(fā)生重度霧霾事件，重污染天氣從華北蔓延到東南沿海甚至是西南地區(qū)，影響我國(guó)將近一半的國(guó)土和人口，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角尤為嚴(yán)重，陸續(xù)有25個(gè)省份、100多座大中城市不同程度出現(xiàn)霧霾天氣。天津、河北、山東、江蘇、安徽、河南、浙江、上海等多地空氣質(zhì)量指數(shù)達(dá)到六級(jí)嚴(yán)重污染級(jí)別*空氣質(zhì)量指數(shù)(Air Quality Index, 簡(jiǎn)稱AQI)是定量描述空氣質(zhì)量狀況的無(wú)量綱指數(shù)，參與空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)的主要污染物為細(xì)顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、臭氧和一氧化碳等六項(xiàng)。根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)技術(shù)規(guī)定(試行)》，AQI為201～300，空氣質(zhì)量級(jí)別為五級(jí)(重度污染)，AQI大于300，空氣質(zhì)量級(jí)別為六級(jí)(嚴(yán)重污染)。。可以清楚地看到，空氣污染是一種典型的跨界危機(jī)(transboundary crisis)(Ansell, Boin and Keller 2010)，危機(jī)影響跨越了時(shí)空界限，應(yīng)對(duì)行動(dòng)突破了行政部門(mén)的職能邊界，“危機(jī)演化機(jī)制的跨界性”和“行政管理體系的分割性”是應(yīng)對(duì)此類危機(jī)的內(nèi)在矛盾，成為跨界治理的一項(xiàng)新課題。

京津冀地區(qū)既是空氣污染的重災(zāi)區(qū)，也是探索跨界治理的先行者之一。2013年9月17日，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委員會(huì)等6部委聯(lián)合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，不僅對(duì)長(zhǎng)期的污染治理制定了任務(wù)清單和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，還對(duì)健全監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急體系做出了重要安排，成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，在國(guó)內(nèi)率先為治理空氣污染的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供了組織保障。特別引人注目的是，2014年初，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀地區(qū)將在交通一體化、大氣治理、產(chǎn)業(yè)合作三方面實(shí)現(xiàn)突破。這預(yù)示著京津冀地區(qū)有望在突破行政區(qū)劃、實(shí)現(xiàn)跨界治理方面擁有更大的政策創(chuàng)新空間。

霧霾天氣中的應(yīng)急行動(dòng)準(zhǔn)則是通過(guò)應(yīng)急預(yù)案事先設(shè)計(jì)和規(guī)定下來(lái)的。2012年以來(lái)，京津冀地區(qū)為應(yīng)對(duì)空氣重污染事件先后編制了專項(xiàng)預(yù)案，是在短期內(nèi)降低重污染天氣負(fù)面影響的系統(tǒng)性操作方案。本文從理論上論述了重污染天氣跨界危機(jī)的基本特征及其對(duì)公共治理的挑戰(zhàn)，認(rèn)為不同行政區(qū)域的預(yù)案協(xié)同是應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)的內(nèi)在要求；采用內(nèi)容分析(content analysis)的方法對(duì)比研究了京津冀三地現(xiàn)有的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，揭示了當(dāng)前探索區(qū)域聯(lián)動(dòng)方面的進(jìn)展及跨界治理的體制性障礙和技術(shù)性障礙；最后結(jié)合京津冀地區(qū)加速一體化的重大國(guó)家戰(zhàn)略，提出了京津冀地區(qū)加強(qiáng)跨界治理的政策建議。

一、 跨界危機(jī)：對(duì)跨區(qū)域協(xié)同的政治和管理挑戰(zhàn)

跨界危機(jī)是新世紀(jì)以來(lái)全世界范圍內(nèi)公共危機(jī)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，即危機(jī)產(chǎn)生的根源和/或影響跨越了時(shí)空邊界和政策邊界(Ansell, Boin and Keller 2010)。新世紀(jì)以來(lái)爆發(fā)的全球性或大范圍的危機(jī)事件都具有高度的跨界性，如“9·11”恐怖襲擊、瘋牛病、“非典”和H1N1流感的大規(guī)模爆發(fā)、歐洲火山灰危機(jī)、英國(guó)石油公司漏油事件以及東日本大地震等，危機(jī)的影響范圍不僅跨越了地理邊界，而且在不同類型的突發(fā)事件之間相互轉(zhuǎn)化，這就要求不同地區(qū)的政府、政府的不同部門(mén)、政府和社會(huì)中的其他部門(mén)之間進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)，這種突發(fā)事件鏈及其解決方案的相互依賴性深刻地挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的危機(jī)管理理論(Boin, 2009)。

