高衛(wèi)星

摘要：民主行政范式是行政權(quán)力運(yùn)行民主化的集中反映。民主行政視域下的政府績(jī)效評(píng)估反映著行政權(quán)力再政治化過(guò)程中民主政治合法化機(jī)制的發(fā)展方向，體現(xiàn)了民主政治在完善公共責(zé)任機(jī)制過(guò)程中的內(nèi)在規(guī)定性，適應(yīng)了公共行政民主化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的基本要求。政府績(jī)效評(píng)估對(duì)民主行政發(fā)展具有重要意義，擴(kuò)大政府績(jī)效評(píng)估主體、轉(zhuǎn)變政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值范式、塑造參與型合作型評(píng)估模式、確保評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)性和透明性等內(nèi)容是建立和完善政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)實(shí)途徑。

關(guān)鍵詞：民主行政；政府績(jī)效評(píng)估；合法化機(jī)制；公共責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）02-0070-05

從20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，全球政治生活中掀起了新一輪的民主化浪潮。美國(guó)著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓形象地稱(chēng)之為民主政治發(fā)展的“第三波”，民主“在如此短的時(shí)間內(nèi)急速成長(zhǎng)，毫無(wú)疑問(wèn)，是人類(lèi)歷史上最壯觀、也是最重要的政治變遷”。在此背景下，公共行政的基本范式發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的官僚制行政范式受到越來(lái)越多的詬病和抨擊，民主行政作為現(xiàn)代公共行政與民主政治發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的典范模式得到不斷發(fā)展和完善?？?jī)效評(píng)估雖然發(fā)端于私營(yíng)部門(mén)的管理理論和實(shí)踐，但在20世紀(jì)70年代引人政府后實(shí)質(zhì)上成為公共行政實(shí)現(xiàn)民主調(diào)控的有效形式。政府績(jī)效評(píng)估在當(dāng)前西方國(guó)家的行政改革熱潮中備受重視，是落實(shí)政府責(zé)任、回應(yīng)公眾的民主訴求、提高政府服務(wù)效率與質(zhì)量的基本手段和主要方式。因此，在民主行政的視域下探討政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵、目標(biāo)與實(shí)施途徑，對(duì)推進(jìn)當(dāng)前的政府管理創(chuàng)新提升政府效能、促進(jìn)行政民主化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、民主行政的基本特征

自20世紀(jì)六七十年代開(kāi)始，美英等國(guó)家的傳統(tǒng)官僚制行政管理開(kāi)始暴露出日益嚴(yán)重的危機(jī)。從而引發(fā)了重塑公共行政的運(yùn)動(dòng)。以美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特洛姆等人為代表的民主行政的倡導(dǎo)者們認(rèn)為，在現(xiàn)代民主社會(huì)中，由于行政對(duì)政治的積極干預(yù)和對(duì)社會(huì)危機(jī)的積極治理以及社會(huì)最少受惠者對(duì)公平的切實(shí)需求，公共行政應(yīng)建立起“民主制行政”的目標(biāo)范式。民主制行政理論在其后的發(fā)展過(guò)程中廣泛汲取公共選擇理論和新公共管理理論的思想資源，尤其是20世紀(jì)90年代以后興起的治理理論更使民主制行政理論獲得了強(qiáng)大的理論支撐。從本質(zhì)上看，民主制行政范式的形成是行政權(quán)力運(yùn)行民主化的集中反映，是世界民主化浪潮與行政改革浪潮相互激蕩相互促進(jìn)的結(jié)果。

