陳詠梅

（廣東金融學(xué)院，廣東 廣州 510521）

【行政法研究】

論法治視野下府際合作的立法規(guī)范

陳詠梅

（廣東金融學(xué)院，廣東 廣州 510521）

區(qū)別于歐盟等以完備的法律體系為保障的區(qū)域府際合作，我國(guó)現(xiàn)行立法尚未對(duì)地方政府間的橫向府際關(guān)系及府際合作進(jìn)行規(guī)定，府際合作缺乏必要的立法規(guī)范，影響合作的制度化與規(guī)范化，制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的可持續(xù)發(fā)展。客觀審視府際合作的憲法基礎(chǔ)，推進(jìn)府際合作的立法規(guī)范，解決府際合作中規(guī)范化、制度化程度較低的實(shí)際難題，為當(dāng)下的區(qū)域府際合作所必須。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；府際合作；立法規(guī)范；法治化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求制度化、規(guī)范化的區(qū)域府際合作。然而，現(xiàn)行立法如《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人民政府組織法》）、《立法法》、《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律法規(guī)雖然規(guī)定了地方政府的法律地位與法定職權(quán)，但并未對(duì)地方政府間的橫向府際關(guān)系及府際合作進(jìn)行明確規(guī)定，府際合作缺乏必要的立法規(guī)范，不利于合作的制度化與規(guī)范化，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的可持續(xù)發(fā)展?？陀^審視府際合作的憲法基礎(chǔ)，建構(gòu)府際合作的法律規(guī)范體系，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下府際合作面臨的法治難題，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、府際合作立法規(guī)范不足的現(xiàn)狀審視

依據(jù)《憲法》、《地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》及《民族區(qū)域自治法》等憲法及憲法性文件的規(guī)定，地方政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，享有法律所賦予的地方行政管理權(quán)，能夠?qū)Ρ镜胤降慕?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)等進(jìn)行公共管理，其權(quán)力主要及于本行政區(qū)劃范圍內(nèi)。蓬勃發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來了跨區(qū)公共治理的客觀需求，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政已經(jīng)無法滿足這一超越了地域疆界的治理要求，府際合作成為必須。然而，現(xiàn)行立法并未對(duì)府際合作進(jìn)行明確規(guī)定，區(qū)域府際合作能夠依據(jù)的立法規(guī)范嚴(yán)重不足。

（一）《憲法》的規(guī)定

《憲法》對(duì)地方政府法律地位與法定職權(quán)的規(guī)定，主要見第2、105、107、108、109、115、117、118、119條。從現(xiàn)行憲法已有的規(guī)定來看：

一是確認(rèn)了地方政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)的法律地位，并對(duì)地方政府的法定職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定?？h級(jí)以上的地方政府均享有管轄本地方行政事務(wù)，發(fā)布命令和決定，領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作等行政權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的地方政府依法享有管轄本地方行政事務(wù)的權(quán)力；民族自治地方的人民政府還依法享有一定的自治權(quán)。憲法的這些規(guī)定確定了地方政府橫向間的平等地位，各地方政府均有權(quán)管轄“本行政區(qū)內(nèi)”的公共行政事務(wù)，負(fù)有推動(dòng)“本地方”經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的法定職責(zé)。

二是憲法對(duì)地方政府權(quán)力行使的范疇規(guī)定十分明確，以“本行政區(qū)內(nèi)”為要求，未涉及對(duì)區(qū)域府際合作的明確規(guī)定，府際合作缺乏明確的憲法依據(jù)。

（二）《地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定

《地方各級(jí)人民政府組織法》有關(guān)地方政府法律地位與法定職權(quán)的規(guī)定，主要見第54、55、59、60、61、64、66、67、68條。從地方政府組織法現(xiàn)有的規(guī)定來看：

一是在憲法的基礎(chǔ)上對(duì)地方政府的法定職權(quán)進(jìn)行了明確。地方政府享有對(duì)本地方公共行政事務(wù)的管理權(quán)，對(duì)下級(jí)人民政府工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府工作部門的設(shè)置權(quán)及其工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，行政命令、決定的制定權(quán)，部分地方政府還享有行政規(guī)章的制定權(quán)，及權(quán)利保障等系列職權(quán)。