1.跨界危機(jī)對(duì)組織架構(gòu)和指揮體系的挑戰(zhàn)。常態(tài)管理中，行政系統(tǒng)常常根據(jù)管理功能劃分為不同的行政部門(mén)，各個(gè)部門(mén)各負(fù)其責(zé)，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其功能邊界具有較高程度的“確定性”。而公共危機(jī)的重要特點(diǎn)是具有高度的“不確定性”，這就在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和組織架構(gòu)之間形成了一對(duì)深刻矛盾(薛瀾、劉冰，2013)。為構(gòu)建危機(jī)情形下高效的跨組織協(xié)作關(guān)系，目前主要有兩大對(duì)立學(xué)派：“干預(yù)主義”和“自由主義”?！案深A(yù)主義”主張建立超越轄區(qū)權(quán)威結(jié)構(gòu)的跨區(qū)域、跨部門(mén)的危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)(汪偉全，2014; 謝寶劍、陳瑞蓮，2014)，而“自由主義”認(rèn)為發(fā)揮組織的自行管理能力才是最行之有效的方法(Ansell, Boin and Keller，2010)。這兩種方法的有效性在實(shí)踐中都獲得了一定的證據(jù)。如，美國(guó)洛杉磯地區(qū)的光化學(xué)污染事件、英國(guó)倫敦地區(qū)的空氣污染在當(dāng)時(shí)的條件下都是依靠高層次權(quán)威機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)得以解決的。而2003年在應(yīng)對(duì)全球性的“SARS”危機(jī)時(shí)，世界衛(wèi)生組織利用全球疫情預(yù)警和響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了管理、研發(fā)、各國(guó)政府、流行病專家等四種獨(dú)特的響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(Michelson，2005; WHO，2003)，世衛(wèi)組織對(duì)這些網(wǎng)絡(luò)的建立起到了倡議和推動(dòng)的作用，但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程則較多地依賴自組織機(jī)制。

2.跨界危機(jī)對(duì)凝聚共識(shí)與行動(dòng)協(xié)同方面的挑戰(zhàn)?？缃缥C(jī)的一個(gè)重要特征是正負(fù)外部效應(yīng)分布的不均衡，一個(gè)突發(fā)公共事件對(duì)某些部門(mén)或地區(qū)來(lái)說(shuō)是“?！保鴮?duì)另一些部門(mén)或地區(qū)來(lái)說(shuō)又可能孕育著“機(jī)”，一些總體上減緩危機(jī)后果的措施對(duì)某些參與者來(lái)說(shuō)可能承擔(dān)了過(guò)多的成本，正是這種復(fù)雜的利益糾葛造成了危機(jī)決策的深層次矛盾，也就構(gòu)成了“集體行動(dòng)的困境”。這種矛盾在常規(guī)的危機(jī)中也可能存在，只不過(guò)在跨界危機(jī)中，由于卷入的利益相關(guān)者眾多，分屬于不同層級(jí)、不同功能體系，利益的多元化表現(xiàn)得更為明顯。價(jià)值觀的差異直接導(dǎo)致了協(xié)同行動(dòng)的障礙。

3.跨界危機(jī)對(duì)行政文化和操作程序方面的挑戰(zhàn)?？绻δ苄晕C(jī)很難管理，因?yàn)橥鶗?huì)涉及有著不同邏輯和操作規(guī)則的體系。當(dāng)體系處于多個(gè)組織的管轄之下時(shí)，政治利益和職業(yè)規(guī)范往往會(huì)產(chǎn)生分歧。從總體上看，我國(guó)的行政管理體系表現(xiàn)為級(jí)別分明的科層體制及與此相適應(yīng)的行政文化，但是不同地區(qū)、不同部門(mén)的管理機(jī)構(gòu)在運(yùn)行模式、決策程序和操作規(guī)范方面仍具有各自的特點(diǎn)，這是跨組織管理的基本特征。