根據(jù)奧斯特洛姆和歷史上的著名思想家如漢密爾頓、托克維爾等人對(duì)民主行政的觀點(diǎn)，民主制行政范式的基本觀點(diǎn)可以概括為以下幾點(diǎn)：（1）憲法的結(jié)構(gòu)在公眾中分配決策權(quán)能：民主憲法界定個(gè)人的專(zhuān)有權(quán)和不同政府機(jī)關(guān)專(zhuān)有所內(nèi)含的權(quán)威，這樣每一方的權(quán)能都為其它各方的權(quán)能所制約。在民主社會(huì)確立和變更組織安排的任務(wù)要看作是憲政選擇的問(wèn)題。（2）政治權(quán)威應(yīng)該分立，不同的權(quán)威組織可以相互制約和控制。（3）公益物品和服務(wù)依靠為各種組織的決策制定者所做出的決策，每個(gè)集體企業(yè)在政治上的可行性依靠的是各個(gè)決策結(jié)構(gòu)持續(xù)地做出有益的決策，公共行政在政治的范圍之內(nèi)。（4）公共事務(wù)管理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。形形色色的組織安排可以用作提供不同的公益物品和服務(wù)。這些組織可以通過(guò)各種各樣的多組織安排得以協(xié)調(diào)。（5）公共權(quán)力應(yīng)該多中心化，行政權(quán)力的多中心化意味著從等級(jí)結(jié)構(gòu)逐漸朝扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在任何政府中權(quán)力分散在具有多種否決權(quán)能的各種決策中心。發(fā)展其程度各不相同的多元的、交疊的政府機(jī)構(gòu)，對(duì)于維持穩(wěn)定的、在變化迅速的條件下能增進(jìn)人類(lèi)福利的政治秩序是必要的條件。（6）公共權(quán)力的行使與傳統(tǒng)自上而下的單向權(quán)力運(yùn)行不同，新范式下的民主行政則是一個(gè)上下互動(dòng)，權(quán)力雙向運(yùn)行的過(guò)程。公共事務(wù)管理的成熟愈來(lái)愈依靠政府與公民社會(huì)之間的相互影響和良性互動(dòng)。公共治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加。其作用之發(fā)揮依靠多種組織進(jìn)行治理以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。

二、政府績(jī)效評(píng)估是民主行政的必然要求

績(jī)效評(píng)估是對(duì)一定行為（包括作為和不作為）之于預(yù)期目標(biāo)的效果進(jìn)行評(píng)判、估量、測(cè)算的各種活動(dòng)的統(tǒng)稱(chēng)，是人們理性自覺(jué)意識(shí)中的反思精神的體現(xiàn)。現(xiàn)代管理理論形成后，績(jī)效評(píng)估作為一般管理的重要環(huán)節(jié)得以完善和發(fā)展。從20世紀(jì)70年代起，績(jī)效評(píng)估理論隨著西方行政改革和重塑政府運(yùn)動(dòng)的廣泛開(kāi)展逐漸應(yīng)用到政府再造的實(shí)踐中。作為現(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要方面，政府績(jī)效評(píng)估“是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿(mǎn)意度等方面的分析與判斷，對(duì)政府公共部門(mén)管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)”的過(guò)程。政府績(jī)效評(píng)估在公共部門(mén)管理中日益發(fā)揮顯著作用，并迅速成為提升現(xiàn)代國(guó)家治理水平、強(qiáng)化國(guó)家治理能力的一項(xiàng)重要制度安排。隨著行政民主化趨勢(shì)的不斷強(qiáng)化，政府績(jī)效評(píng)估在民主行政范式的實(shí)踐和應(yīng)用中被賦予越來(lái)越重要的意義。