二是與憲法規(guī)定的地方政府的權(quán)限范疇及于“本行政區(qū)內(nèi)”一致，《地方各級(jí)人民政府組織法》同樣作出了地方政府在“本行政區(qū)內(nèi)”行使職權(quán)的規(guī)定，同樣未涉及對(duì)區(qū)域府際合作的規(guī)定，有關(guān)府際合作的具體條款基本空白，未能回應(yīng)區(qū)域府際合作的實(shí)際需要。

三是地方政府的事權(quán)范圍并不清晰，上下級(jí)地方政府幾乎擁有完全一致的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)力，“職責(zé)同構(gòu)”的現(xiàn)象非常突出，不利于上下級(jí)政府間府際合作權(quán)限的明確。

（三）《立法法》及《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定

1.《立法法》的規(guī)定

《立法法》對(duì)地方政府規(guī)章制定權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，主要見第73、78、79、80、82、83、84、86、87、88條。從《立法法》的規(guī)定來看：

一是對(duì)特定地方政府就本行政區(qū)內(nèi)的行政管理事項(xiàng)制定行政規(guī)章的權(quán)力進(jìn)行了確認(rèn)。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府享有地方行政立法權(quán)，有權(quán)根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定地方政府規(guī)章。

二是地方政府規(guī)章的制定主體為《立法法》規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，涉及的事項(xiàng)為“本行政區(qū)”的行政管理事項(xiàng)，適用范圍為“本行政區(qū)”，并未涉及以超越行政區(qū)劃限制為特征和要求的府際合作，地方政府在府際合作過程中間簽訂的各項(xiàng)合作協(xié)議的法律性質(zhì)、法律效力、沖突規(guī)則等實(shí)際問題未納入《立法法》的調(diào)整范圍。

2.《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定

《民族區(qū)域自治法》有關(guān)民族區(qū)域自治地方政府法律地位與自治權(quán)的規(guī)定，主要見第4、6、15、20、22、24、25、26、27、28、29、30、31條。依據(jù)上述法條的規(guī)定，民族區(qū)域自治地方的人民政府是民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)，享有制定本地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計(jì)劃；自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)；合理調(diào)整本地方的生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；確定本地方內(nèi)草場(chǎng)和森林的所有權(quán)和使用權(quán)；管理和保護(hù)本地方的自然資源；自主地安排地方基本建設(shè)項(xiàng)目等自治權(quán)力?！睹褡鍏^(qū)域自治法》對(duì)民族區(qū)域自治地方政府的權(quán)力行使同樣作出了“本地方”的明確規(guī)定，區(qū)域自治地方之間、區(qū)域自治地方與其他地方之間的府際合作同樣面臨立法規(guī)范不足的困境。

《憲法》、《地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》、《民族區(qū)域自治法》是調(diào)整和規(guī)范地方政府法律地位及法定權(quán)限基礎(chǔ)性的法律規(guī)范，地方政府的法定權(quán)限必須基于上述法律的明確規(guī)定，否則不得享有?！稇椃ā贰ⅰ兜胤礁骷?jí)人民政府組織法》等對(duì)地方政府權(quán)限范疇“本行政區(qū)內(nèi)”的明確規(guī)定帶來了區(qū)域府際合作的一個(gè)重要問題，即府際合作是否合憲，其法律依據(jù)何在。

二、府際合作的憲法基礎(chǔ)

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行立法雖然未對(duì)區(qū)域府際合作進(jìn)行明確規(guī)定，但《憲法》所確認(rèn)的橫向地方政府間的平等關(guān)系，《憲法》以及《地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》、《民族區(qū)域自治法》等憲法性法律對(duì)地方政府職權(quán)、職責(zé)等的規(guī)定為府際合作提供了憲法基礎(chǔ)，府際合作并不存在所謂的“良性違憲”，其合法性不應(yīng)存疑。