二、 預(yù)案協(xié)同：應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)的前提條件

應(yīng)急預(yù)案是由應(yīng)急管理主體預(yù)先制定的緊急行動(dòng)方案(鐘開(kāi)斌，2009)，規(guī)定了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的組織架構(gòu)和程序規(guī)范，是世界各國(guó)在應(yīng)急管理中普遍運(yùn)用的政策工具。預(yù)案建設(shè)是各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展應(yīng)急管理工作的起點(diǎn)。在我國(guó)構(gòu)建“一案三制”*2003年，在成功抗擊“非典”之后，我國(guó)從“應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制”等方面著手構(gòu)建了新一代的國(guó)家應(yīng)急管理體系，這個(gè)體系的核心框架就簡(jiǎn)稱為“一案三制”。應(yīng)急管理體系的過(guò)程中，預(yù)案的編制和管理始終處于先導(dǎo)性地位。2003年“SARS”以后，中國(guó)開(kāi)始推行以“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，應(yīng)急預(yù)案開(kāi)始廣泛應(yīng)用于各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理，并形成了“橫向到邊，縱向到底”多達(dá)數(shù)百萬(wàn)件的應(yīng)急預(yù)案體系，在提升我國(guó)應(yīng)急管理體系的效率和能力方面發(fā)揮了重要作用。

應(yīng)急預(yù)案在重污染天氣應(yīng)對(duì)中也發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。按照《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》*2013年9月10日由國(guó)務(wù)院印發(fā)。的要求，“空氣質(zhì)量未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的城市應(yīng)制定和完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案并向社會(huì)公布”。2013年11月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后不足半年的時(shí)間內(nèi)，眾多城市相繼出臺(tái)了應(yīng)急預(yù)案。截至2014年4月，全國(guó)20個(gè)省區(qū)市和194個(gè)地級(jí)市已經(jīng)編制實(shí)施了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案*《2014年9月17日：我國(guó)重污染天氣應(yīng)急體系初步建立》，http://china.cnr.cn/ygxw/201409/t20140917_516451103.shtml，2014年9月25日訪問(wèn)。，我國(guó)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案體系基本建立。各地的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案中遵循環(huán)境保護(hù)部制定的《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》*2013年5月6日由環(huán)境保護(hù)部發(fā)布。編制，一般包括以下主要內(nèi)容：組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急保障等。

重污染天氣應(yīng)急預(yù)案體系的建立推動(dòng)了應(yīng)急行動(dòng)的規(guī)范化。但是當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案是由環(huán)境保護(hù)部牽頭、由各地政府編制的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)對(duì)跨部門(mén)、跨地區(qū)的大氣污染問(wèn)題中暴露出先天性不足。2013年12月22日19點(diǎn)32分，天津市環(huán)保局通過(guò)微博發(fā)布啟動(dòng)III級(jí)(黃色)重污染天氣預(yù)警的消息，通知立即采取III級(jí)預(yù)警響應(yīng)，其中強(qiáng)制性措施有車輛限行等。但隨即天津市交管局否認(rèn)了進(jìn)行限行的要求。2014年3月，北京市出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間霧霾天，某中學(xué)校長(zhǎng)決定初中部停課一天，隨后被海淀區(qū)教委叫停。這些例子說(shuō)明現(xiàn)有的重污染天氣預(yù)案體系與其他預(yù)案的協(xié)同和銜接問(wèn)題尚未得到充分重視，預(yù)案協(xié)同的缺失在應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)中將造成嚴(yán)重影響。地區(qū)之間的預(yù)案協(xié)同存在更大的問(wèn)題。從近幾次重污染天氣的響應(yīng)行動(dòng)來(lái)看，受霧霾影響的地區(qū)啟動(dòng)的預(yù)警級(jí)別、響應(yīng)措施的執(zhí)行力度有很大差異。在2014年10月8-11日京津冀持續(xù)霧霾事件中，環(huán)保部對(duì)京津冀地區(qū)啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案的北京、天津、石家莊、廊坊、保定等8個(gè)城市展開(kāi)檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)企業(yè)限產(chǎn)、車輛限行等應(yīng)急措施均未執(zhí)行到位，主要原因在于限產(chǎn)限行執(zhí)法手段偏軟，基本以倡導(dǎo)減排和車輛勸返為主，并沒(méi)有嚴(yán)格的處罰權(quán)。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，“唯GDP論”仍然是根深蒂固的行政思維，環(huán)保部門(mén)退居邊緣地位，不僅難以協(xié)調(diào)重污染天氣的應(yīng)急行動(dòng)，更難扮演強(qiáng)有力的監(jiān)管角色。預(yù)案協(xié)同并不是要求各地預(yù)案都整齊劃一，由于各地的空氣污染程度、污染源都有所不同，應(yīng)急響應(yīng)措施應(yīng)該具有地方針對(duì)性。但是由于空氣污染具有跨界性質(zhì)，在需要跨界響應(yīng)的領(lǐng)域，各地的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該為響應(yīng)措施制定相互銜接的行動(dòng)框架。