首先，政府績(jī)效評(píng)估反映了行政權(quán)力再政治化過(guò)程中現(xiàn)代民主政治合法化機(jī)制的發(fā)展方向。在現(xiàn)代政治生活中，合法性意指政府統(tǒng)治的“心理權(quán)利”，即根據(jù)社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值體系的判斷，由廣大民眾給以積極的社會(huì)支持與認(rèn)可的政治統(tǒng)治的合理性和正當(dāng)性。認(rèn)同是合法性的直接基礎(chǔ)，判定某一政府是否具有合法性，在于占人口絕大多數(shù)的民眾是否真正認(rèn)同。然而，就現(xiàn)代政治生活中的合法化機(jī)制而言，在民主政治發(fā)展的不同階段其對(duì)行政權(quán)力的要求是不同的。在官僚制行政階段，公共行政最基本的制度設(shè)計(jì)思想是主張政治與行政分離，在公共權(quán)力的具體運(yùn)用中政治不應(yīng)侵入行政。政治涉及的是政策和表達(dá)國(guó)家的意愿，而行政涉及的是政策的實(shí)施，因此，政治強(qiáng)調(diào)民主，行政強(qiáng)調(diào)集中。在這種公共行政范式下，公共權(quán)力的合法化機(jī)制呈現(xiàn)出行政——政治——民眾的鏈?zhǔn)讲季?。隨著現(xiàn)代行政國(guó)家現(xiàn)象的形成，在行政權(quán)力自身膨脹化的過(guò)程中民眾對(duì)行政權(quán)力的控制變得越來(lái)越困難。實(shí)際上，著名思想家約翰·密爾早就預(yù)料到行政權(quán)力的這種發(fā)展趨勢(shì)，他指出行政權(quán)力無(wú)休止地膨脹，公民——由于其缺乏實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)和信息——將變得越來(lái)越消息閉塞，無(wú)法制約并監(jiān)督行政權(quán)力。全體人民對(duì)官僚的依附將愈加徹底，并將延伸到官僚機(jī)構(gòu)成員自身，因?yàn)橹握咦约阂渤蔀樗麄兊慕M織和紀(jì)律的奴隸，這不亞于被治者之成為管制的奴隸，組織生活的例行公事取代了個(gè)人自己的“力量和活動(dòng)”：因此，要刺激這個(gè)團(tuán)體的能力使其保持高度水準(zhǔn)，唯一的條件是應(yīng)對(duì)這個(gè)團(tuán)體外面的有同等能力的監(jiān)督批評(píng)負(fù)責(zé)。行政權(quán)力的發(fā)展驗(yàn)證了密爾的預(yù)言，正如文森特·奧斯特洛姆教授所言，“從這一‘充分發(fā)達(dá)的官僚制形象來(lái)看，我們可以斷定官僚機(jī)器會(huì)束縛住職業(yè)官僚，把公民變成依附性的群眾，使其政治‘主子變成軟弱無(wú)力的‘外行，充分發(fā)達(dá)的官僚制占主導(dǎo)地位會(huì)使所有類(lèi)型的憲政規(guī)則變得沒(méi)有意義，官僚制變成了排他性的政治現(xiàn)實(shí)。”因此，傳統(tǒng)的政治合法化機(jī)制已經(jīng)愈難實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的合法化過(guò)程，公共行政的民主化成為行政權(quán)力的客觀發(fā)展趨勢(shì)。民主行政范式是以質(zhì)疑官僚體制下形成的行政權(quán)力的獨(dú)立性為邏輯起點(diǎn)的。在這種公共行政范式下，政治與行政的傳統(tǒng)邊界將開(kāi)始發(fā)生變化，從而表現(xiàn)出行政權(quán)力再政治化的趨勢(shì)。公共權(quán)力合法化機(jī)制的鏈?zhǔn)讲季直淮蚱?，行政?quán)力開(kāi)始以嶄新的姿態(tài)直接面對(duì)公眾并接受公眾的檢驗(yàn)。同時(shí)公眾也將更加廣泛地參與到行政權(quán)力的運(yùn)行中。在政府與公眾的互動(dòng)中，行政權(quán)力本身成為一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，公眾參與成為行政權(quán)力順利運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提。行政權(quán)力逐漸被納入以公眾認(rèn)可而不僅是代議機(jī)關(guān)或代表機(jī)關(guān)認(rèn)可的民主政治合法化機(jī)制中，即隨著人民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)。政治認(rèn)同機(jī)制的基礎(chǔ)發(fā)生了重要變化，公民參與成為合法性的重要來(lái)源。在上述合法化機(jī)制中，有參與才有認(rèn)同，有績(jī)效才有認(rèn)可，民眾在參與政府過(guò)程的同時(shí)對(duì)政府服務(wù)績(jī)效的知情訴求越來(lái)越突出，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行檢驗(yàn)、評(píng)估的呼聲也越來(lái)越高。這表明現(xiàn)代民主政治的合法化機(jī)制對(duì)行政權(quán)力提出了嶄新要求，即要求行政權(quán)力的合法性直接建立在自身績(jī)效的基礎(chǔ)上，并面對(duì)公眾的監(jiān)督、檢驗(yàn)和反制。當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，這表明政府績(jī)效評(píng)估客觀上適應(yīng)了現(xiàn)代民主政治發(fā)展的趨勢(shì)與合法性基礎(chǔ)的深層變遷，反映了行政權(quán)力在政治化過(guò)程中合法化機(jī)制的發(fā)展方向。

