閆健

摘要：失效國家與全球治理之間存在復(fù)雜而密切的聯(lián)系。主要圍繞兩個問題展開：一是失效國家對全球治理帶來的重大挑戰(zhàn)，包括恐怖主義、武器擴散、流行性疾病、跨國犯罪以及難民潮等全球性問題。二是國際社會對失效國家問題的應(yīng)對措施及其局限性。從某種程度上講，國際社會應(yīng)對失效國家問題的有效程度，彰顯了全球治理的進展與限度。在應(yīng)對失效國家方面，國際社會亟需“新思維”。

關(guān)鍵詞：失效國家；全球性問題；全球治理；新思維

中圖分類號：D815 文獻標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2015）01-0031-12

冷戰(zhàn)的終結(jié)代表了國際格局的根本性變革。作為對國際格局深刻變革的一種反應(yīng)，冷戰(zhàn)后國際關(guān)系發(fā)展的一大特征便是眾多全球性問題（ global issues）的日益凸顯，以及相應(yīng)的全球治理思潮與實踐的興起。戰(zhàn)后兩極格局的長期穩(wěn)定造成全球化進程的暫時中斷，兩大陣營的對立實際上導(dǎo)致了國家間政治經(jīng)濟聯(lián)系的“區(qū)域化”和“碎片化”（比如眾多第三世界國家在美蘇兩大陣營之間縱橫搖擺），這使得冷戰(zhàn)期間便已開始顯現(xiàn)的全球性問題難以得到各國的協(xié)調(diào)應(yīng)對---美蘇在削減戰(zhàn)略武器方面的相互協(xié)調(diào)或許是僅有的例外。不僅如此，兩極爭霸的現(xiàn)實使得各國的關(guān)注點始終圍繞在軍事與安全領(lǐng)域，因而，其他領(lǐng)域的全球性問題很難獲得全面關(guān)注。從這個意義上講，冷戰(zhàn)終結(jié)以及相應(yīng)的國際格局的變革，不僅引發(fā)了國際關(guān)系模式的深層次凋整，更代表了各國思維方式與關(guān)注重點的根本性變化。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，與全球治理緊密相關(guān)的另一發(fā)展便是所謂“失效同家”（ failecl states）的涌現(xiàn)。失效國家的出現(xiàn)與國際格局的根本性變革息息相關(guān)。冷戰(zhàn)期間，美蘇出于戰(zhàn)略利益的考慮，大力援助了一些落后的第三世界國家，從而維持了這些贏弱國家的存在。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著其戰(zhàn)略地位的下降，這些國家無法繼續(xù)得到外部支持，轉(zhuǎn)而迅速滑向崩潰的邊緣。失效同家對全球治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來越多的證據(jù)表明，失效國家業(yè)已成為恐怖主義、跨國犯罪、武器擴散、傳染性疾病以及難民潮等全球性問題的滋生地。誠如福山（ Francis Fukuyama）所言，“從1989年柏林墻倒塌到2001年9月lI日這段時期內(nèi)，絕大多數(shù)國際危機都圍繞著弱國家和失效國家引發(fā)的”。一言以蔽之，失效國家已經(jīng)成為國際社會應(yīng)對全球性問題、改善全球治理不可回避的突出問題。

本文致力于闡述失效國家與全球治理之間復(fù)雜而密切的聯(lián)系。文章將主要圍繞兩個問題展開：一是失效國家對全球治理帶來的重大挑戰(zhàn)，二是國際社會對失效國家問題的應(yīng)對措施及其局限性從某種程度上講，國際社會應(yīng)對失效國家問題的有效程度，彰顯了全球治理的進展與限度在筆者看來，在應(yīng)對失效國家方面，國際社會亟需“新思維”。

失效國家：概念與特征

在國際學(xué)術(shù)界，關(guān)于“失效國家”的討論始于20世紀(jì)80年代末。就其字面意義而言，“失效國家”指的是特定國家由于喪失國家的基本特征而不再成為一個“國家”。與“失效國家”相對的是韋伯意義上的“正常國家”（ normal states）或“成功國家”（successful states）。在韋伯看來，國家就是這樣一個組織體（corporate group），它擁有強制管轄權(quán)力，能夠行使持續(xù)性的組織權(quán)力，并聲稱享有對特定領(lǐng)土和民眾的暴力壟斷權(quán)。因此，韋伯的國家定義是一個手段意義上而非目的意義上的定義，而國家應(yīng)當(dāng)具備的這個手段就是“暴力壟斷權(quán)”。

