陳霞　王彩波

摘要：中國過去30多年所創(chuàng)造的經(jīng)濟持續(xù)增長奇跡與中國獨特的央地模式有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。地方自主性是中國經(jīng)濟發(fā)展的一個基本命題，為我們理解中國經(jīng)濟發(fā)展中的地方政府行為邏輯提供了一個研究視角。經(jīng)濟剩余分享者和政治權(quán)力競爭者的雙重身份構(gòu)成中國地方政府自主性的內(nèi)在驅(qū)動力。伴隨著分權(quán)化改革，市場機制的引入促使地方政府從一種封閉性自主向約束性自主轉(zhuǎn)變，而這種受市場引導和中央適度控制的約束性自主成為促進中國經(jīng)濟增長的因素之一。但經(jīng)濟績效導向的片面發(fā)展主義和地方自主性失衡附帶的社會代價提醒我們，必須考慮地方自主性的限度問題。國家要改變地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力組合，實現(xiàn)政府與社會互相塑造的嵌入式自主。

關鍵詞：地方政府；地方自主性；社會自主性；分權(quán)；嵌入式自主

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）04-0030-05

中國的經(jīng)濟改革成就令人感興趣，也令人迷惑不解。對于中國經(jīng)濟持續(xù)增長原因的探討吸引著學者們的目光。從央地關系角度分析中國的市場化轉(zhuǎn)型一直是學界的熱點。在中國市場化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府的角色是至關重要的。那么，地方政府行為背后的內(nèi)在驅(qū)動力是什么？地方政府將面臨怎樣的約束機制與社會期待？地方政府自主性概念為我們理解中國經(jīng)濟發(fā)展中的地方政府行為邏輯提供了研究的視角。

一、地方自主性：理解中國經(jīng)濟發(fā)展中地方政府行為邏輯的一個視角

1 理論來源：回歸國家學派與國家自主性

20世紀80年代，回歸國家學派的國家自主性理論成為研究國家與社會關系的新范式。其核心代表人物斯考切波（Theda Skocpol）認為，“作為一種對特定領土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標，這就是通常所說的‘國家自主性（state autonomy）”?；貧w國家學派在強調(diào)國家相對獨立性方面具有內(nèi)在的一致性，但在對待國家與社會的關系方面存在著內(nèi)在分歧，國家潛在自主性理論側(cè)重于關注國家相對于社會的獨立性。國家鑲嵌自主性理論側(cè)重于關注國家與社會的相互關聯(lián)性。埃文斯（Peter Evans）提出了“鑲嵌自主性”（embedded autonomy）概念，認為經(jīng)濟發(fā)展不能只依賴國家干預，也不能只依賴市場機制，以官僚體制為特征的國家與社會鑲嵌才能促進經(jīng)濟的發(fā)展。與“鑲嵌自主性”對立的概念是“孤立自主性”，“孤立自主性”突出了國家與社會的分離，這一概念的提出在于警惕在認真對待國家的同時踢走社會。

回歸國家學派突出強調(diào)，“不能把國家簡單地看成是利益競爭的公共舞臺、競爭性力量的裁判或支配階級的工具，國家具有追求自己的偏好和利益的性質(zhì)，它能夠在一定程度上依照自己的偏好、按照自己的行為方式來貫徹自己的意志”。它以國家為核心變量，以國家自主性、國家能力為核心概念，通過比較研究方法，重新闡釋了國家與社會的關系。實現(xiàn)了從“以社會為中心”到“以國家為中心”的研究范式的轉(zhuǎn)換。國家自主性理論為解釋東亞許多政治、經(jīng)濟現(xiàn)象提供了一種解釋框架。埃文斯提出的“鑲嵌自主性”、維斯和霍布森提出的“治理式互賴”（governed interdependence）等概念為理解東亞經(jīng)濟的發(fā)展提供了分析視角。借鑒國家自主性理論及其相關概念分析國家委托代理主體（地方政府）的自主性行為動力和邏輯，有望為中國經(jīng)濟發(fā)展中的地方政府治理轉(zhuǎn)型提供有益啟示。

