王國(guó)俊

摘 要：財(cái)政部于2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），要求各機(jī)關(guān)事業(yè)單位從2014年1月1日開(kāi)始實(shí)施《規(guī)范》，這一文件頒布和實(shí)施開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的新局面，結(jié)束了我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無(wú)法可依、無(wú)章可循的被動(dòng)局面。文章分析了目前我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及原因，結(jié)合《規(guī)范》的實(shí)施，對(duì)于如何完善我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作作出有益嘗試。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F230

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）06-067-02

一、引言

建立健全內(nèi)部控制長(zhǎng)期以來(lái)是企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)的中心環(huán)節(jié)，事業(yè)單位內(nèi)部控制工作也得到了全社會(huì)越來(lái)越廣泛的關(guān)注和重視。因此，財(cái)政部在2012年頒布了《規(guī)范》，明確要求各機(jī)關(guān)事業(yè)單位從2014年開(kāi)始實(shí)施《規(guī)范》，這對(duì)于我國(guó)內(nèi)部控制工作具有里程碑式的意義，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制工作由企業(yè)到行政事業(yè)單位的全覆蓋。

內(nèi)部控制指的是事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)其既定的管理目標(biāo)，積極貫徹落實(shí)國(guó)家的法律法規(guī)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，對(duì)事業(yè)單位各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。但在實(shí)際工作中，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還比較落后，還存在諸多不足之處，因此，分析我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作存在的問(wèn)題及原因，有利于推動(dòng)《規(guī)范》的實(shí)施，對(duì)于提高事業(yè)單位管理效率、完善內(nèi)部控制建設(shè)以及增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及原因

（一）內(nèi)控意識(shí)認(rèn)識(shí)不足

目前，我國(guó)很多事業(yè)單位從上到下對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不充分，還存在較大的誤區(qū)。單位領(lǐng)導(dǎo)層大多數(shù)把內(nèi)部控制建設(shè)簡(jiǎn)單地等同于建章立制，錯(cuò)誤地認(rèn)為有了規(guī)章制度，內(nèi)部控制建設(shè)就到位了。中間管理層也普遍認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，與業(yè)務(wù)部門(mén)以及其他管理部門(mén)關(guān)系不大。普通職工層一般持有這樣的觀點(diǎn)，普遍認(rèn)為自身很少接觸到大額的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，也不管理重要的資產(chǎn)，內(nèi)部控制與自己關(guān)系不大。

（二）預(yù)算控制不到位

事業(yè)單位預(yù)算編制比較粗糙，不夠細(xì)化、不夠科學(xué)合理。事業(yè)單位編制總預(yù)算一般根據(jù)各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)上年度收支決算、結(jié)合當(dāng)年情況作一些增減變動(dòng)，沒(méi)有對(duì)預(yù)算項(xiàng)目逐筆進(jìn)行重新核定；由于預(yù)算不夠科學(xué)細(xì)化，導(dǎo)致無(wú)論是日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，還是項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)在預(yù)算執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)很大的偏差，比如：對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的支出，普遍缺少科學(xué)合理的控制標(biāo)準(zhǔn)，特別是辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、車(chē)輛運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等，即使制定了經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)實(shí)際支出超過(guò)了預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)又不得不放行，往往是先占用下一年度預(yù)算指標(biāo)，等到下一年度編制預(yù)算時(shí)再增加相應(yīng)的預(yù)算額度，導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式。

（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督職能很難有效發(fā)揮

目前，很多事業(yè)單位采用的費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)流程是“領(lǐng)導(dǎo)先審批，會(huì)計(jì)再審核”，在這樣的業(yè)務(wù)流程下，會(huì)計(jì)人員無(wú)法參與單位重要事項(xiàng)的討論和決策，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)施過(guò)程和結(jié)果都不清楚。會(huì)計(jì)人員的工作緊緊局限于業(yè)務(wù)控制末端，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事前控制、事中監(jiān)督；會(huì)計(jì)人員在確認(rèn)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，主要根據(jù)發(fā)票等原始憑證進(jìn)行審核，如果缺少合同、明細(xì)表、進(jìn)庫(kù)單以及出庫(kù)單等附件的印證，會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督職能受到很大的限制；即使原始憑證和印證附件都齊全的情況下，會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督一般也是形式上的監(jiān)督，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性確認(rèn)還把握不準(zhǔn)。所以，會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督職能還很難有效發(fā)揮。