沿著韋伯的邏輯，一些學(xué)者或研究機構(gòu)便將“無法壟斷對特定領(lǐng)土和民眾的暴力使用權(quán)”視為失效國家的核心特征。例如，美國“國家失效研究小組”（State Failure Task ForCe）指出，從廣義上講，一個失效國家就是一個“完全沒有能力維持自身作為國際社會一員的國家”；從狹義上看，“失效國家就是中央國家權(quán)威的崩潰狀況持續(xù)了若干年的國家”。道格拉斯·德斯（Douglas H.Dearth）認為，當(dāng)一個國家無法履行其“作為國家的義務(wù)” （the obligations ofstatehood）時，這個國家就失效了。所謂的“作為國家的義務(wù)”至少包括兩方面內(nèi)容：一是國家領(lǐng)導(dǎo)人缺乏手段和信譽去維護國內(nèi)秩序或威懾或擊敗外部威脅；二是國家領(lǐng)導(dǎo)人沒有或不能為其民眾提供充分的服務(wù)，進而無法獲得民眾哪怕是最小的支持。同樣，和平基金（ the Fund forPeace）也將“無法壟斷領(lǐng)土內(nèi)暴力的合法使用權(quán)”視為失效國家的首要特征。

然而，上述界定卻很容易陷入“正常國家vs失效國家”的兩分法境地。為了避免這一問題，羅伯特，洛特伯格（ Robert Rotberg）在弱國家（weak states）、失效國家（failed states）與崩潰國家（collapsed states）之間進行了區(qū)分，而其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是國家能夠提供政治物品（political goods）的程度。在洛特伯格看來，所謂政治物品就是公民與政府之間契約的主要內(nèi)容。具體言之，政治物品也有輕重緩急和層次之分：最為重要的是安全，其次是法律和規(guī)則體系（法治），再次則是醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)以及銀行體系等等。

依據(jù)國家在提供上述政治物品上的有效性，洛特伯格對弱國家、失效國家與崩潰國家之間的聯(lián)系與區(qū)別進行了詳細描述：

弱國家的虛弱可能源于地理、現(xiàn)實或根本性的經(jīng)濟制約。它們或許一般情況下是強大的，僅僅由于內(nèi)部的紛爭、管理的瑕疵、貪婪、專制或外部攻擊而臨時處于虛弱狀況。弱國家一般潛藏著種族、宗教、語言或其他跨社群的緊張關(guān)系，只不過這些緊張關(guān)系還未完全或公開地暴力化。在弱同家，提供充分?jǐn)?shù)量的其他政治物品的能力業(yè)已下降或正在下降。

失效國家則存在著深層次的沖突，它們是危險的國家，交戰(zhàn)各方為爭奪國家而大打出手……并非暴力的絕對烈度確定了一個國家是否為失效國家。相反，是暴力的持續(xù)性（比如最近在安哥拉、布倫迪和蘇丹）、暴力的吞噬性使得國家的大部分地區(qū)陷入紛爭（比如阿富汗、布倫迪、科特迪瓦、民主剛果、利比里亞和塞拉利昂）。暴力棚相當(dāng)程度上指向現(xiàn)有的政府或政權(quán)，分享權(quán)力或自治的要求彌散著憤怒，這便是主要反叛力量訴諸暴力的理由。

相比較而言，崩潰國家是一種少見而極端形式的失效國家。在崩潰國家，政治物品通過私人或特定途徑而獲得。安全等同于強者的統(tǒng)治 。崩潰國家呈現(xiàn)出權(quán)威的真空，在這里，國家僅僅成為一個地理名詞，成為一個政治體崩潰所形成的黑洞。

簡言之，依據(jù)洛特伯格的上述區(qū)分，弱國家就是提供政治物品能力不足的國家，失效國家指的是政府提供政治物品資格遭受暴力挑戰(zhàn)的國家，而崩潰國家則是政治物品完全由私人提供的國家從廣義上看，無論是失效國家還是崩潰國家均可被視為某種特殊類型的“弱國家”，另一方面，弱國家、失效同家與崩潰國家在提供政治物品的有效性方面義存在程度之分，它們由此形成了一個連續(xù)的譜系。因此，洛特伯格對失效國家的界定具有動態(tài)性：一個失效罔家可以因為提供政治物品效力的改善而進步為一個弱國家，也可能因問題的進一步惡化而滑向崩潰國家。正基于此，本文采納洛特伯格關(guān)于失效國家的界定，將其視為弱國家與崩潰國家之間的某種中間狀態(tài)。