2 地方自主性：中國經(jīng)濟發(fā)展的一個基本命題

中國持續(xù)性的經(jīng)濟增長吸引很多學者探討其背后的原因，從政府體制視角闡釋中國經(jīng)濟發(fā)展較有影響力的是錢穎一、Weingast等人提出的“中國特色的聯(lián)邦主義”，它認為在中國的M型層級制下實行分權(quán)化制度安排能有效激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟。從官員激勵理論視角闡釋中國經(jīng)濟發(fā)展的學者周黎安分析和總結(jié)了中國政府治理的兩個基本特征，即行政的分權(quán)化和官員激勵的市場化，財政分成、晉升競爭、屬地管理和行政逐級發(fā)包構(gòu)成地方政府推動經(jīng)濟增長的核心概念。也有學者從法團主義理論、委托代理理論、財政制度變遷理論角度分析中國的經(jīng)濟增長現(xiàn)象。中國的經(jīng)濟奇跡，從國家角度看是尊重地方政府積極性和創(chuàng)造性的結(jié)果，是政治體制適度集權(quán)主義和經(jīng)濟體制適度聯(lián)邦主義的結(jié)果，從地方角度看是地方政府靈活運用權(quán)變理論增強地方自主性的結(jié)果。

中國地方政府在過去30多年經(jīng)濟發(fā)展過程中的積極性和熱情在全世界都是少有的。為何中國的地方政府官員有異于其他國家地方政府官員的這種熱情？為何地方治理指向以經(jīng)濟發(fā)展為中心的目標？地方政府自主性是理解中國經(jīng)濟發(fā)展的一個關鍵詞。我們可以通過解構(gòu)地方自主性的主要構(gòu)成要素來進行闡釋。地方自主性的構(gòu)成要素至少包含三個方面——自主性主體（地方官員）、自主性動力（地方利益）和自主性實踐（地方行為）。

無論是定義國家還是政府，若不以個體為內(nèi)核，就會導致擬人化的分析概念，只有個體才會有明確的自我偏好并把偏好付諸實踐，所以涉及地方政府自主性的主體時，我們以個體作為定義的核心，將地方偏好相應地理解為地方官員們諸偏好的加權(quán)平均。

自主性動力來源于符合其自身利益和偏好的獨立利益。在改革開放之前，在計劃經(jīng)濟體制的歷史背景下，中央與地方的關系是命令一服從型，地方政府實質(zhì)上并無真正的自主性動力和能力。改革開放后的分權(quán)化改革在政治和經(jīng)濟上為地方政府自主性增強提供了動力來源?！霸谡蔚木S度上，中央政府將相當部分的決策權(quán)力下放給各級地方政府，使地方政府享有一定的自主性，從而形成一個類似于聯(lián)邦制的框架。該框架對經(jīng)濟的高速增長作出了巨大的貢獻”。一方面，地方政府是經(jīng)濟剩余的分享者。改革開放以來的行政性分權(quán)和分稅制強化了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動機，地方政府發(fā)展經(jīng)濟可以增加它們自身掌控的資源和財力。另一方面，地方政府是政治權(quán)力的競爭者。地方對經(jīng)濟績效的追求刺激了地方經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟績效背后的政治動力是政治晉升和政治績效，經(jīng)濟增長能夠增加官員晉升的機會。

將一個地方政府的諸多利益偏好目標視為其自主性是沒有意義的，除非它能夠把自己的利益偏好轉(zhuǎn)換為具體實踐。因此。地方政府的自主性行為關涉的是地方政府實現(xiàn)其偏好的能力。它縱向上涉及中央和地方的關系，是指地方政府擺脫上級政府控制的意愿和能力，橫向上涉及地方與社會的關系，是指地方政府擺脫地方社會群體的意愿和能力。改革開放以來，中央為調(diào)動地方政府積極性而進行的財政放權(quán)、政策放權(quán)，賦予地方政府很多自主權(quán)力，加之以經(jīng)濟發(fā)展為核心的目標，實際上模糊了地方政府的行為邊界，從而為地方政府自主性擴張?zhí)峁┝艘粋€彈性的制度空間。