（一）橫向地方政府法律地位平等——府際合作的基礎(chǔ)

我國(guó)憲法對(duì)府際關(guān)系的規(guī)定限于縱向的府際關(guān)系，如中央與地方間的關(guān)系應(yīng)“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”、國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；地方政府間的縱向關(guān)系為“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民政府的工作”等。橫向的府際關(guān)系處于立法的空白，地方政府間的府際合作也缺乏具體的憲法條文予以明確規(guī)定，但這并不等于我國(guó)區(qū)域政府間的府際合作缺乏必要的憲法基礎(chǔ)，府際合作的合法性應(yīng)予存疑。

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)。作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的地方各級(jí)人大由各地選民根據(jù)《中華人民共和國(guó)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱《選舉法》）選出的代表組成。依據(jù)《選舉法》的規(guī)定，不同地區(qū)之間，選舉權(quán)與被選舉權(quán)、選民資格、投票權(quán)、代表名額、比例都是平等的，人大代表基于平等的選舉而產(chǎn)生，構(gòu)成權(quán)利的代表機(jī)關(guān)——地方各級(jí)人民代表大會(huì)。憲法同時(shí)規(guī)定了地方政府是地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，享有地方事務(wù)的行政管理權(quán)，橫向地方政府間平等的法律地位與管理權(quán)限為憲法所確認(rèn)，建立在平等的基礎(chǔ)上以相互間平等的溝通、協(xié)調(diào)為特征的府際合作不僅合憲而且可能。

（二）府際合作——地方政府法定職權(quán)的必要構(gòu)成

從憲法及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地方政府法定職權(quán)的規(guī)定上來看，地方政府的職權(quán)應(yīng)當(dāng)包含府際合作的內(nèi)容：

第一，現(xiàn)行憲法、地方組織法等相關(guān)法律法規(guī)均明確規(guī)定了地方政府對(duì)地方事務(wù)享有行政管理權(quán)，作為實(shí)現(xiàn)地方管理的必要構(gòu)成，府際合作應(yīng)當(dāng)包含在地方政府的法定職權(quán)之中。就地方事務(wù)的管理而言，在社會(huì)發(fā)展的任何階段，地方之間、區(qū)域之間、國(guó)家之間乃至洲際之間的交流與溝通都是必需的，地方間的溝通和交流構(gòu)成了地方事務(wù)不可避免的組成部分，這些交流如果涉及行政管理的范疇，則政府應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的職責(zé)。地方政府對(duì)地方事務(wù)的管理，不僅應(yīng)當(dāng)包括行政區(qū)劃內(nèi)的公共事務(wù)，也應(yīng)當(dāng)包括不同行政區(qū)劃之間的公共事務(wù)，現(xiàn)行的立法規(guī)定涵蓋了地方政府府際合作的職能。

第二，為實(shí)現(xiàn)對(duì)地方事務(wù)的管理職能，憲法及地方組織法、立法法等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定地方政府依法享有行政命令、決定的制定與發(fā)布權(quán)，部分地方政府依法享有地方政府規(guī)章的制定權(quán)與發(fā)布權(quán)，這些權(quán)力為政府締約府際合作協(xié)議提供了合法性的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行立法雖然未對(duì)府際合作進(jìn)行明確的規(guī)定，但府際合作并非法律所明確禁止的范疇。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)行政管理模式、手段和方法提出了創(chuàng)新要求，政府管理的模式、手段和方法應(yīng)當(dāng)朝多元化的方向發(fā)展，地方政府經(jīng)協(xié)商達(dá)成府際合作協(xié)議、實(shí)現(xiàn)府際公共事務(wù)的管理與府際經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共行政的發(fā)展趨勢(shì)，也有相應(yīng)的權(quán)力基礎(chǔ)。