失效國家：全球性問題的肇源地

冷戰(zhàn)結(jié)束后，由失效國家引發(fā)的全球性問題業(yè)已成為全球治理中無法同避的嚴(yán)峻問題。正如美國國際開發(fā)署（USAID）《2003年白皮書》所指出的，當(dāng)一國的發(fā)展與治理失效時，其后果常常波及整個地區(qū)、甚至整個世界：恐怖主義、政治暴力、內(nèi)戰(zhàn)、有組織犯罪、毒品走私、流行疾病、環(huán)境危機、難民潮、跨境大規(guī)模移民等均要比以前帶來更大的破壞性。在全球化時代，失效國家自身的問題很可能會擴散到整個地區(qū)、甚至是全球，造成所謂的“壞鄰居”現(xiàn)象（bacneighborhoods）。正因如此，彼得·馬騰（Peter Mart（）n）將失效國家對于全球治理帶來的挑戰(zhàn)稱為“負而的溢出效應(yīng)”（Negative Spill-over Effects）。失效國家引發(fā)的全球性問題紛繁復(fù)雜，出于分析的便利，本文將集中關(guān)注失效國家對于全球治理帶來的主要挑戰(zhàn)，包括恐怖主義、武器擴散、流行性疾病、跨國犯罪以及難民潮。

（一）恐怖主義

911事件發(fā)生之前，國際社會一般從人道主義角度看待失效國家造成的種種后果，很少將失效國家與安全問題聯(lián)系在一起。然而，91l事件的發(fā)生表明，即便是像阿富汗這樣的失效國家也有可能對美國的國家安全造成嚴(yán)重威脅。911事件從根本上改變了國際社會有關(guān)失效國家的話語，失效國家與恐怖主義之間的聯(lián)系迅速為人們所矚目并占據(jù)了各國議事日程的顯要位置。

失效國家容易成為滋生恐怖主義的溫床。例如，無論是索馬里青年黨（al-Shabaab）2013年9月制造的肯尼亞購物中心襲擊事件，還是尼日利亞博科圣地組織（ Boko Haram） 2014年4月制造的女學(xué)生綁架案，都與索馬里和尼日利亞兩國中央政權(quán)無法有效控制其領(lǐng)土直接相關(guān)失效國家無法為其民眾提供充分的就業(yè)機會和福利，無力維持國內(nèi)的安全與基本秩序，無力控制其邊界，這些都為恐怖主義的滋生提供了土壤。相關(guān)學(xué)者的研究似乎驗證了這種相關(guān)性。馬紹爾（Monty Marshall）和戈爾（Ted Curr）等人的研究表明，在1991年至2001年的十年間，恐怖分子主要來自于沖突中的低收入威權(quán)國家（low-income authoritarian countries in conflict），大多數(shù)美國政府所認定的外國恐怖組織利用弱國和失效國家作為其活動基地。在分析為何非洲大陸成為恐怖主義組織的“天堂”時，費爾德曼（ Robert Feldman）指出，“貧窮、不公正、戰(zhàn)爭、犯罪、武器泛濫、民族仇恨、資源稀缺、疾病、人口過剩以及其他種種問題都將繼續(xù)侵?jǐn)_非洲大陸，這會導(dǎo)致眾多被剝奪權(quán)利的年輕人試圖尋求尊嚴(yán)以及尋求擺脫悲慘現(xiàn)狀的途徑——加入恐怖主義組織便可同時實現(xiàn)這兩個目的”。

失效國家與恐怖主義之間的密切聯(lián)系迫使一些兩方國家采取應(yīng)對措施，而911事件的發(fā)生更是成為強大的催化劑。2003年歐盟安全戰(zhàn)略（ European Security Strategy）將“國家失效”確定為“值得警惕的現(xiàn)象”并明確指出，“失效國家可能會成為歐盟國家主要的安全威脅”。美國領(lǐng)導(dǎo)的全球反恐戰(zhàn)爭，其首要目標(biāo)就是防止恐怖分子進入那些管理不善的地區(qū)，比如非洲。為此，美國政府提出了“跨撒哈拉反恐伙伴關(guān)系”（ Trans-Saharan Counterterrorism Partnership），后者是一個多層面、多年度、以打擊恐怖主義組織為目的的政府計劃。“跨撒哈拉反恐伙伴關(guān)系”的主要措施包括：增強區(qū)域反恐能力，提升地區(qū)安全力量能力并使區(qū)域內(nèi)安全力量之間的合作制度化，推動民主治理，鏟除恐怖主義意識形態(tài)，強化區(qū)域內(nèi)國家與美國的雙邊軍事聯(lián)系?！翱缛龉纯只锇殛P(guān)系”的最終目標(biāo)是提升區(qū)域內(nèi)各國（包括毛里塔尼亞、馬里、乍得、布基納法索、尼日爾、尼日利亞和塞內(nèi)加爾）政府的能力，以應(yīng)對恐怖主義組織對這一地區(qū)造成的威脅。