其次，政府績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)了民主政治在完善公共責(zé)任機(jī)制過(guò)程中的內(nèi)在規(guī)定性。在現(xiàn)代政治生活中，民主和責(zé)任是一體兩面的關(guān)系，民主越發(fā)展就意味著政府越需要向人民承擔(dān)更多責(zé)任。依據(jù)現(xiàn)代民主理論，人民是國(guó)家主權(quán)的享有者，是公共權(quán)力的來(lái)源，人民通過(guò)授權(quán)的方式將公共權(quán)力交由國(guó)家行使，公共權(quán)力根據(jù)人民的授權(quán)得以產(chǎn)生，并依據(jù)人民的意志行使其職能。人民和公共權(quán)力行使者之間客觀上是一種委托一代理的關(guān)系，因此公共權(quán)力必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受公共責(zé)任機(jī)制的有效約束。在民主行政范式下，政府績(jī)效評(píng)估的核心是保證政府履行其公共責(zé)任?！罢惺箼?quán)力無(wú)可厚非，但承擔(dān)責(zé)任是第一要義。政府的每一項(xiàng)權(quán)力背后都連帶著一份責(zé)任，拒絕應(yīng)該行使的權(quán)力是瀆職，拒絕應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任是失職，這就必須為此承擔(dān)道義責(zé)任、法律責(zé)任、民主責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任?！迸c此相適應(yīng)，政府績(jī)效評(píng)估實(shí)際上是對(duì)政府履行職責(zé)的情況進(jìn)行測(cè)量、估算和評(píng)價(jià)的過(guò)程，通過(guò)對(duì)政府履行職責(zé)活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估使公眾清楚政府的作為情況，判斷政府完成民眾所委托的公共項(xiàng)目的質(zhì)量和水平，并以此為根據(jù)對(duì)政府履職不善的相關(guān)情形進(jìn)行調(diào)查并追究有關(guān)部門(mén)和人員的責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民眾的監(jiān)督和制約。因此，政府績(jī)效評(píng)估本質(zhì)上是一種公共責(zé)任機(jī)制，是政府承擔(dān)公共責(zé)任與公眾行使民主監(jiān)督權(quán)利的統(tǒng)一。

