陳靜

內(nèi)部審計(jì)是農(nóng)村信用社一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，是建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在需要。山東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社成立十多年來(lái)雖然建立了較為系統(tǒng)完善的內(nèi)部審計(jì)體系，但現(xiàn)行內(nèi)審機(jī)制存在諸多弊端，不利于充分發(fā)揮內(nèi)審職能。加快信用社內(nèi)部審計(jì)體系建設(shè)，改革內(nèi)審機(jī)制，是提高內(nèi)審實(shí)效的必然選擇。

一、山東省農(nóng)村信用社內(nèi)審體制現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）現(xiàn)行省、市、縣級(jí)自審職能部門設(shè)置不利于最大程度地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)效能。山東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社（以下簡(jiǎn)稱省聯(lián)社）自2004年成立后，狠抓內(nèi)部審計(jì)體系建設(shè)，充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，健全管理體制，建立了省、市、縣三級(jí)內(nèi)部審計(jì)體系，這種自上而下的審計(jì)監(jiān)督管理體制在一定程度上對(duì)加強(qiáng)信用社內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督起到了較好的作用，但其局限性也較為明顯，并限制了其效能的最大發(fā)揮。一是省聯(lián)社直接組織審計(jì)檢查力度大、效果好，但面對(duì)全省100余家縣級(jí)聯(lián)社、4000多家營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)鞭長(zhǎng)莫及，不可能進(jìn)行全面的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、確認(rèn)和咨詢。二是實(shí)行省、市審計(jì)部門緊密型管理模式，各地、市級(jí)審計(jì)部門人員經(jīng)常被抽調(diào)省聯(lián)社參加項(xiàng)目，辦事處（市聯(lián)社）能夠參加自身審計(jì)項(xiàng)目的人員嚴(yán)重不足，審計(jì)計(jì)劃時(shí)常受到影響；如果從縣級(jí)聯(lián)社審計(jì)部門抽調(diào)人員完成市級(jí)審計(jì)項(xiàng)目，又勢(shì)必影響縣級(jí)聯(lián)社審計(jì)工作開(kāi)展。三是省、市、縣三級(jí)內(nèi)審部門相對(duì)獨(dú)立開(kāi)展工作，易發(fā)生網(wǎng)點(diǎn)接受檢查情況不均衡的現(xiàn)象。營(yíng)業(yè)部、城區(qū)網(wǎng)點(diǎn)重復(fù)檢查，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)處于各級(jí)各類檢查的“盲區(qū)”，出現(xiàn)檢查“真空”，網(wǎng)點(diǎn)檢查的“旱澇不均”造成部分人員心存僥幸，違規(guī)操作屢禁不止。

（二）公司治理體制運(yùn)行不規(guī)范，區(qū)縣聯(lián)社現(xiàn)行審計(jì)部門不能有效發(fā)揮其監(jiān)督職能，根據(jù)信用社章程規(guī)定，社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)權(quán)利相互制衡，但在實(shí)際運(yùn)行中，理事長(zhǎng)一權(quán)獨(dú)大，“三會(huì)”運(yùn)行規(guī)則不能得到真正的貫徹執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)層個(gè)人意志凌駕于制度之上，權(quán)利約束力差；許多重大事項(xiàng)不是按程序由法人農(nóng)村信用社理事會(huì)做出，社員代表大會(huì)通過(guò)，而是由上級(jí)部門安排。縣級(jí)聯(lián)社監(jiān)事長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍在理事長(zhǎng)、主任的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，內(nèi)審工作“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”，難以對(duì)理事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層實(shí)施必要的監(jiān)督制衡，小問(wèn)題不重視，大問(wèn)題怕?lián)?zé)任，甚至由于利益牽扯，還會(huì)屈從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，掩蓋、庇護(hù)違規(guī)違紀(jì)責(zé)任人和重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，大大影響了決策的科學(xué)性和經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在信用社中所處的地位決定了其獨(dú)立性具有相對(duì)性和局限性，在目前狀況下，片面強(qiáng)調(diào)和要求信用社內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)全面行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)會(huì)使其限于制度規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行脫鉤，人人心知肚明但無(wú)法改變現(xiàn)狀的尷尬境地，使得農(nóng)村信用社內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用大打折扣。

二、加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)部審計(jì)體制建設(shè)的改革對(duì)策

（一）改革要解決的重點(diǎn)問(wèn)題

1.增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性是改革的根本。改革農(nóng)村信用社內(nèi)部審計(jì)體系，不論從農(nóng)村信用社改革發(fā)展和經(jīng)營(yíng)管理的需要、法規(guī)規(guī)章的要求，還是國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)成功的經(jīng)驗(yàn)看，獨(dú)立性都是內(nèi)部審計(jì)的根本要求，至關(guān)重要。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)師必須獨(dú)立、客觀地工作。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對(duì)國(guó)際上71家樣本銀行的調(diào)查顯示，所有銀行的內(nèi)部審計(jì)部門均獨(dú)立于被審計(jì)活動(dòng)和日常的內(nèi)部控制過(guò)程。獨(dú)立性是包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的任何企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的本質(zhì)屬性，是決定審計(jì)體系效率的根本因素，沒(méi)有獨(dú)立性，權(quán)威性、有效性就難以實(shí)現(xiàn)。從影響審計(jì)人員行為的要素看，這種獨(dú)立需要在機(jī)構(gòu)、職能、報(bào)告線路、經(jīng)費(fèi)、考核等方面均獨(dú)立于內(nèi)部控制的建立與執(zhí)行部門。