失效國家與恐怖主義之間的聯(lián)系并不是絕對的：并非所有的失效國家都為恐怖主義問題所困擾，即便在那些滋生恐怖主義活動的失效國家，恐怖主義大都針對國內(nèi)目標(biāo)，并沒有產(chǎn)生跨國效應(yīng)。即便如此，失效國家傾向于為恐怖主義組織的產(chǎn)生和興起提供“便利條件”，這一點卻是不爭的事實?？植乐髁x組織的跨國網(wǎng)絡(luò)以及恐怖主義活動的擴散效應(yīng)，都使得國際社會無法對失效國家與恐怖主義之間的聯(lián)系視而不見。

（二）武器擴散

簡言之，失效國家從兩個方面加重了全球武器擴散問題。第一，如前所述，失效國家大都面臨著內(nèi)部的武裝沖突，這使得它們?nèi)菀壮蔀槲淦鲾U散的目的地和重災(zāi)區(qū)。第二，由于失效國家無力控制其領(lǐng)土并管控其邊界，這使得它們?nèi)菀壮蔀槲淦鲾U散的中轉(zhuǎn)地，從而加重了全球武器擴散問題。

失效國家對于防止核生化武器（ Nuclear，Biological and Chemical Weapons）擴散的全球性努力帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)2013年8月，敘利亞政府軍在內(nèi)戰(zhàn)中使用化學(xué)武器，共造成包括426名兒童在內(nèi)的1429人遇難，引起國際社會的強烈譴責(zé)。這直接促使禁止化學(xué)武器組織與國際社會采取堅決行動，全面銷毀敘利亞境內(nèi)的化學(xué)武器。同時，根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所的報告，截至2012年10月31日，利比亞與伊拉克政府均沒有完全銷毀其掌握的化學(xué)武器。

失效國家也成為全球防止核擴散努力的阿喀琉斯之踵。在20多年間，巴基斯坦首席核科學(xué)家卡迪爾汗（ Abdul Qader Khan）偷偷向伊朗、利比亞和北朝鮮等國出賣核技術(shù)（包括生產(chǎn)裂變材料的方法以及核武器的設(shè)計方案），造成全球防止核擴散努力的極大挫折。這與巴基斯坦政府的監(jiān)管不力（甚至包庇）是分不開的。同時，失效國家也容易成為世界核材料市場上不受監(jiān)管的“黑洞”，導(dǎo)致核材料的擴散。根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所的統(tǒng)計，2012年，撒哈拉以南非洲同家共生產(chǎn)10700噸鈾礦石，占世界總產(chǎn)量的18% 。 由于這些國家的鈾礦石全部用于出口，因而它們占世界鈾礦石出口的份額還要更高。由于無力控制其領(lǐng)土且大都面臨武裝叛亂困擾，在失效國家，鈾礦石的出口往往得不到政府的有效監(jiān)管。2005年10月，坦桑尼亞海關(guān)在達累斯薩拉姆截獲了來自民主剛果的集裝箱，其中藏有大量的黃餅（從瀝青鈾礦巾提取高純度鈾的中間產(chǎn)品），其目的地是伊朗。為了應(yīng)對鈾礦石的非法走私與擴散，國際原子能機構(gòu)從2010年開始，對來自民主剛果加丹加省的礦石運輸車輛施行嚴(yán)格的放射性檢查。