預(yù)案協(xié)同是應(yīng)急管理的一個(gè)內(nèi)生性科學(xué)問(wèn)題。絕大部分的應(yīng)急管理都會(huì)遇到預(yù)案脫節(jié)、銜接困難的問(wèn)題，預(yù)案協(xié)同是在實(shí)踐中不斷磨合的過(guò)程。美國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系的建立和完善就是一個(gè)動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程?！?·11”事件之前，美國(guó)應(yīng)急管理的主要依據(jù)是作為基本法的《聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案》(FRP, Federal Response Plan)。“9·11”事件之后，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案升級(jí)為《國(guó)家應(yīng)急預(yù)案》(NRP, National Response Plan)，合并了此前的FRP和其他以聯(lián)邦政府名義發(fā)布的專項(xiàng)預(yù)案，體現(xiàn)了整合式應(yīng)急響應(yīng)理念；2005年“卡特里娜颶風(fēng)”之后，美國(guó)于2008年發(fā)布《國(guó)家應(yīng)急框架》(NRF, National Response Framework)，該框架將應(yīng)急管理的主體從各級(jí)政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到非政府組織、私人企業(yè)等(鐘開(kāi)斌，2012)。美國(guó)的預(yù)案體系的調(diào)整升級(jí)過(guò)程體現(xiàn)了“預(yù)案協(xié)同”的總體思路，旨在提升各級(jí)政府部門(mén)、各類組織協(xié)調(diào)一致地處理突發(fā)事件的能力。

三、 京津冀地區(qū)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案對(duì)比分析

京津冀地區(qū)近年來(lái)成為空氣污染的重災(zāi)區(qū)，區(qū)域性霧霾事件的頻發(fā)倒逼京津冀地區(qū)加快建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。京津冀地區(qū)包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省，在行政建制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平方面存在很大差異。河北省的轄區(qū)面積為18.88萬(wàn)平方公里，將近北京、天津兩市面積的7倍，但從人均可支配的收入來(lái)看，河北省約為北京市的二分之一。各地的空氣污染源存在差異，北京作為中國(guó)首都和國(guó)際化城市，第三產(chǎn)業(yè)的比重占77.9%，但機(jī)動(dòng)車保有量位居全國(guó)之首，截至2014年6月已達(dá)550萬(wàn)輛，天津、河北兩地第二產(chǎn)業(yè)約占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量的一半。鋼鐵、水泥、電力、玻璃生產(chǎn)是河北省的主要工業(yè)領(lǐng)域，四大行業(yè)占全省工業(yè)排污六成以上。環(huán)境科學(xué)家分析了大氣污染物的成分，其中北京大氣污染物中氮含量較高，說(shuō)明污染主要是汽車尾氣造成的，而河北大氣污染物中硫含量較高，說(shuō)明其污染主要是由重工業(yè)燃煤造成的*《京津冀大氣污染物成分探秘》， http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/02/c_119568792.htm，2014年3月2日，訪問(wèn)日期：2015年3月23日。，這也提示各個(gè)地區(qū)在大氣治理和應(yīng)急措施中的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。2013年，京、津、冀三地的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率分別是48.2%、47.9%、35.3%(見(jiàn)表1)，在全國(guó)處于較低水平。

在應(yīng)急管理方面，京津冀三地在2006年均發(fā)布了當(dāng)?shù)氐耐话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，京、津兩地還成立了應(yīng)急管理委員會(huì)作為當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。京津冀地區(qū)加快大氣污染區(qū)域治理的一個(gè)宏觀背景是京津冀一體化在2014年初已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在國(guó)家層面成立了“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，是一個(gè)高規(guī)格、高權(quán)威的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略必將加強(qiáng)各地政府之間的密切合作，區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制將進(jìn)一步完善。

表1 京津冀地區(qū)各轄區(qū)概況(2014年)

資料來(lái)源：北京市、天津市、河北省2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

注：*天津市數(shù)據(jù)為：城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入；**環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率為各地空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)占全年的百分比，由作者根據(jù)新聞資料整理，三地均為2013年數(shù)據(jù)。

為應(yīng)對(duì)日益頻發(fā)的霧霾天氣，京津冀三地在2012年10月至2014年2月間先后出臺(tái)了各地的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案*北京市曾在2012年12月印發(fā)《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案(暫行)》，經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐，在2013年10月修訂為《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案(試行)》。。作為緊急行動(dòng)方案的應(yīng)急預(yù)案至少要在“組織機(jī)構(gòu)”和“操作規(guī)范”方面做出十分明確的規(guī)定，前者解決了“由誰(shuí)響應(yīng)”