最后，政府績(jī)效評(píng)估適應(yīng)了公共行政民主化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的基本要求。善治或良好的治理是以實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)成員整體共享性的公共利益最大化的社會(huì)權(quán)威運(yùn)作過(guò)程和社會(huì)管理過(guò)程，善治的實(shí)質(zhì)就是作為平等主體的政府與公民對(duì)公共生活合作管理所達(dá)到的最佳耦合狀態(tài)。根據(jù)民主行政的基本理論，公共行政的民主化意味著政府不再是公共事務(wù)管理活動(dòng)的唯一主體，公共權(quán)力運(yùn)行應(yīng)該多中心化，即社會(huì)生活的治理可以依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量和社會(huì)的自治力量的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。與此相適應(yīng)，善治成為民主行政的精髓，并成為現(xiàn)代民主政治生活中理想的國(guó)家治理狀態(tài)的典范推設(shè)。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)公共行政民主化的過(guò)程，也可以說(shuō)是一個(gè)國(guó)家與公民、國(guó)家與社會(huì)共生共榮、互相促進(jìn)、互相扶持的良好的合作過(guò)程。善治有其內(nèi)在的規(guī)定性，根據(jù)俞可平研究員的總結(jié)，善治包括如下基本要素：（1）合法性；（2）透明性；（3）責(zé)任性；（4）法治；（5）回應(yīng)性；（6）有效性。在民主行政范式下實(shí)現(xiàn)善治是公共權(quán)力運(yùn)行的基本目標(biāo)，而在實(shí)現(xiàn)以上述要素為特征的善治的過(guò)程中，政府績(jī)效評(píng)估的功能日益凸顯。作為一種管理過(guò)程中的調(diào)控機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)估為管理者提供有效履行職責(zé)以及提高公共服務(wù)水平所需要的信息，從而有助于提高政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，保證政府對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，更有效地實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。與此同時(shí)，通過(guò)政府績(jī)效評(píng)估所提供的各種信息，政府機(jī)構(gòu)將以更加開(kāi)放的姿態(tài)面向公眾，公眾能更便捷地了解政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，有助于保障公眾的知情權(quán)和其他各項(xiàng)民主權(quán)利，從而提高政府治理過(guò)程的透明性，提高行政權(quán)力運(yùn)行的公信力和合法性。

基于上述分析，筆者認(rèn)為民主行政視域下的政府績(jī)效評(píng)估反映和表征著現(xiàn)代政治合法化機(jī)制的深層演變，是政府為實(shí)現(xiàn)并維護(hù)其合法性而對(duì)特定階段履行職責(zé)的情況之于民眾期望的效果進(jìn)行測(cè)量、估算和評(píng)價(jià)的過(guò)程，它在本質(zhì)上是一種公共責(zé)任監(jiān)督和約束機(jī)制，是在公共行政民主化的過(guò)程中為實(shí)現(xiàn)善治的一項(xiàng)重要的制度安排。

三、民主行政視域下政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制的建立和完善

在民主行政視域下，建立和完善政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制應(yīng)從如下方面入手。