由于內(nèi)部的武裝沖突以及國家能力的贏弱，失效國家也容易成為常規(guī)武器擴散的中轉(zhuǎn)站與目的地。根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所的統(tǒng)計，從2003年到2012年，非洲國家占世界武器進口市場的份額從5%提升到了9%，其中很大一部分進口武器流向了失效國家。在蘇丹，根據(jù)小型武器調(diào)查（ Small Arms Survey）的估計，截至2009年12月，大約有270萬件小型武器和輕武器在蘇丹流通，其中，大約超過三分之二的武器處于官方控制的渠道之外。由于失效國家需要多種渠道獲得武器，以應(yīng)對國內(nèi)的武裝沖突，岡而，它們大都對防止常規(guī)武器擴散的國際協(xié)定興趣不大。例如，絕大多數(shù)非洲國家都不是《特定常規(guī)武器公約》（Certain Conventional WeaponsConvention）的簽約國；同時，它們很少向聯(lián)合圉常規(guī)武器登記機構(gòu)（United Ndtions Register ofConventional Arms）報告本國的武器進出口狀況。即便那些簽署了相關(guān)吲際協(xié)定的失效國家，也常常因為國家能力孱弱而無力履行協(xié)定的義務(wù)。正如布魯克（ Tilman Bruck）指出的，有效的人道主義軍備控制（ humanitarian arms control）需要有效力的國家，而不僅儀是簽署一紙空文。一個明顯的事實就是，盡管聯(lián)合國安理會1992年就對索馬里實施武器禁運，但仍有數(shù)以萬計的小型武器流入索馬里，進一步惡化了索馬里局勢。這與索馬里當(dāng)局無力控制其邊界的現(xiàn)實是分不開的、.在失效同家，國家與非國家行為體均擁有獲得武器的強大動機，但與此同時，固家卻沒自‘能力控制非法的武器流通和交易，這就使得失效國家成為式器擴散問題上的一大“黑洞”。

（三）流行性疾病

由于無力履行最基本的公共衛(wèi)生職能，失效國家往往會成為流行性疾病的肇源地和重災(zāi)區(qū)，考慮到流行性疾病跨國傳播的性質(zhì)，這極有可能導(dǎo)致全球性的后果。例如，由于政府無力推行全國性的免疫計劃，導(dǎo)致小兒麻痹癥2005年在尼日利亞又死灰復(fù)燃，并迅速蔓延到眾多非洲國家和中東國家。正如貝爾（ Clive Bell）與劉易斯（Maureen Lewis）所指出的，“失效國家或失效中的國家無力或沒有意愿為其公民提供最基本的公共衛(wèi)生職能……這使得世界其他國家也處于危險之中”。

撒哈拉以南非洲地區(qū)是失效國家的匯集地，這使其成為各種流行性疾病的重災(zāi)區(qū)。撒哈拉以南非洲僅占世界人口的10%，但是卻擁有世界上90%的瘧疾患者。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估計，2012年全球大約有3520萬艾滋病毒攜帶者，其中69%來自于撒哈拉以南地區(qū)。在撒哈拉以南非洲，成人中艾滋病攜帶者的比例超過了5%。在民主剛果東部，國家機器的崩潰與難民潮、武裝叛亂以及流行性疾病的爆發(fā)幾乎同時發(fā)生。

埃博拉病毒是失效國家?guī)淼牧硪蝗蛐蕴魬?zhàn)。埃博拉病毒最早出現(xiàn)在蘇丹和民主剛果，它是一種致命的傳染性疾病，由于沒有現(xiàn)成的治療方案和疫苗，其死亡率高達90%。埃博拉病毒主要發(fā)生在中非和西非的熱帶雨林地區(qū)，該病毒源于人類與動物的接觸，由于能夠通過人際傳播，這使得它極具危險性。2014年2月，埃博拉病毒在幾內(nèi)亞爆發(fā)，并迅速蔓延到臨近的利比里亞和塞拉利昂。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計，截至2014年9月7日，西非國家共確認4366個埃博拉病毒感染病例，其中死亡2218人。這是埃博拉病毒歷史上最大一次爆發(fā)。阻止埃博拉病毒蔓延的關(guān)鍵在于將感染者隔離，然而，對于大部分失效國家而言，這幾乎是無法完成的任務(wù)。

公共衛(wèi)生體系的崩潰以及國家能力的不足，使得失效國家容易成為流行性疾病的肇源地和重災(zāi)區(qū)。在全球化時代，失效國家往往會成為解決全球性問題上的“短板”，這一點在流行性疾病防治方面表現(xiàn)的最為明顯。

（四）有組織犯罪

在《即將到來的無政府狀態(tài)》一文中，羅伯特.卡普蘭（ Robert D.Kaplan）曾對西非國家在冷戰(zhàn)后成為有組織犯罪的滋生地表示絕望：“西非正在成為世界范圍內(nèi)的人口、環(huán)境和社會壓力的象征，在那里，犯罪導(dǎo)致的無政府狀態(tài)成為真正的‘戰(zhàn)略性危險。疾病、人口爆炸、無所不在的犯罪、資源稀缺、難民潮、民族國家和國際邊界日益遭到侵蝕、私人武裝、安全公司和國際販毒集團被賦予權(quán)力，所有這一切都在西非可以看到?！?/p>