第三，憲法所確認(rèn)的地方政府權(quán)利保障的法定職責(zé)要求地方政府打破地方本位主義與地方保護(hù)主義，克服行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)行政的弊端，推進(jìn)并深化區(qū)域府際合作。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)行政之下，地方利益與官員政績(jī)相捆綁，對(duì)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)人為設(shè)限，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素并非市場(chǎng)的理性選擇，而在相當(dāng)程度上依賴于權(quán)力的庇護(hù)，這就難以避免權(quán)力對(duì)權(quán)利的輕視和損害。為實(shí)現(xiàn)憲法對(duì)權(quán)利保障的要求，地方政府應(yīng)當(dāng)克服地方本位與地方保護(hù)，打破行政藩籬與邊界壁壘，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)利益的共贏，府際合作正是對(duì)憲法規(guī)定的貫徹與落實(shí)。

第四，《地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定的地方政府工作部門的設(shè)置權(quán)，憲法規(guī)定的民族自治地方的“可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)”等組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)為府際合作提供了組織基礎(chǔ)。從歐盟、美國(guó)等的府際合作的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)來看，有效的府際合作組織機(jī)構(gòu)體系是實(shí)現(xiàn)府際合作規(guī)范化、制度化的重要構(gòu)成。而從我國(guó)府際合作的實(shí)際來看，現(xiàn)有的合作主要以高層聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組、專責(zé)小組等臨時(shí)性、松散型的組織形式為主，一定程度上影響了府際合作的制度化與規(guī)范化，憲法、組織法對(duì)地方政府，包括民族區(qū)域自治地方政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)的規(guī)定為府際合作組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范性與常設(shè)化提供了重要支持。

《憲法》、《地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)立法的規(guī)定回應(yīng)了對(duì)府際合作“良性違憲”的質(zhì)疑，但上述立法并未對(duì)府際合作進(jìn)行明確的規(guī)定，導(dǎo)致了實(shí)踐中府際合作缺乏必要的法律依據(jù)，面臨法治化不足的實(shí)際難題。

三、府際合作法律規(guī)則的建構(gòu)

依據(jù)法律保留原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須有法律的授權(quán)，否則，其合法性將遭受質(zhì)疑。盡管憲法與相關(guān)立法的規(guī)定能夠解釋府際合作的合法性，但府際合作缺乏明確的立法規(guī)范已是不爭(zhēng)的事實(shí)。如學(xué)者所指出的，目前，府際合作是否能夠順利進(jìn)行完全取決于合作各方能否自覺按照合作協(xié)議履行合作義務(wù)，取決于合作各方的自律狀況。府際合作面臨的法治困境要求加快推進(jìn)府際合作法律規(guī)范體系的建構(gòu)，切實(shí)提升府際合作的法治化水平，實(shí)現(xiàn)府際合作的制度化和規(guī)范化。

（一）憲法的確認(rèn)

“法治意味著政府的全部行為必須有規(guī)則依據(jù)，必須有法律授權(quán)?！睉椃ㄒ?guī)定國(guó)家的根本任務(wù)和根本制度，是根本大法，具有最高法律地位和最高法律效力，其他立法得以憲法為依據(jù)并不得與憲法相抵觸，對(duì)府際合作首先應(yīng)當(dāng)由憲法進(jìn)行規(guī)定，憲法的規(guī)定是其他立法的依據(jù)。

對(duì)此，我們可以借鑒美國(guó)憲法對(duì)州際關(guān)系及州際協(xié)定所作的規(guī)定。

一是對(duì)州際關(guān)系的規(guī)定。美國(guó)憲法對(duì)州際關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，憲法第4條第1款規(guī)定了各州對(duì)其他州的公共法案、記錄和司法程序應(yīng)當(dāng)給予完全的信賴和尊重；第2款對(duì)各州公民的特權(quán)及豁免以及州際之間的引渡進(jìn)行了明確的規(guī)定；第3款規(guī)定了聯(lián)邦對(duì)州的義務(wù)，明確要求“憲法條文不得作有損于合眾國(guó)或任何一州任何權(quán)利的解釋”；憲法修正案第14條第1款規(guī)定了任何一州均不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵?guó)公民的特權(quán)或豁免權(quán)的任何法律，不經(jīng)法定程序不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)，并不得拒絕對(duì)其管轄下任何人平等的法律保護(hù)。依據(jù)這些條款的規(guī)定，由人權(quán)平等衍生的州際平等得到了美國(guó)憲法的明確規(guī)定和確認(rèn)，憲法同時(shí)對(duì)州際之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行了必要的、可執(zhí)行的規(guī)定。