其一，通過(guò)制度化分權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估主體的多樣化。政府績(jī)效評(píng)估主體指的是對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量、估量和評(píng)價(jià)的人員或組織。作為政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵要素，評(píng)估主體對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的效度和信度有著極為明顯的影響。任何一個(gè)組織或個(gè)人均處于一定的利益關(guān)系之中，并受到一定的價(jià)值觀、利益、偏好以及自身認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)問(wèn)題的方法和能力的影響。因此政府績(jī)效評(píng)估主體的結(jié)構(gòu)特征客觀上制約了對(duì)評(píng)估結(jié)果的評(píng)價(jià)。在傳統(tǒng)的官僚制行政范式中，政府績(jī)效評(píng)估的主體單一，績(jī)效管理和評(píng)估權(quán)由政府壟斷，即主要為內(nèi)部評(píng)估主體體系的運(yùn)作。這種內(nèi)部評(píng)估主體體系主要是指政府機(jī)關(guān)自身作為評(píng)估主體所構(gòu)成的評(píng)估主體體系，包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我評(píng)估和專(zhuān)門(mén)評(píng)估，前者是指政府機(jī)關(guān)按隸屬關(guān)系上下級(jí)之間實(shí)施的評(píng)估。后者指政府機(jī)關(guān)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門(mén)的所有績(jī)效實(shí)行的全面評(píng)估。由于評(píng)估主體的單一化，傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估制度無(wú)法適應(yīng)公眾參與和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部提高積極性、培養(yǎng)主動(dòng)性的需要。隨著公共行政民主化的不斷發(fā)展，政府績(jī)效評(píng)估的主體開(kāi)始發(fā)生深刻的變化。民主行政范式下通過(guò)制度化分權(quán)，使政府績(jī)效評(píng)估權(quán)力出現(xiàn)了平行移動(dòng)和內(nèi)部分散化的趨勢(shì)，政府組織以外的個(gè)人和社會(huì)組織越來(lái)越多地參與到政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的多種評(píng)估主體也開(kāi)始形成。（1）公眾成為政府績(jī)效評(píng)估的主體。民主政治的發(fā)展使公民個(gè)人的民主權(quán)利意識(shí)、對(duì)政府監(jiān)督制約的觀念不斷增強(qiáng)，對(duì)政府服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求進(jìn)一步提高。公眾以個(gè)人或公民社會(huì)組織即社會(huì)團(tuán)體的方式越來(lái)越多地參與到政府過(guò)程中，并在這種參與擴(kuò)大化的同時(shí)越來(lái)越廣泛地展開(kāi)對(duì)政府績(jī)效的測(cè)量和評(píng)價(jià)。從而對(duì)政府工作進(jìn)行認(rèn)可或否定的評(píng)價(jià)，以此影響政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給過(guò)程。（2）政府內(nèi)部評(píng)估主體的分權(quán)化。民主行政在政府權(quán)力內(nèi)部配置問(wèn)題上的基本原則是適度分散化與民主化。奧斯特羅姆教授在闡述民主行政的基本特征時(shí)就曾指出，“在任何政府中權(quán)力分散在具有多種否決權(quán)能的各種決策中心，發(fā)展其程度各不相同的多元的、交疊的政府機(jī)構(gòu)，對(duì)于維持穩(wěn)定的、在變化迅速的條件下能增進(jìn)人類(lèi)福利的政治秩序是必要的條件”。這對(duì)官僚制行政范式下政府內(nèi)部相對(duì)集中化地開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的制度實(shí)踐提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)也意味著政府績(jī)效評(píng)估權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部亦將根據(jù)分散化原則進(jìn)行重新配置，在多個(gè)決策中心的決策范圍內(nèi)實(shí)行上下級(jí)之間在評(píng)估過(guò)程中的互動(dòng)，使下級(jí)組織、地方行政系統(tǒng)、下屬人員亦能參與到評(píng)估過(guò)程中，成為新型評(píng)估主體，從而建立一種彈性化的評(píng)估機(jī)制。

其二，在政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值范式中確立顧客導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向，在評(píng)估過(guò)程中引入績(jī)效契約理念。政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值范式是政府績(jī)效評(píng)估中一系列價(jià)值目標(biāo)的總稱(chēng)。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估體系包括三個(gè)方面的關(guān)系，即一項(xiàng)服務(wù)的成本與產(chǎn)出之間的關(guān)系，通常用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（economy）來(lái)衡量；服務(wù)所消耗的資源與其產(chǎn)出之間的關(guān)系，通常用效率指標(biāo)（efficiency）來(lái)衡量；服務(wù)產(chǎn)出與其總體目標(biāo)之間的關(guān)系，通常用效果指標(biāo)（ef-fecttiveness）來(lái)衡量。這即是芬維克等人所提出的3E目標(biāo)。后來(lái)，隨著新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)公平問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷加深，美國(guó)學(xué)者福林又加入了公平指標(biāo)（equity），從而形成了4E指標(biāo)，從而構(gòu)成了相對(duì)完整的政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值范式。隨著民主政治的不斷發(fā)展，公共行政的民主化成為必然趨勢(shì)，這客觀上要求在政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值重塑中引入公民滿(mǎn)意度指標(biāo)，以此衡量公共行政權(quán)力行使者在處理政府與公眾、政府與社會(huì)以及政府作為代理方與其委托者之間的關(guān)系。這與新公共管理運(yùn)動(dòng)和西方行政改革中強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向是一致的。例如美國(guó)在1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》中就明確指出，進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時(shí)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制，提高社會(huì)公眾滿(mǎn)意程度。改善社會(huì)公眾對(duì)公共部門(mén)的信任。公民通過(guò)納稅的方式向公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及政府支付資金，對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)納稅人即公眾就是他們的顧客。私營(yíng)企業(yè)由于直接從顧客那里獲得報(bào)償，因而從一開(kāi)始就明確樹(shù)立了顧客導(dǎo)向，而政府機(jī)構(gòu)的顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向由于官僚制的相對(duì)封閉性難以實(shí)現(xiàn)。這和奧斯特羅姆對(duì)官僚制行政的批評(píng)是一致的。因此，在民主行政范式下要建立受顧客驅(qū)使的政府：滿(mǎn)足顧客的需要，是民主行政的需要。這意味著，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)以顧客導(dǎo)向?yàn)橐罋w。以結(jié)果能否滿(mǎn)足公眾需要而不是過(guò)程性因素為基本標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，由于公眾與政府是一種委托——代理關(guān)系，是授權(quán)和受權(quán)的關(guān)系，這客觀上構(gòu)成了政府與公眾之間一種不成文的績(jī)效契約，即公眾和政府作為簽約雙方享有各自的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。政府機(jī)構(gòu)向公眾所承擔(dān)的責(zé)任在現(xiàn)代民主政治生活中本質(zhì)上是一種績(jī)效責(zé)任，績(jī)效評(píng)估本身就是依據(jù)雙方的績(jī)效契約而進(jìn)行的合同驗(yàn)收行為。當(dāng)然，在政府部門(mén)內(nèi)部也可以適當(dāng)引入績(jī)效契約理念，使不同的政府機(jī)構(gòu)之間由過(guò)去的等級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊钠跫s關(guān)系，各個(gè)部門(mén)以及各類(lèi)工作人員之間依據(jù)契約履行其應(yīng)承擔(dān)的績(jī)效責(zé)任，最終以績(jī)效評(píng)估的形式監(jiān)督契約的完成情況。以績(jī)效契約關(guān)系重塑政府與公眾、政府不同部門(mén)之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，可以保證各政府更加明確自身責(zé)任，以便更為有效、更富回應(yīng)性地滿(mǎn)足顧客對(duì)公共服務(wù)的需要。