跨國有組織犯罪與失效國家之間存在一種寄生關(guān)系。失效國家的邊境管理疏松、治理不善、貧困泛濫、腐敗猖獗，這些都為跨國犯罪和有組織犯罪提供了便利條件。根據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室（ UN Office on Drugs and Crime，UNODC）的報告，由于治理不善，非洲近些年來已經(jīng)成為“生產(chǎn)和中轉(zhuǎn)一系列菲法商品的渠道，包括毒品、武器、礦產(chǎn)品與石油、木材、野生動物和人口”。例如，根據(jù)國際貨幣基金組織前總裁米歇爾·康德蘇（ Michel Camdessus）的估計，洗錢占每年世界總GDP的2%-5%，數(shù)額在8000億美元到2萬億美元之間，其中失效中家難逃其咎。

全球每年的毒品貿(mào)易額估計為3000億美元-5000億美元之間，失效國家占據(jù)了其中很大的份額。根據(jù)保羅·科利爾（ Paul Collier）的統(tǒng)計，“全球95%的致癮麻醉品都源于沖突國家這里的原因不言自明：沖突導(dǎo)致一些地方不受政府的控制，這就為非法活動提供了便利”。 在西非，每年有價值高達10億美元的毒品流向歐洲，西非現(xiàn)已成為拉美毒品向歐洲走私的中轉(zhuǎn)站。此外，假藥、有毒廢物、偷竊的自然資源（尤其是石油）、遭販賣的人口也都以西非為中轉(zhuǎn)站，流向世界其他地區(qū)、阿富汗是世界上最大的鴉片和海洛因產(chǎn)地，根據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室的統(tǒng)汁，阿富汗每年出口走私的鴉片產(chǎn)量為900噸，海洛因375噸。這些毒品的市場價值高達650億美元，滿足了世界范圍內(nèi)1500萬癮君子的需要，每年導(dǎo)致大約10萬人死亡。同樣，緬甸北部的毒品貿(mào)易也與販賣人口集團與緬甸政府無力控制其領(lǐng)土息息相關(guān)。

有組織犯罪代表了特定社會中非正式權(quán)力（informal power）的興盛一般而言，正式的國家權(quán)力與有組織犯罪之間存在一種“此消彼長”的關(guān)系。正式的國家權(quán)力越是強有力，有組織犯罪的生存空間便越小，反之亦然。在失效國家，正式國家權(quán)力的贏弱為有組織犯罪提供了最大的生存空間，而在全球化進程日益加速的今天，這些有組織犯罪活動逐步跨越國家邊界，具有了跨國性影響，進而成為突出的全球性問題。

（五）難民潮

受困于國家能力的贏弱以及國內(nèi)的武裝沖突，失效國家導(dǎo)致了大規(guī)模的難民潮，后者對全球治理造成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國難民署（UNHCR）的統(tǒng)計，截至2013年底，全球有5120萬因迫害、沖突、暴力或違反人權(quán)而流離失所的人，其中有1670萬是難民，3330萬是國內(nèi)流離失所的人（internally displaced persons），此外還有大約120萬是庇護尋求者這是有相關(guān)統(tǒng)汁以來的最高記錄。同時，全世界超過53%的難民來自于三個失效國家，即阿富汗（256萬）、敘利亞（247萬）與索馬里（112萬）。

失效國家內(nèi)部的武裝沖突成為導(dǎo)致大規(guī)模難民潮的首要原因。在《即將到來的無政府狀態(tài)》一文中，卡普蘭曾經(jīng)描述了武裝沖突在西非導(dǎo)致了跨區(qū)域的難民潮：“戰(zhàn)爭使得40萬塞拉得昂人成為內(nèi)部難民，另有28萬塞拉利昂人逃到了臨近的幾內(nèi)亞，10萬人逃到了利比里亞，同時也有40萬利比里亞人逃到了塞拉利昂……60萬利比里亞人逃到幾內(nèi)亞，另有25萬利比里亞人逃往象牙海岸。大規(guī)模的難民潮使得這四個國家之間的邊界基本上失去了意義?！?/p>