的問(wèn)題，后者解決了“如何響應(yīng)”的問(wèn)題，響應(yīng)主體和應(yīng)對(duì)行動(dòng)的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了預(yù)案的核心內(nèi)容。表2梳理了京津冀三地重污染天氣應(yīng)急預(yù)案在“組織機(jī)構(gòu)”和“操作規(guī)范”方面的異同。

表2 京津冀重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的主要差異

資料來(lái)源：《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案(試行)》、《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》、《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》。

注：*該預(yù)案是在2012年10月北京市政府制定實(shí)施的《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案(暫行)》基礎(chǔ)上修改完善而成。

在組織機(jī)構(gòu)上，京津冀三地都成立了重污染天氣“應(yīng)急指揮部”，成員單位構(gòu)成大致相同，但指揮長(zhǎng)的行政級(jí)別迥異?！皯?yīng)急指揮部”是許多國(guó)家在應(yīng)急管理實(shí)踐中摸索出來(lái)的一條重要經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)抗擊非典、抗震救災(zāi)等重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中也發(fā)揮了重要作用(胡穎廉，2012)。這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置根據(jù)不同災(zāi)種的特征，將相關(guān)的行政管理部門(mén)整合進(jìn)一個(gè)“統(tǒng)一指揮”的行動(dòng)指揮部，通過(guò)在特定情形下的部門(mén)組合、凝聚和授權(quán)，臨時(shí)性地改變了行政組織的固有邊界和常規(guī)的協(xié)調(diào)機(jī)制，在很大程度上回應(yīng)了危機(jī)管理中“組織體系的確定性”與“突發(fā)事件的不確定性”之間的根本性矛盾，較好地實(shí)現(xiàn)了“虛實(shí)結(jié)合”和“平戰(zhàn)結(jié)合”，有效地解決了部門(mén)分割、各自為政的碎片化行動(dòng)困境，是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏”的組織基礎(chǔ)。應(yīng)急指揮部也作為一個(gè)基本的組織機(jī)構(gòu)引入到重污染天氣的應(yīng)急中來(lái)。如北京市的“空氣重污染應(yīng)急指揮部”是在市應(yīng)急委領(lǐng)導(dǎo)下的17個(gè)專項(xiàng)指揮部之一，由市環(huán)保局擔(dān)任主要的辦事機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門(mén)包括交通管理局、氣象局、衛(wèi)生局、教委、住建委、市政市容委等。天津市和河北省的重污染天氣專項(xiàng)指揮部在辦事機(jī)構(gòu)、部門(mén)組成上與北京市的指揮部大致相同。

但值得特別注意的是，京津冀三地專項(xiàng)指揮部中指揮長(zhǎng)的行政級(jí)別上存在明顯差異(見(jiàn)表2)。北京市“空氣重污染應(yīng)急指揮部”的總指揮由分管應(yīng)急工作的副市長(zhǎng)(為常務(wù)副市長(zhǎng))，分管環(huán)保工作的副市長(zhǎng)和市政府副秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任副總指揮。天津市重污染天氣應(yīng)急指揮部的總指揮由分管環(huán)保工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任，副總指揮則由分管副秘書(shū)長(zhǎng)和市環(huán)保局局長(zhǎng)擔(dān)任。作為省級(jí)地方政府的河北省在轄區(qū)面積、行政建制和科層體系方面與直轄市有很大不同，這種差異也體現(xiàn)在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上。河北省重污染天氣應(yīng)急指揮部由省長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)，由分管環(huán)保工作的副省長(zhǎng)擔(dān)任副指揮長(zhǎng)。這種做法不僅與北京、天津有所不同，而且從全國(guó)范圍來(lái)看也屬于領(lǐng)導(dǎo)干部的“高規(guī)格配置”，其他大部分省區(qū)的常規(guī)做法是由分管環(huán)保工作的副省長(zhǎng)作為應(yīng)對(duì)重污染天氣的最高責(zé)任人。河北省直接由地方政府“一把手”親自掛帥重污染天氣應(yīng)急與河北省的空氣污染程度有密切關(guān)系，在后面的分析中，我們還可以看到，河北省在轄區(qū)內(nèi)部為打破地市界線以應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)事實(shí)上做出了重要的嘗試，這種跨界治理也正是以強(qiáng)有力的組織指揮機(jī)構(gòu)為保障的。在京、津兩地的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是“應(yīng)急管理委員會(huì)”(簡(jiǎn)稱“應(yīng)急委”)，各個(gè)專項(xiàng)指揮部都受到應(yīng)急委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在大部分情況下，各種專項(xiàng)應(yīng)急工作被視為是總體應(yīng)急管理中的一個(gè)局部性工作，也就是說(shuō)，如果重污染天氣的應(yīng)對(duì)涉及全市性的響應(yīng)行動(dòng)，那么指揮部就需要借助應(yīng)急委來(lái)實(shí)現(xiàn)更高層次的綜合協(xié)調(diào)。而河北省并未成立應(yīng)急委，省政府就是應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由省長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)的重污染天氣應(yīng)急指揮部可以對(duì)跨部門(mén)、跨地市的協(xié)調(diào)響應(yīng)做出統(tǒng)籌安排并直接發(fā)布指令。可見(jiàn)，不同的組織架構(gòu)背后的應(yīng)急響應(yīng)程序是有差別的。反映了不同的組織權(quán)威。