（四）對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度不夠

當(dāng)前，我國(guó)許多事業(yè)單位缺乏監(jiān)管到位的外部監(jiān)督機(jī)制。最近幾年，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管力度，但是，各個(gè)部門(mén)只是自己部門(mén)的視角對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管。例如：財(cái)政部門(mén)對(duì)事業(yè)單位部門(mén)決算核查僅僅局限于事業(yè)費(fèi)賬表一致性核查監(jiān)督；主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位檢查往往也就某一個(gè)或者幾個(gè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行檢查，并且在事業(yè)單位的外部監(jiān)管過(guò)程中，為了擴(kuò)大本部門(mén)的利益，對(duì)所屬單位往往采取保護(hù)態(tài)度，大大降低了監(jiān)管力度，使得內(nèi)部控制的作用沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。另外，這些監(jiān)督部門(mén)往往只進(jìn)行單方面檢查，沒(méi)有建立起信息溝通、資源共享的機(jī)制，也一定程度上弱化了監(jiān)督的效果。外部監(jiān)督尚且如此，更不用說(shuō)單位自身的內(nèi)部監(jiān)督了。目前，事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)一般設(shè)立在財(cái)務(wù)部門(mén)；即使事業(yè)單位設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這些內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也與其他業(yè)務(wù)部門(mén)處于平行的地位，這就嚴(yán)重削弱了內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，內(nèi)部監(jiān)督的效果大打折扣。

（五）內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)整體不高

事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行效果與內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)密切相關(guān)。在現(xiàn)實(shí)中，很多事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)不夠重視，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定，要求內(nèi)部控制人員必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)、持證上崗，控制人員無(wú)證上崗的現(xiàn)象也很普遍，并且有一部分人員都沒(méi)有接受過(guò)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。因此，這樣的情況必然導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行效率低下。據(jù)一份調(diào)查報(bào)告顯示，目前，事業(yè)單位內(nèi)部控制人員只有1/4接受過(guò)高等教育，在這1/4的人員中還有很大比例的人員是剛從學(xué)校畢業(yè)、缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的年輕人。

（六）內(nèi)部控制崗位設(shè)置混亂

目前，很多事業(yè)單位都存在崗位設(shè)置混亂的現(xiàn)象。事業(yè)單位由于受編制的局限，許多崗位普遍采用兼職的方式進(jìn)行工作，不能做到不相容職務(wù)相分離，這樣一來(lái)就導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)控情況不透明，內(nèi)部控制執(zhí)行效果自然就受到限制。例如：一些事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員既是內(nèi)部審計(jì)人員，也是資產(chǎn)管理人員，還是紀(jì)檢工作人員。這樣的崗位設(shè)置違背了不相容職務(wù)相分離的原則，內(nèi)部控制工作效率自然不會(huì)高。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）樹(shù)立正確的內(nèi)控意識(shí)

針對(duì)很多事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制不夠重視，《規(guī)范》雖然明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。”但是，單靠通過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)層，或者管理層，或者職工層面提高內(nèi)控意識(shí)來(lái)解決問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)內(nèi)部控制的全面性、重要性等原則，事業(yè)單位想要實(shí)施好內(nèi)部控制工作，不僅僅領(lǐng)導(dǎo)層要高度重視內(nèi)部控制工作，而且管理層和職工層面也要高度重視內(nèi)部控制工作，只有做到從上而下、全員重視、全員參與、全面覆蓋的內(nèi)部控制建設(shè)，才能推動(dòng)內(nèi)部控制工作的有效實(shí)施。

（二）確保預(yù)算執(zhí)行到位

預(yù)算管理涉及到事業(yè)單位的全部業(yè)務(wù)活動(dòng)，是事業(yè)單位管理的中心環(huán)節(jié)。因此，科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、完善預(yù)決算績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)于落實(shí)內(nèi)部控制工作具有重要的意義。

1.科學(xué)合理編制預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行是否順暢很大程度上取決于編制的預(yù)算是否科學(xué)、準(zhǔn)確、合理。這就要求在編制預(yù)算時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)要與業(yè)務(wù)部門(mén)充分有效溝通，具體項(xiàng)目的預(yù)算一定科學(xué)細(xì)化，要充分考慮本單位的實(shí)際情況、業(yè)務(wù)特點(diǎn)以及盡可能存在的不確定因素，提高預(yù)算編制的科學(xué)化、準(zhǔn)確化以及合理化。一些諸如辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、車(chē)輛運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等費(fèi)用既要嚴(yán)格控制，又要能夠滿足單位基本業(yè)務(wù)的需要。

2.嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算合理安排各項(xiàng)收支，保障預(yù)算執(zhí)行到位。事業(yè)單位可以采用多種形式，利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)或者召開(kāi)會(huì)議，定期或者不定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的整改措施。預(yù)算一般不得變更，即使要調(diào)整預(yù)算，也要嚴(yán)格履行預(yù)算追加程序，確保預(yù)算調(diào)整合法有根據(jù)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性。