二是對(duì)州際協(xié)定的規(guī)定。美國(guó)憲法第1條第10款規(guī)定：“未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，各州……不得與它州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！痹撘?guī)定以否定未經(jīng)國(guó)會(huì)同意不得締結(jié)州際協(xié)定的方式，肯定了經(jīng)國(guó)會(huì)同意的州際協(xié)定的法律效力。當(dāng)然，如果僅從該條款的字面意思來理解，很多人可能會(huì)誤認(rèn)為該條款與其說是在賦予各州州際協(xié)定的締約權(quán)，不如說是在限制，沒有國(guó)會(huì)的同意，各州無權(quán)簽署任何協(xié)定。非政治性的協(xié)議，如非試圖以協(xié)定改變政治權(quán)力或政治控制的無須經(jīng)過國(guó)會(huì)的同意，各州即具有締約的權(quán)力；美國(guó)憲法第1條第10款同時(shí)規(guī)定了“各州……不得通過任何褫奪公權(quán)的法案、追溯既往的法律和損害契約義務(wù)的法律”。在本質(zhì)上為契約的州際協(xié)定的法律效力優(yōu)于成員州之后制定的州法律，州法律的規(guī)定不得與已生效的州際協(xié)定相抵觸或損害其義務(wù)。

我國(guó)具有較美國(guó)不同的政治體制、歷史傳統(tǒng)及國(guó)情現(xiàn)實(shí)，當(dāng)然不能照搬美國(guó)的法律規(guī)定及制度安排，但可結(jié)合我國(guó)實(shí)際予以適度的參考借鑒。筆者認(rèn)為，可以憲法具體條文的形式對(duì)府際合作進(jìn)行規(guī)定，以避免對(duì)府際合作“良性違憲”的質(zhì)疑。具體可以憲法修正案的形式，對(duì)地方政府橫向的府際關(guān)系、地方政府府際合作的權(quán)力及其限制、地方政府府際合作協(xié)議的締約權(quán)及效力等進(jìn)行原則性、綱領(lǐng)性的規(guī)定，作為具體立法的依據(jù)，由地方組織立法等進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。

（二）地方各級(jí)人民政府組織法的明確

作為專門性的組織立法，地方各級(jí)人民政府組織法應(yīng)當(dāng)在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)地方政府府際合作的權(quán)限、范疇等相關(guān)問題予以明確。目前我國(guó)并沒有專門的地方各級(jí)政府組織法，對(duì)地方政府的組織立法采用的是與地方人大組織立法合二為一的、以《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》命名的立法形式。該法條文簡(jiǎn)單、規(guī)定粗陋，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，需要對(duì)其進(jìn)行修正。

有關(guān)地方政府組織立法的修正，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)制定專門的地方各級(jí)人民政府組織法，也有學(xué)者認(rèn)為可以不必制定專門的地方政府組織法，在現(xiàn)行的《地方各級(jí)人民政府組織法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修正即可。筆者認(rèn)為，地方人大與地方政府在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、法律地位、法定職權(quán)、履責(zé)方式等方面均有不同，不宜將兩部組織法合二為一，建議制定專門的地方人民政府組織法，就府際合作作如下規(guī)定：

一是以專門條款對(duì)地方政府間的橫向府際關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，對(duì)橫向府際關(guān)系的平等性予以確認(rèn)，并進(jìn)行具體性的規(guī)定。

二是明確規(guī)定府際合作協(xié)議的締約權(quán)及其限制，對(duì)協(xié)議的內(nèi)容、形式、程序、效力、糾紛解決機(jī)制及救濟(jì)機(jī)制等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