為何指揮長(zhǎng)的行政級(jí)別在應(yīng)急管理中如此重要？這是由于在我國(guó)當(dāng)前以科層制為主體的行政管理體系以及與此相對(duì)應(yīng)的行政文化中，行政級(jí)別決定了應(yīng)急響應(yīng)中的資源動(dòng)員范圍、行動(dòng)協(xié)調(diào)的有效性和應(yīng)急指令的權(quán)威性。官員的行政級(jí)別在府際溝通和協(xié)調(diào)中不僅具有重要的象征意義，還實(shí)質(zhì)性地決定了公共管理者和相關(guān)政策制定者的行政權(quán)限和決策范圍。因此，從組織機(jī)構(gòu)上看，京津冀三地之間難以通過(guò)各自的專項(xiàng)指揮部實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的無(wú)縫對(duì)接，因?yàn)槠鋺?yīng)急溝通易于回到常態(tài)府際溝通程序中去，各部門(mén)依托常態(tài)機(jī)制在各自的傳統(tǒng)職能中溝通*如京津冀三地環(huán)境監(jiān)測(cè)中心的會(huì)商制度，以及應(yīng)急辦系統(tǒng)的應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議制度等。，無(wú)法對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的整體行動(dòng)方案進(jìn)行及時(shí)溝通和快速?zèng)Q策。

表3 京津冀重污染天氣預(yù)警分級(jí)及其響應(yīng)措施對(duì)比分析

資料來(lái)源：《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案(試行)》、《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》、《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》。

注：*此處為“城市預(yù)警”的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

在操作規(guī)范方面，我國(guó)的應(yīng)急管理遵循“分類管理，分級(jí)響應(yīng)”的基本原則，因此預(yù)警分級(jí)是進(jìn)行規(guī)范化響應(yīng)的前提?？偟膩?lái)看，京津冀三地的預(yù)警分級(jí)都采用了公眾熟知的藍(lán)色、黃色、橙色和紅色四級(jí)體系，但分類標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布程序和響應(yīng)措施存在很大差異。