3.完善預(yù)決算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。決算是預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果，績(jī)效評(píng)價(jià)體系是否建立健全主要取決于決算是否真實(shí)、完整及準(zhǔn)確。決算編制完成以后，事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)進(jìn)行決算分析，密切關(guān)注不合理超預(yù)算支出等異常情況。事業(yè)單位應(yīng)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行好、績(jī)效考評(píng)優(yōu)異的部門(mén)給與表?yè)P(yáng)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行較差或者績(jī)效考評(píng)不合格的部門(mén)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

（三）強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能

會(huì)計(jì)監(jiān)督對(duì)于完善內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。針對(duì)很多事業(yè)采用“領(lǐng)導(dǎo)先審批，會(huì)計(jì)再審核”的報(bào)銷(xiāo)流程，要讓會(huì)計(jì)人員積極參與單位重要事項(xiàng)的討論和決策，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)施過(guò)程和結(jié)果都要及時(shí)掌握。這樣，會(huì)計(jì)人員對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督從末端控制變?yōu)槭虑翱刂啤⑹轮斜O(jiān)督，并且對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的確認(rèn)和計(jì)量也更加熟悉，通過(guò)審核發(fā)票及相關(guān)附件做到形式上的監(jiān)督，也能對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合理性做到更有效的監(jiān)督。因此，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能有利于完善內(nèi)部控制工作。

（四）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度

要完善事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)就要建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，要有相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行之有效的監(jiān)督手段，并且加大監(jiān)督力度。這就要求相關(guān)部門(mén)對(duì)下屬單位實(shí)施監(jiān)督時(shí)，要依法執(zhí)行監(jiān)督，不包庇、不保護(hù)。相關(guān)部門(mén)還要建立起有效的信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享，增強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。事業(yè)單位在重視外部監(jiān)督促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)該積極重視內(nèi)部監(jiān)督對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)所發(fā)揮的作用。事業(yè)單位可以成立一個(gè)由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)下設(shè)辦公室，審計(jì)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任，這樣一定程度上樹(shù)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的權(quán)威性和獨(dú)立性，內(nèi)部監(jiān)督的效果也會(huì)大大增強(qiáng)。

（五）提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)

內(nèi)部控制人員綜合素質(zhì)高低直接影響內(nèi)部控制工作質(zhì)量。因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制人員的管理，提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)，是完善內(nèi)部控制工作的必然要求。事業(yè)單位應(yīng)聘請(qǐng)具有從業(yè)資格證書(shū)的技術(shù)人員持證上崗，重視對(duì)這些人員的繼續(xù)教育；內(nèi)部控制人員自身也要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，不斷提高自身的業(yè)務(wù)水平。事業(yè)單位可以邀請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)內(nèi)部控制人員進(jìn)行新政策、新知識(shí)的宣講，促進(jìn)內(nèi)部控制人員適時(shí)更新最新的內(nèi)部控制政策和知識(shí)，嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定執(zhí)行。事業(yè)單位還要注重職業(yè)道德建設(shè)和單位文化建設(shè)，營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。同時(shí)，對(duì)內(nèi)部控制人員進(jìn)行定期考核，便于考評(píng)其業(yè)務(wù)水平，促使內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)得到全面提升。

（六）合理設(shè)置內(nèi)部控制崗位

目前，事業(yè)單位崗位設(shè)置混亂已經(jīng)制約了內(nèi)部控制工作的順利開(kāi)展。對(duì)此，事業(yè)單位應(yīng)合理設(shè)置內(nèi)部控制崗位，將一些不相容崗位堅(jiān)決相分離，安排專職人員擔(dān)任相關(guān)工作，實(shí)行定崗定人，明確相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限，將內(nèi)控責(zé)任一定要落實(shí)到個(gè)人，確保內(nèi)部控制工作的透明性。例如，會(huì)計(jì)人員不得兼任紀(jì)檢的工作，會(huì)計(jì)人員也不得兼任資產(chǎn)管理工作，只有合理設(shè)置內(nèi)部控制崗位，將那些不適宜兼職的崗位堅(jiān)決分離開(kāi)來(lái)，才能合理保證內(nèi)控工作的順利開(kāi)展。

四、結(jié)論

隨著時(shí)代的發(fā)展，事業(yè)單位發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，社會(huì)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作也越來(lái)越重視。事業(yè)單位內(nèi)部控制工作涉及內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)和外部的相關(guān)單位，需要單位全體員工積極參與、主動(dòng)配合，更要考驗(yàn)單位管理層高超的管理能力。因此，事業(yè)單位必須緊跟時(shí)代的步伐，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，結(jié)合自己?jiǎn)挝坏奶攸c(diǎn)，借鑒相關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，加大內(nèi)部控制建設(shè)力度，促進(jìn)內(nèi)部控制工作順利開(kāi)展并且取得成效，從而推動(dòng)事業(yè)單位健康發(fā)展。

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（作者單位：江蘇省家禽科學(xué)研究所 江蘇揚(yáng)州 225125）（責(zé)編：賈偉）