二、分權(quán)驅(qū)動：中國經(jīng)濟發(fā)展中的地方自主性

中國的經(jīng)濟改革吸引很多學者努力去解釋其成功的原因，對于分權(quán)在中國經(jīng)濟增長中的重要作用大家能達成基本共識，但關于為什么分權(quán)會起到如此重要的作用卻存在著種種分歧。分權(quán)化改革使地方政府從政策的執(zhí)行者逐漸成為一個擁有獨立權(quán)力、獨立利益的主體，這種轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸灾餍缘墨@得和增強提供了一個彈性空間。但核心的問題是，分權(quán)在什么樣的條件下能促使地方政府推動而不是阻礙經(jīng)濟的增長？從地方自主性的內(nèi)在驅(qū)動力入手，對改革開放前后的分權(quán)化進行比較，我們或許能得到一些啟示。

1 分享與競爭：地方自主性與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力

經(jīng)濟剩余分享者和政治權(quán)力競爭者的雙重身份構(gòu)成地方政府自主性的動力來源和內(nèi)在驅(qū)動。在中國分權(quán)化改革的進程中，地方政府不僅分享財權(quán)，同樣分享事權(quán)，事權(quán)和財權(quán)加上以政治晉升為目標的競爭形成地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的自主性動力組合，驅(qū)使地方政府在已經(jīng)享有的自主權(quán)基礎上擴大其自主性空間，增強其自主性能力。

改革開放以來。財政分權(quán)使地方政府有能力和動力追求其獨立的利益，而財政自主權(quán)和財政實力的增強反過來會增加地方政府與中央政府進行博弈的籌碼。隨著財政權(quán)的下放，中央同時下放了一系列事權(quán)，如利用外資的審批權(quán)、國有企業(yè)管理權(quán)、外貿(mào)管理權(quán)、項目審批權(quán)、物價管理權(quán)等，獨立的財權(quán)加上獨立的事權(quán)。使得地方擁有調(diào)動地方資源、發(fā)展地方經(jīng)濟、增強自主性能力的條件。而且，下管一級的人事制度改革賦予地方政府有效引導和控制下級政府的權(quán)力，增強了其控制下屬貫徹自己意志的能力。1984年，下管一級的人事制度開始執(zhí)行。從下管兩級到下管一級的改革擴大了地方政府的干部任命權(quán)力，賦予各級領導任命下級官員的政治權(quán)威，這必然驅(qū)使下級政府以上級政策為核心的目標導向，對關涉政治前途的任務指標會不顧一切阻力去完成，而對與政治前途無關或關系不大的任務則忽略敷衍，這體現(xiàn)了地方政府的選擇性。

政治晉升競爭是藏匿于經(jīng)濟競爭之中的另一層重要動機，官員對晉升的追求在中國官員治理和促進經(jīng)濟發(fā)展中是非常重要的一個環(huán)節(jié)。“改革開放之前，中國形成了一種政策企業(yè)家精神的傳統(tǒng)，改革后。地方的快速發(fā)展把當?shù)毓賳T推到了等待被認可、提升和獎勵的隊伍之首。”晉升是一種稀缺的政治資源，也是地方政府協(xié)作的困境之源?！霸谥袊?，財政上的高度分權(quán)體制需要與官員治理的中國模式相結(jié)合才能更好地解釋地方政府官員的作為和中國的經(jīng)濟業(yè)績?！卑匆话愕氖袌鼋?jīng)濟理論，地方政府的角色是執(zhí)行而非決策，其基本職能是提供地方性公共服務，市場經(jīng)濟的主體是中央政府和企業(yè)，而在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中，除了中央政府和企業(yè)，還存在著競爭性的地方政府體系，地方政府成為切切實實推動經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟主體，有學者稱之為“三維市場體制”。