預(yù)警分級(jí)體系綜合考慮了“空氣污染程度”和“持續(xù)時(shí)間”兩個(gè)指標(biāo)?！翱諝馕廴境潭取笔且浴翱諝馕廴局笖?shù)(Air Quality Index, AQI)”來(lái)衡量的，根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)技術(shù)規(guī)定(試行)》，AQI為201～300，空氣質(zhì)量級(jí)別為五級(jí)(重度污染)，AQI大于300，空氣質(zhì)量級(jí)別為六級(jí)(嚴(yán)重污染)，這個(gè)分級(jí)指標(biāo)成為霧霾預(yù)警分級(jí)的基礎(chǔ)性技術(shù)指標(biāo)。“持續(xù)時(shí)間”是預(yù)測(cè)霧霾持續(xù)的天數(shù)。采用二維指標(biāo)綜合判定的方法產(chǎn)生了多種不同的組合情形，比如“重污染+短時(shí)間”和“輕污染+長(zhǎng)時(shí)間”的情形可能對(duì)人類健康產(chǎn)生相同程度的危害，在理論上應(yīng)采取相同程度的分級(jí)和響應(yīng)措施。事實(shí)上，不同的地區(qū)也的確采取了不同的組合形式來(lái)界定預(yù)警級(jí)別的界線。以紅色預(yù)警為例，北京采用的指標(biāo)是“嚴(yán)重污染+長(zhǎng)時(shí)間”，具體的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為“預(yù)測(cè)未來(lái)持續(xù)3天出現(xiàn)嚴(yán)重污染(即AQI≥300)”，而天津和河北的城市預(yù)警則采用了“極重污染+短時(shí)間”的標(biāo)準(zhǔn)，天津市的紅色預(yù)警條件為“經(jīng)預(yù)測(cè)，將發(fā)生1天(含)以上AQI≥500，空氣質(zhì)量為極重污染”，河北省的城市紅色預(yù)警條件是“經(jīng)預(yù)測(cè)，某一設(shè)區(qū)市將發(fā)生1日以上AQI≥500時(shí)，發(fā)布該市紅色(I級(jí))預(yù)警?！鳖A(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的選擇在很大程度上受到技術(shù)能力的限制。北京市的預(yù)報(bào)能力達(dá)到能提前72小時(shí)，河北省受硬件設(shè)施的限制，目前只能比較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)未來(lái)24小時(shí)的大氣污染情況，而天津市從2014年初才開(kāi)始發(fā)布PM2.5數(shù)據(jù)，累積數(shù)據(jù)不滿一年，尚不具備準(zhǔn)確預(yù)測(cè)空氣質(zhì)量的條件*《紅色預(yù)警一次未發(fā)，霧霾預(yù)警到底準(zhǔn)不準(zhǔn)？》， http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-10/12/c_133709689.htm，2014年10月12日，訪問(wèn)日期：2014年12月13日。。但是這種預(yù)警級(jí)別在劃分指標(biāo)上存在差異，會(huì)使得在地理上緊鄰的地區(qū)啟動(dòng)完全不同級(jí)別的預(yù)警，而此時(shí)的空氣污染程度可能在較大的區(qū)域范圍內(nèi)是一致的，僅僅由于行政管理系統(tǒng)的不同而進(jìn)行了不同級(jí)別的響應(yīng)?？梢?jiàn)，在“分級(jí)響應(yīng)”這一基本操作規(guī)則下，預(yù)警分級(jí)的判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)跨區(qū)域協(xié)同響應(yīng)應(yīng)該具有基礎(chǔ)性的意義。

進(jìn)一步來(lái)看，京津冀三地的預(yù)警發(fā)布程序也各不相同，前面提到過(guò)，這是由于各地的應(yīng)急管理組織架構(gòu)和指揮體系存在差異。北京和天津兩地成立了應(yīng)急管理委員會(huì)，并作為應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一般由地方政府的正職領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，整合了黨政軍等系統(tǒng)的力量，保障了權(quán)威高效的決策和協(xié)調(diào)能力，各個(gè)專項(xiàng)指揮部都受到應(yīng)急管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。北京市的紅色預(yù)警響應(yīng)措施需要全市多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，因此預(yù)警發(fā)布必須得到市應(yīng)急委主任批準(zhǔn)。天津橙色及以上級(jí)別的預(yù)警需要由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。而河北省的情況稍有不同，河北省沒(méi)有成立應(yīng)急管理委員會(huì)，省長(zhǎng)為重大突發(fā)公共事件的最高責(zé)任人，代表著全省范圍緊急動(dòng)員和協(xié)調(diào)的最高權(quán)威，由于省長(zhǎng)直接擔(dān)任的重污染天氣應(yīng)急指揮部的指揮長(zhǎng)，因此專項(xiàng)指揮部的指揮長(zhǎng)或副指揮長(zhǎng)批準(zhǔn)后可以發(fā)布全省預(yù)警信息。

從響應(yīng)措施來(lái)看，隨著響應(yīng)級(jí)別的升高，響應(yīng)措施由建議性或倡導(dǎo)性的健康防護(hù)措施逐步提升為控制揚(yáng)塵、限產(chǎn)、減排，直至紅色預(yù)警下的停產(chǎn)、停課、限行等強(qiáng)制性措施。在所有重污染天氣的響應(yīng)措施中，利益最為復(fù)雜的就是限產(chǎn)減排措施，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩大沖突性目標(biāo)之間對(duì)抗矛盾的集中體現(xiàn)，并引發(fā)利益相關(guān)方的強(qiáng)烈爭(zhēng)議。由于這種措施具有較大的社會(huì)成本，因此政府在做出紅色預(yù)警決策的時(shí)候異常謹(jǐn)慎。自京津冀三地應(yīng)急預(yù)案實(shí)施以來(lái)，盡管有個(gè)別時(shí)段達(dá)到預(yù)案規(guī)定的紅色預(yù)警條件，但是尚未啟動(dòng)紅色預(yù)警。