三是對(duì)內(nèi)地地方政府與特別行政區(qū)府際合作協(xié)議的締約權(quán)進(jìn)行特別規(guī)定。因特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)，其法律制度、司法審查等與內(nèi)地有所不同，因此，對(duì)內(nèi)地地方政府與港、澳、臺(tái)地區(qū)政府簽訂的府際協(xié)定或府際行政協(xié)議的效力、糾紛解決機(jī)制等應(yīng)作特別規(guī)定。

相比憲法規(guī)定的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性與原則性，地方政府組織立法的規(guī)定是區(qū)域府際合作最為直接的法律依據(jù)，修正和完善地方組織立法，對(duì)府際合作進(jìn)行明確規(guī)定對(duì)府際合作的制度化和規(guī)范化尤為重要。

（三）立法法對(duì)府際協(xié)定與府際行政協(xié)議法律效力的規(guī)定

從我國(guó)《立法法》的現(xiàn)有規(guī)定來看，府際合作協(xié)議并非《立法法》所規(guī)定的法律表現(xiàn)形式，不屬于《立法法》的調(diào)整范疇，即使憲法和地方組織法確認(rèn)了府際合作協(xié)議的合法性，其法律性質(zhì)、效力層級(jí)、沖突規(guī)則等仍需《立法法》的明確。筆者認(rèn)為，對(duì)地方政府間簽訂的合作協(xié)議可以是否須經(jīng)同級(jí)地方人大的批準(zhǔn)環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)分為府際協(xié)議與府際行政協(xié)議，凡需由同級(jí)地方人大批準(zhǔn)的合作協(xié)議為府際協(xié)議，無須同級(jí)地方人大批準(zhǔn)的為府際行政協(xié)議，由立法法對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)別性規(guī)定。

一是府際協(xié)議的性質(zhì)、地位與法律效力。因府際協(xié)議須經(jīng)同級(jí)地方人大批準(zhǔn)，從性質(zhì)上而言可與地方性法規(guī)類比，屬地方性立法的范疇，其效力應(yīng)當(dāng)優(yōu)于同級(jí)地方性法規(guī)，若兩者發(fā)生沖突，府際協(xié)定的效力優(yōu)先。

二是府際行政協(xié)議的性質(zhì)、地位與法律效力。府際行政協(xié)議由地方政府簽署，可與地方政府規(guī)章類比，屬地方行政立法的范疇，其效力應(yīng)當(dāng)優(yōu)于同級(jí)地方政府規(guī)章，若兩者發(fā)生沖突，府際行政協(xié)議的效力優(yōu)先。

其他沖突原則可參考《立法法》的相關(guān)規(guī)定。

此外，民族自治地方的人民政府依法享有《憲法》及《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的自治權(quán)，可以對(duì)現(xiàn)行的《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行必要的修正，就民族自治地方之間，民族自治地方與其他地方的府際合作依法進(jìn)行《憲法》及《民族區(qū)域自治法》所許可的特別規(guī)定。

結(jié) 語

立法規(guī)范的不足導(dǎo)致了對(duì)府際合作合憲性與合法性的存疑，也制約著區(qū)域府際合作的形成與發(fā)展。當(dāng)下的府際合作呈現(xiàn)出淺層合作的突出特征，地方政府的自發(fā)與自覺成為維系府際合作的關(guān)鍵，既不利于府際合作的可持續(xù)性，也影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入。府際合作面臨的法治困境要求建構(gòu)府際合作的法律規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)以憲法的規(guī)定為依據(jù)，以地方政府組織法、立法法、民主區(qū)域自治法等的規(guī)定為府際合作立法規(guī)范的必要構(gòu)成，為府際合作的制度化與規(guī)范化提供必要的立法規(guī)范，不斷推進(jìn)府際合作的制度化和規(guī)范化。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)］

D925.3

A

1000-5072（2015）02-0128-06

2013-10-27

陳詠梅（1974—），女，湖南辰溪人，廣東金融學(xué)院副教授，博士，主要從事行政法與行政訴訟法研究。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府合作的法律問題研究》（批準(zhǔn)號(hào)：11JZD010）。