維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制引入了地方政府之間的競爭，至少帶來了以下四個方面的經(jīng)濟效果：一是地方競爭促使其改善基礎設施，提供優(yōu)良公共產(chǎn)品以吸納生產(chǎn)要素：二是預算硬約束迫使地方政府謹慎對待財政使用；三是地方競爭防止其壟斷經(jīng)濟政策制定權(quán)并能調(diào)動地方政府改革試驗的積極性：四是地方權(quán)力的增加對中央形成一定的制約，防止中央偏離市場化改革方向。

2 從封閉性自主到約束性自主：改革開放前后的分權(quán)化比較

改革開放之前。中國進行的兩次分權(quán)實驗都沒有成功促進經(jīng)濟的增長。改革開放之后，市場機制的引入促使地方政府從一種封閉性自主向約束性自主轉(zhuǎn)變，而這種受市場引導和中央適度控制的約束性自主成為促進中國經(jīng)濟增長的原因之一。

在改革開放之前，中國的兩次分權(quán)實驗發(fā)生在1958年和20世紀70年代初，兩次分權(quán)都擴大了地方政府的自主權(quán)，除了財政分權(quán)，國家還大規(guī)模地下放計劃決策權(quán)、物資分配權(quán)，但兩次分權(quán)并沒有帶來經(jīng)濟的發(fā)展。在計劃經(jīng)濟體制下進行的分權(quán)實驗，結(jié)果是地方政府以“塊塊”為主的自給型體制的形成。地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，都不希望本地區(qū)的資源和信息外流，地方政府均自求經(jīng)濟的平衡，地區(qū)封鎖導致資源配置效率低下和重復性建設。地方政府的經(jīng)濟行為使其不再是一個國家經(jīng)濟的組成部分，而成為一個個“小而全”的單獨經(jīng)濟主體。這種封閉性的地方自主性不僅導致中國經(jīng)濟發(fā)展的碎塊化，而且削弱了中央的綜合平衡能力。中國計劃經(jīng)濟體制下的分權(quán)實驗不成功的原因在于分權(quán)帶來的地方政府的封閉性自主特征。權(quán)力下放割斷了各個地方之間的經(jīng)濟聯(lián)系，信息的不對稱加之地方保護主義傾向使地方政府各自為政，形成了自給自足的“蜂窩狀”封閉體系。

分權(quán)化、市場化和對外開放是中國改革開放以來經(jīng)濟層面的三個核心主題。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，分權(quán)繼續(xù)賦予地方政府獲得自主性的條件和能力，而市場機制的引入和對外開放的實行則打破了地方政府的封閉性?！靶姓芾淼姆謾?quán)化和地方官員激勵的市場化，這是中國行政體制的靈活性、動員能力的重要來源?！痹谠械墓倭朋w制結(jié)構(gòu)中引入市場競爭機制是中國經(jīng)濟得以持續(xù)增長的秘籍之一。“中國改革從一開始，就采取了一種不是整體的變革，而是維持原有主體經(jīng)濟不做根本性變動的條件下，在國有經(jīng)濟以外推進的增量改革戰(zhàn)略?！边@樣的增量改革必然要依托地方政府的創(chuàng)新能力和自主性，在地方政府自主性和創(chuàng)新性的推動下，很多助力經(jīng)濟發(fā)展的體制創(chuàng)新均源于地方。但這種自主性必須是一種受到約束的自主性。封閉的自主性導致重復建設、資源浪費、地方保護，絕對的自主性又會稀釋國家的整體自主性。因此，如何保證中央與地方權(quán)力的平衡，如何保證地方自主性的發(fā)展不會稀釋中央權(quán)威和國家整體自主性一直是中國改革進程中的另一條主線，1994年分稅制改革就是中央收權(quán)的典型例子。