限產(chǎn)的響應(yīng)措施在河北省的預(yù)案中規(guī)定得最為嚴(yán)厲，而事實(shí)上河北省執(zhí)行限產(chǎn)或停產(chǎn)措施的壓力也最大，這是由當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征所決定的。河北省從黃色(III級(jí))預(yù)警級(jí)別開(kāi)始出現(xiàn)限產(chǎn)規(guī)定，要求通過(guò)限產(chǎn)減排措施“確保本地二氧化硫、煙(粉)塵、氮氧化物在日常排放基礎(chǔ)上最低減排20%”，在橙色和紅色預(yù)警中減排指標(biāo)提高到30%。事實(shí)證明，這種嚴(yán)厲的限產(chǎn)措施在操作中難以執(zhí)行。重污染企業(yè)的行為邏輯中蘊(yùn)含著對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的“理性計(jì)算”，在缺乏合理的利益補(bǔ)償機(jī)制的背景下，限產(chǎn)措施必定存在執(zhí)行困難，因此，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該根據(jù)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主要污染來(lái)源、重污染企業(yè)的承受能力等情況制定切實(shí)可行的限產(chǎn)目標(biāo)，并輔之相應(yīng)的補(bǔ)償條款。

四、 結(jié) 語(yǔ)

預(yù)案協(xié)同在應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)的過(guò)程中所起到的作用尤為重要。本文通過(guò)對(duì)京津冀三地重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)由各地分別制定的應(yīng)急預(yù)案雖然較好地解決了轄區(qū)內(nèi)不同職能部門(mén)的功能整合問(wèn)題，但是普遍缺失跨越行政邊界的協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)，各地應(yīng)急預(yù)案在組織機(jī)構(gòu)和操作規(guī)范方面的基礎(chǔ)性差異造成各地響應(yīng)行動(dòng)的級(jí)別和執(zhí)行力度的差異?？缃缥C(jī)具有“地理區(qū)域?qū)颉钡难莼瘷C(jī)制，當(dāng)前的應(yīng)急管理體系是一種“行政區(qū)劃導(dǎo)向”的制度安排，這種矛盾是應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)的根本性矛盾。

為有效應(yīng)對(duì)跨界危機(jī)，必須在屬地管理責(zé)任明確的前提下，重點(diǎn)加強(qiáng)區(qū)域之間的預(yù)案協(xié)同，依托常態(tài)下的府際關(guān)系構(gòu)建危機(jī)情景下的高效協(xié)調(diào)機(jī)制，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、預(yù)警級(jí)別和響應(yīng)措施方面考慮區(qū)際銜接，使之成為一個(gè)兼具獨(dú)立性和協(xié)同性的跨區(qū)域預(yù)案體系，或者在京津冀一體化戰(zhàn)略的總體布局下制定一個(gè)區(qū)域一體化的應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)對(duì)跨界空氣污染中快速打破區(qū)劃限制，依據(jù)跨界危機(jī)的內(nèi)在演化機(jī)理制定相應(yīng)的應(yīng)急行動(dòng)方案。

我國(guó)在多次成功舉辦大型活動(dòng)的過(guò)程中摸索了一套在重點(diǎn)時(shí)期綜合治理空氣污染的有效措施，這些措施在最近舉辦的APEC會(huì)議期間再次發(fā)揮了重要作用。為保證APEC會(huì)議期間北京市的空氣治理，我國(guó)在2013年10月成立了跨區(qū)域、跨部門(mén)的空氣污染治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作小組”*“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”成立于2013年10月，成員單位包括：北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)氣象局、國(guó)家能源局。協(xié)作小組辦公室設(shè)在北京市環(huán)境保護(hù)局，辦公室主任由北京市一名副市長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)部一名副部長(zhǎng)共同擔(dān)任。(簡(jiǎn)稱“工作小組”)，不僅為京津冀地區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控奠定了組織基礎(chǔ)，而且在區(qū)際協(xié)調(diào)、預(yù)警會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)嵤┝讼鄬?duì)統(tǒng)一的執(zhí)行規(guī)則，使各地的減排行動(dòng)形成合力。在重大政治任務(wù)的要求下，空氣污染治理措施常常具有非常規(guī)、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，在日常管理中常常難以實(shí)施。因此，應(yīng)借助“工作小組”的工作機(jī)制，將保障APEC會(huì)議期間空氣質(zhì)量的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為日常管理原則，綜合考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，及時(shí)修訂完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，盡快統(tǒng)一預(yù)案中的分級(jí)預(yù)警和響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，并逐步將協(xié)同行動(dòng)逐步擴(kuò)展到北六省市(另含內(nèi)蒙古、山西和山東)，建立更大范圍的區(qū)域合作以應(yīng)付日益蔓延的跨界危機(jī)。