根據(jù)聯(lián)合國難民署的統(tǒng)計，2013年，敘利亞沖突已導(dǎo)致220萬人逃亡埃及、伊拉克、約旦、黎巴嫩和土耳其等國；2013年，馬里內(nèi)戰(zhàn)迫使大約31.4萬馬里難民逃往毛里塔尼業(yè)；中非共和國的暴力導(dǎo)致80萬人流離失所，其中超過8.8萬人逃往周邊國家；2013年，民主剛果戰(zhàn)火重燃，導(dǎo)致大量難民逃往烏干達、盧旺達與布倫迪。在撒哈拉以南非洲，難民人數(shù)連續(xù)四年增長，2013年達到290萬人。

在失效國家，導(dǎo)致大規(guī)模難民潮的另一原因就是治理失效（governance failure） 例如，在2000-2010年間，大約有超過200萬津巴布韋人逃往南非，其直接原因正是由于津巴布韋總統(tǒng)穆加貝（Roben Mugabe）災(zāi)難性的政治和經(jīng)濟政策。難民問題與所在國的治理質(zhì)量直接相關(guān)，在那些治理不善的國家，民眾得以生存的唯一途徑就是離開這個國家。正如聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員古特雷斯（ Antonio Guterres）所言，“我們看到了持續(xù)戰(zhàn)爭所導(dǎo)致的巨大成本。時至今日，和平仍舊處于最缺失的狀態(tài)。人道主義援助能夠緩解問題，但是政治解決方案是最為需要的。沒有它，沖突及其導(dǎo)致的災(zāi)難就將繼續(xù)”。

總之，由失效國家導(dǎo)致的難民潮已經(jīng)成為極為緊迫的全球性問題，迫切需要國際社會有效的回應(yīng)：聯(lián)合國1951年就通過了《關(guān)于難民地位的公約》（United Nations Convention Relating to theStatus of Refugees），但其對于應(yīng)對現(xiàn)今的難民潮問題是遠遠不夠的。例如，根據(jù)聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》等文件，所謂“難民”必須同時滿足下述三個條件：1）居住在其母國或傳統(tǒng)居住區(qū)之外；2）有充分的理由擔(dān)心受到迫害，這些理由包括他們的種族、宗教、民族、在特定社會群體的成員資格或政治觀點；3）出于對迫害的恐懼，無力或不愿接受其母國的保護或回到其母國。然而，如前所述，在失效國家，導(dǎo)致絕大多數(shù)難民流離失所的并非是迫害，而是國家無力或不愿保證他們的基本權(quán)利。因此，在應(yīng)對失效國家導(dǎo)致的難民潮問題上，國際社會亟需根據(jù)新的現(xiàn)實對已有國際法予以調(diào)整，以增強應(yīng)對難民問題的針對性和效力。

應(yīng)對失效國家：尋求新思維

失效國家所導(dǎo)致的全球性問題業(yè)已成為全球治理中無法回避的挑戰(zhàn)，針對失效國家的全球行動已經(jīng)刻不容緩。然而，現(xiàn)今國際社會應(yīng)對失效國家的措施卻因效力低下而為人所詬病，在實踐中，有些措施甚至導(dǎo)致了一些非本意后果。

如前所述，失效國家現(xiàn)已成為全球性問題的重要肇源地，除非得到國際社會的有效應(yīng)對，否則，失效國家將成為全球治理難以逾越的鴻溝。然而，與失效國家導(dǎo)致的全球性問題的緊迫性相比，國際社會相應(yīng)的應(yīng)對措施總體看來卻是乏力的。簡言之，在應(yīng)對失效國家方面，國際社會現(xiàn)有的應(yīng)對措施面臨以下突出問題。

首先，缺乏有效性。以國際援助為例。根據(jù)薩爾斯（ Jeffrey Sachs）的統(tǒng)計，2002年，針對發(fā)展中國家的國際援助總額大約為760億美元，其中有60億美元是債務(wù)削減，有110億美元被發(fā)展中國家用于還債，有160億美元流向了中等收入國家，只有剩余的430億美元流向了發(fā)展中國家——其中，僅有120億美元資金以預(yù)算資助（ budget support）的形式被用于滿足這些國家最基本的需求。即便是那些最后流向失效國家的國際援助，也因援助方的一些人為限制，往往實施效力不佳。例如，美國法律規(guī)定，美國對外援助的食品必須從美國國內(nèi)購買，然而，這往往導(dǎo)致援助金額的一半被消耗在高昂的運輸成本上。此舉很大程度上是為了迎合美國國內(nèi)強大的農(nóng)業(yè)利益集團，但這卻是以降低援助效力為代價的。在民主剛果，2003年人均國際援助水平達到了101美元，但是其中很大一部分援助金額被用于選舉。選舉本身無疑是重要的，但是在民主剛果、普通民眾顯然面臨著更為重要的基本生存問題。