分稅制改革實現(xiàn)再次收權(quán)。提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力和財政汲取能力。改革開放之后的1978-1993年，中央向地方政府逐步放權(quán)。實行財政包干體制，但此次放權(quán)導致中央財政收入的比重持續(xù)地出現(xiàn)下滑，因此中央以分稅制改革為背景。進行再次收權(quán)，以實現(xiàn)中央權(quán)力和地方政府權(quán)力的平衡。另一方面，人事權(quán)是中央制約地方的另一個核心手段。除了對地方官員的任命權(quán)力掌握在中央政府手中，1990年開始實行的官員異地交流制度也是中央有效制約地方自主性膨脹的有力方式。因此。具有政治績效激勵和集權(quán)結(jié)構(gòu)特征的官僚組織體系加上地方政府的競爭體系，有效防止了地方自主性的封閉性和絕對性，形成了一種約束性自主。

三、嵌入式自主：國家與社會互嵌關系下的地方政府治理轉(zhuǎn)型

自主性的國家在制度變遷中會衍生出很多變體，例如積極意義上的發(fā)展型國家，消極意義上的掠奪性國家。前者引導國家成功轉(zhuǎn)型，后者導致國家治理失敗。從這個意義上說，地方政府作為國家的核心執(zhí)行代理人，其自主性在經(jīng)濟發(fā)展的過程中可以轉(zhuǎn)化成“扶持之手”，也可以轉(zhuǎn)化為“掠奪之手”。中國在繼續(xù)推進經(jīng)濟發(fā)展的過程中，要警惕掠奪性政府。國家要改變地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力組合，實現(xiàn)國家與社會互相塑造的嵌入式自主。

1 警惕掠奪性政府：地方自主性的失衡

在改革開放初期社會利益結(jié)構(gòu)分化不明顯的背景下。地方政府的自主性為中國經(jīng)濟發(fā)展提供了內(nèi)在驅(qū)動力，但隨著改革開放的不斷推進，特別是進入21世紀以來，社會結(jié)構(gòu)和階層的變遷加劇了利益格局的調(diào)整和分化，“中國的地方政府在致力于經(jīng)濟發(fā)展方面。雖然具有‘發(fā)展型國家的特點，但也具有明顯的‘攫取性國家的特點，即為了自己的利益而與人民爭奪利益”。若地方政府自主性行為受強勢利益群體的影響或左右而偏離公正公平的價值目標導向，并且缺乏中央對地方政府行為的有效約束機制的話，地方政府就會演變成掠奪性政府。而且，中國的市場經(jīng)濟體制已經(jīng)逐步走向成熟，在未來的經(jīng)濟發(fā)展過程中，要讓經(jīng)濟體制發(fā)揮更大的市場活力就需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府的作用在于提供發(fā)展經(jīng)濟的制度性保障，從經(jīng)濟建設型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招驼?/p>

中國的經(jīng)濟改革重塑著中央和地方、地方和社會之間的權(quán)力配置?！爸袊母母镩_放正是從農(nóng)民個人，再到基層組織，再到地方，一步步擴大其自主權(quán)，增強其自主性而取得的成效?！钡袊?jīng)濟的持續(xù)增長并沒有緩解國家的執(zhí)政壓力，根本的原因就在于經(jīng)濟改革附帶了社會不公的代價。經(jīng)濟發(fā)展和社會公正之間的失衡，主要源于經(jīng)濟績效導向的片面發(fā)展主義和國家自主性的失衡。在探討地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的角色時，如何保障地方權(quán)力不異化為地方強勢群體謀取私利的工具，也即地方自主性的限度問題是地方治理過程中必須考慮的一個問題。絕對自主的地方權(quán)力若與地方強勢利益集團相結(jié)合，必然導致至少以下幾個方面的不良后果：一是地方社會的無權(quán)；二是地方政府對于公共利益的偏離增加損害弱勢群體利益的幾率：三是官商合謀增加地方官員腐敗行為發(fā)生的幾率。