其三，在評(píng)估過(guò)程中擴(kuò)大公民參與，強(qiáng)化社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，塑造參與型合作型政府績(jī)效評(píng)估模式。民主政治與公民參與公共生活緊密相連，對(duì)公民參與的強(qiáng)調(diào)是民主賴(lài)以形成的關(guān)鍵。約翰·密爾認(rèn)為，參與政治生活——選舉、參與地方的行政管理和陪審事務(wù)——對(duì)引起人們對(duì)政府的興趣，從而對(duì)于為信息靈通、不斷成熟的公民和一個(gè)充滿(mǎn)活力的“發(fā)展整體”創(chuàng)立基礎(chǔ)都是至關(guān)重要的。當(dāng)代英國(guó)著名政治學(xué)者赫爾德在闡述20世紀(jì)民主理論的變異時(shí)援引帕特曼的思想闡述了參與型民主的基本特征，“公民直接參與對(duì)于包括工區(qū)和地方社區(qū)在內(nèi)的社會(huì)中關(guān)鍵制度的管理；……在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，最大限度地減小不負(fù)責(zé)任的官僚權(quán)力：開(kāi)放的信息體系，確保重組信息條件下的決策?！迸c上述精神一致，奧斯特羅姆在分析民主制行政的實(shí)現(xiàn)途徑時(shí)也指出，“民主制行政所仰仗的是在公共政策分析和公共事務(wù)活動(dòng)中避免權(quán)力壟斷，用馬克斯·韋伯的民主制行政的標(biāo)準(zhǔn)，這一傳統(tǒng)的政策分析家關(guān)心的是如何加強(qiáng)公民在社群發(fā)展、社會(huì)福利和公共秩序方面的參與。公民在為同胞公民提供共同福利方面的志愿行動(dòng)在民主社會(huì)中有著重要地位，這在支付工資的執(zhí)行部門(mén)和大眾動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)中是不可能完全取代的。”因此，公共行政的民主化對(duì)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程的基本要求就是擴(kuò)大公民參與，強(qiáng)化社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。公民以公共權(quán)力的授予者和公共服務(wù)接受者的角色對(duì)政府績(jī)效提出要求，協(xié)助和監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)對(duì)他們的開(kāi)支、行動(dòng)和承諾負(fù)責(zé)，并在公民對(duì)政府服務(wù)的接受過(guò)程中引入“使用者介入”機(jī)制，由公民選擇、界定應(yīng)評(píng)估的對(duì)象并開(kāi)展集中評(píng)議和分散評(píng)價(jià)，增加績(jī)效指標(biāo)中的公眾相關(guān)度。同時(shí)，在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中還要重視公共輿論的社會(huì)評(píng)價(jià)功能，通過(guò)對(duì)公共輿論信息的收集了解社會(huì)對(duì)政府績(jī)效的認(rèn)知感和認(rèn)同度，了解公眾對(duì)政府服務(wù)的滿(mǎn)意程度，以此作為政府全面績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，公民組織化的程度也在不斷提高，各種類(lèi)型的公民社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)。這就要求在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中逐漸引入集團(tuán)參與和合作模式，政府可創(chuàng)設(shè)各種機(jī)制吸納公民和公民組織參與政府績(jī)效的合作性評(píng)價(jià)過(guò)程，以此實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)信息的全面了解，提高政府的社會(huì)回應(yīng)能力。