2.理順管理關(guān)系是改革最重要的環(huán)節(jié)。從制約現(xiàn)行內(nèi)部審計(jì)體系效率的因素和審計(jì)實(shí)際運(yùn)行中面臨的問(wèn)題看，農(nóng)村信用社審計(jì)體系改革需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題，主要在于三個(gè)方面。一是審計(jì)體系對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，既管理關(guān)系。必須建立由省聯(lián)社直接管理的審計(jì)體系。二是審計(jì)體系如何負(fù)責(zé)的問(wèn)題，既報(bào)告和責(zé)任關(guān)系。必須建立審計(jì)體系垂直、暢通的信息報(bào)告渠道和機(jī)制。三是審計(jì)體系的利益關(guān)系。必須建立獨(dú)立于內(nèi)部控制制定與執(zhí)行部門的經(jīng)濟(jì)利益管理機(jī)制。在三個(gè)關(guān)系中，管理關(guān)系具有基礎(chǔ)性和決定性的作用。省聯(lián)社作為全省農(nóng)村信用社入股建立的法人單位，代表全省農(nóng)村信用社和各級(jí)法人利益，對(duì)全省農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理尤其是監(jiān)督管理極具重要性。在現(xiàn)行體制下，加強(qiáng)對(duì)全省農(nóng)村信用社的審計(jì)監(jiān)督既是自身經(jīng)營(yíng)管理的需要，又是監(jiān)管部門對(duì)省聯(lián)社要求的重點(diǎn)職能，能夠彌補(bǔ)法人機(jī)制不到位，產(chǎn)權(quán)不明晰等法人治理缺陷。而且不論今后全省農(nóng)村信用社體制如何發(fā)展，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督都是必要和以一貫之的。因此，有必要有條件建立對(duì)省聯(lián)社直接負(fù)責(zé)的內(nèi)部審計(jì)體系。在此基礎(chǔ)上，兼顧法人體系重疊嵌套的實(shí)際。

（二）農(nóng)村信用社內(nèi)部審計(jì)體制建設(shè)的對(duì)策

基于上述分析，農(nóng)村信用社較為科學(xué)的內(nèi)部審計(jì)體系改革思路是：實(shí)行省聯(lián)社統(tǒng)一管理，省聯(lián)社直接管理的派駐審計(jì)機(jī)構(gòu)與縣級(jí)聯(lián)社審計(jì)機(jī)構(gòu)共行的兩級(jí)內(nèi)部審計(jì)體系模式。省聯(lián)社作為省一級(jí)的法人，成立審計(jì)委員會(huì)，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，設(shè)審計(jì)部；取消辦事處、市聯(lián)社審計(jì)科，分區(qū)域成立審計(jì)中心，由省聯(lián)社直接管理，直接對(duì)省聯(lián)社負(fù)責(zé)，代表省聯(lián)社對(duì)全轄實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，并直接向省聯(lián)社報(bào)告工作；建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，對(duì)審計(jì)經(jīng)費(fèi)和人員工資單獨(dú)核算管理。適應(yīng)縣級(jí)聯(lián)社作為一級(jí)法人對(duì)審計(jì)工作的需要，保留縣級(jí)聯(lián)社審計(jì)部門。

進(jìn)一步優(yōu)化省聯(lián)社審計(jì)部及派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)聯(lián)社審計(jì)部門的職責(zé)劃分。省聯(lián)社審計(jì)部對(duì)全省農(nóng)村信用社審計(jì)體系實(shí)行統(tǒng)一管理，并直接管理、調(diào)度、考核審計(jì)派出機(jī)構(gòu)，代表省聯(lián)社實(shí)施審計(jì)監(jiān)督；縣級(jí)聯(lián)社審計(jì)部門根據(jù)法規(guī)、章程和制度要求履行對(duì)全轄的全面監(jiān)督職能，對(duì)縣級(jí)聯(lián)社本部的監(jiān)督由其監(jiān)事會(huì)和省聯(lián)社派駐審計(jì)中心進(jìn)行加強(qiáng)性監(jiān)督?？h級(jí)聯(lián)社審計(jì)部門作為全省農(nóng)村信用社統(tǒng)一審計(jì)體系的組成部分，對(duì)本級(jí)法人和省聯(lián)社審計(jì)部門負(fù)責(zé)，由省聯(lián)社審計(jì)派出機(jī)構(gòu)代表省聯(lián)社進(jìn)行業(yè)務(wù)管理、指導(dǎo)和考核，對(duì)其審計(jì)人員準(zhǔn)入和退出進(jìn)行審查，對(duì)其工作質(zhì)量和績(jī)效進(jìn)行考核和責(zé)任追究。強(qiáng)化審計(jì)派出機(jī)構(gòu)對(duì)轄內(nèi)的直接監(jiān)督和成果運(yùn)用力度，強(qiáng)化縣級(jí)聯(lián)社專業(yè)管理部門的履職考核和問(wèn)責(zé)管理，形成全省統(tǒng)一管理、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的內(nèi)部審計(jì)體系。

這種方式的優(yōu)點(diǎn)，一是能夠深入解決現(xiàn)行審計(jì)體系的問(wèn)題，提高審計(jì)資源效率，有效發(fā)揮審計(jì)職能作用；二是通過(guò)直接監(jiān)督，并對(duì)審計(jì)運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行直接管控，能夠提高監(jiān)督成效，促進(jìn)審計(jì)成果的高度運(yùn)用；三是集中和有效發(fā)揮審計(jì)資源，能夠圍繞中心工作和經(jīng)營(yíng)管理需要，防范和解決重大問(wèn)題及突出風(fēng)險(xiǎn)；四是能夠準(zhǔn)確掌握內(nèi)部控制和管理信息，提高決策的針對(duì)性；五是操作性強(qiáng)，成本相對(duì)較小，為今后體制發(fā)展留有接口，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，符合農(nóng)村信用社當(dāng)前實(shí)際和改革發(fā)展的需要。