2 建構(gòu)嵌入式政府：地方自主性的重塑

有效的地方政府應該是隔離性和嵌入性相結(jié)合的政府。隔離性是一種自主，“它使決策者能夠有效‘駕馭特別的請求、壓力、某些集團的短期需求以及選舉形式變化帶來的政策變化”。嵌入性是一種合作概念，意指政府建制性權(quán)力的強化。當國家擁有有效的嵌入式自主性（嵌入民間但仍具有自主能力）時，國家力量就會增強。相反，國家對待社會專制粗暴的話，國家力量就會減弱。嵌入性概念體現(xiàn)了權(quán)力行使過程的一種轉(zhuǎn)化。即政府在社會之上行使的權(quán)力轉(zhuǎn)化為通過社會行使的權(quán)力，而這種轉(zhuǎn)換就是地方自主性重塑的目標。

為了防止地方自主性的失衡，實現(xiàn)地方自主性重塑，至少需要在以下兩個方向上努力：縱向上，需要中央政府改變激勵組合，通過改變動力組合引導地方政府的行為方式。經(jīng)濟的發(fā)展需要相應的激勵，中國經(jīng)濟的持續(xù)增長有著怎樣異于西方標準范式的激勵？地方政府與政治激勵是我們進行解釋分析的兩個核心元素。在過去30多年，中國地方政府在以GDP為中心的地方激勵模式下帶來了中國經(jīng)濟的持續(xù)增長，但片面的發(fā)展主義同時導致地方政府行為短期化、公共服務職能弱化和生態(tài)環(huán)境惡化。同時，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的利益分化產(chǎn)生了弱勢群體階層，改革成本承擔者發(fā)生了失衡。為了化解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡帶來的阻力和風險，消弭市場改革帶來的社會裂痕，需要國家改變對地方政府的激勵策略，發(fā)展理念要指向社會公正和公共服務。中國未來的經(jīng)濟增長不再是“量”的增長而是“質(zhì)”的改善，因此，需要改變地方政府政績考核的內(nèi)容，讓民眾的偏好成為地方官員政績的一項考核因素，把考核地方政府的單一指標變革為綜合性的指標體系，納入綠色GDP、生態(tài)效益和民眾滿意度。

橫向上，需要放權(quán)社會，讓權(quán)市場，通過提升社會自主性制約地方政府行為，通過提高市場機制自主性減少地方政府的行政干預行為。黨的十八屆三中全會決定提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，市場的地位從之前的“基礎性作用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性作用”，這一市場的最新定位預示了中國政治體制的改革圖景。一方面，以隔離性為目標讓權(quán)市場。從企業(yè)家政府轉(zhuǎn)型為服務型政府。在轉(zhuǎn)型深化階段，地方政府的角色是培育和扶持，要充分發(fā)揮市場機制的資源配置功能，激發(fā)社會民眾的自主性和創(chuàng)新性。政府的主要功能是提供必要的市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控，為市場有效運轉(zhuǎn)提供穩(wěn)定的制度環(huán)境，減少行政干預，防止行政壟斷。另一方面，以嵌入性為目標放權(quán)社會，從社會之上的政府轉(zhuǎn)型為社會之中的政府。從中國地方治理結(jié)構(gòu)而言，限制地方政府自主性盲目擴張的關鍵在于社會自主性的提升，要“尋求社會通過民主參與、社會運動、自治結(jié)社以及輿論影響而對國家政治決策進行參與和影響”，通過提升公民的參權(quán)能力、企業(yè)的分權(quán)能力、社會組織的監(jiān)權(quán)能力塑造強社會，防止地方政府公共權(quán)力異化和地方政府決策被綁架。

四、結(jié)語

地方政府自主性不僅是解釋市場化進程中地方行為模式的核心變量，也是解釋地方政府差異化發(fā)展模式的關鍵變量。對于中國來說，不僅需要考慮如何通過地方政府自主性促進經(jīng)濟增長，同時需要考慮地方自主性的限度問題，防止掠奪性政府的出現(xiàn)。地方政府在通過社會來行使權(quán)力，協(xié)同社會進行地方治理時，若仍然能保持自身的自主性，就真正意義上實現(xiàn)了嵌入式自主。

（責任編輯 劉龍伏）