其四，確保政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)性和透明度，建立健全公共責(zé)任追究機(jī)制。透明、公開(kāi)是民主行政的基本要求，對(duì)政府績(jī)效管理尤其是績(jī)效評(píng)估結(jié)果的信息公開(kāi)是政務(wù)公開(kāi)的基本內(nèi)容之一。根據(jù)現(xiàn)代民主理論，政府部門(mén)作為公共責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地提供其履職程度和履職結(jié)果的信息服務(wù)，以便公眾了解政府工作情況，進(jìn)而發(fā)揮監(jiān)督政府作用。政府績(jī)效信息的公開(kāi)透明是提升政府公信力、改善政府形象、強(qiáng)化政府合法性的重要手段。在現(xiàn)代民主政治生活中，公眾對(duì)政府內(nèi)部運(yùn)行情況、對(duì)政府工作人員的履職信息越了解就越容易滿(mǎn)足其知情權(quán)訴求，從而便于遏制權(quán)力腐敗和瀆職行為的發(fā)生，增進(jìn)公眾對(duì)政府的認(rèn)同感，營(yíng)造良好的政府信用環(huán)境。同時(shí)，政府績(jī)效信息的公開(kāi)透明在無(wú)形中給政府及其工作人員施加了提升工作效能的壓力，有助于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制的初衷，發(fā)揮政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制在增進(jìn)善治價(jià)值過(guò)程中的功能和作用。在民主行政的過(guò)程中，政府公開(kāi)績(jī)效評(píng)估信息可以采取多種方式，如政府新聞發(fā)布會(huì)、社會(huì)公示、聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)、決策評(píng)估以及公眾列席政府相關(guān)會(huì)議等多種形式。隨著政府績(jī)效信息的公開(kāi)透明，公眾將會(huì)愈益關(guān)注績(jī)效評(píng)估后續(xù)階段對(duì)公共責(zé)任的追究問(wèn)題。因此，依據(jù)政府績(jī)效評(píng)估的基本信息對(duì)政府部門(mén)及其工作人員進(jìn)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)和懲處就成為民主行政的重要內(nèi)容?？?jī)效評(píng)估的目的本質(zhì)上即在于保證公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，在績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中建立健全公共責(zé)任追究機(jī)制是保證政府績(jī)效評(píng)估在民主政治生活中發(fā)揮其基本功能的重要方面。因此，通過(guò)立法的形式保證對(duì)政府績(jī)效評(píng)估信息的公開(kāi)，保證政府權(quán)力運(yùn)行的透明化和規(guī)范化、促進(jìn)公共責(zé)任的落實(shí)是改善政府績(jī)效評(píng)估體系、推進(jìn)行政民主化的客觀要求。

（責(zé)任編輯 張衛(wèi)東）