此外，國際援助效力不佳的另一重要原因就是受援國對于援助的不當(dāng)使用。根據(jù)科利爾的統(tǒng)計，在對非國際援助中，大約有11%的資金被非洲國家用于軍費開支，這就導(dǎo)致非洲國家軍費開支大約40%來自于國際援助。這種有效性不足同樣體現(xiàn)在國際軍事干預(yù)上。例如，2014年以來，極端宗教勢力占領(lǐng)了伊拉克大半國土；在阿富汗，總統(tǒng)選舉的僵局直接威脅著阿富汗的政治轉(zhuǎn)型進程。這些例子表明，美國主導(dǎo)的伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭難以根除上述兩個社會的深層次問題，并未達到預(yù)期的效果。

其次，缺乏協(xié)調(diào)性。如前所述，失效國家導(dǎo)致的全球性問題呼喚全球性的應(yīng)對方式。然而，在實踐中，不僅各個國家在應(yīng)對失效國家方面“投入”不一，而且不同的應(yīng)對措施之間常常相互抵消，彼此缺乏協(xié)調(diào)。例如，西方各國在對非洲軍事干預(yù)方面存在很明顯的“選擇性”。英國傾向于對前英屬非洲殖民地進行干預(yù)（比如塞拉利昂），而法國的軍事干預(yù)則集中于前法屬殖民地（比如乍得與中非共和國）。協(xié)調(diào)性的缺乏也是聯(lián)合國維和部隊為人所詬病的一大問題。各國均希望將自己的維和部隊派往相對“安全”的地區(qū)（比如東帝汶），這也是為何東帝汶有著全世界最高的維和部隊與當(dāng)?shù)厝吮嚷实脑蛩?。然而，在那些較為“危險”的地區(qū)，維和部隊大都不愿意介入沖突，難以履行使命。例如，在波黑戰(zhàn)爭中，荷蘭維和部隊眼睜睜看著7000多名穆斯林民眾在斯雷布雷尼察（ Srehrenica）慘遭屠殺而無所作為。同時，由于缺乏舊家間協(xié)調(diào)，一國的干預(yù)措施常常受其國內(nèi)政治的過分影響，這直接弱化了干預(yù)措施的效力與可持續(xù)性。1992年，在遭受黑鷹直升機被擊落以及18名美軍士兵陣亡的打擊后，美國匆忙從索馬里撤軍。這不僅導(dǎo)致對索馬里的干預(yù)努力前功盡棄，而且迫于國內(nèi)反對軍事干預(yù)的社會壓力，美國政府對1993-1994年發(fā)生在布倫迪和盧旺達的種族滅絕事件沒能做出及時干預(yù)。

在國際援助方面，缺乏協(xié)調(diào)性的問題同樣十分明顯。例如，近年來，兩方國家與新興大國在國際援助方面的一大分歧就是所謂的“政策條件性”（policy conditionality）。出于提升援助有效性的考慮，西方國家傾向于在提供援助時附加一些條件（比如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、民主化改革等），然而，一些新興國家（比如中國）傾向于不附加任何條件的國際援助。分歧的直接結(jié)果就是國際援助效力的下降以及相互抵消。即便在援助國內(nèi)部，由于缺乏協(xié)調(diào)性，其他部門的政策常常會抵消援助的效力。例如，西方各國與國際機構(gòu)對受援國提出了各種附加條件，其中之一就是所謂的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”計劃（ structural adjustment）。“結(jié)構(gòu)調(diào)整”計劃的一大內(nèi)容就是要求受援國取消國內(nèi)的價格保護與補貼，放開市場。然而，與此同時，兩方各國卻保持著對本國農(nóng)業(yè)部門的高額補貼，這導(dǎo)致受援國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品（對于很多失效國家而言，這是最為重要的出口產(chǎn)品）很難進入西方市場?！敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整”計劃的直接目的是為了推動受援國的經(jīng)濟增長，然而，西方國家貿(mào)易部門對于本國農(nóng)產(chǎn)品市場的保護卻使得這個目的難以實現(xiàn)。

再次，缺乏針對性。失效國家各自的國內(nèi)狀況不一，因此，很難找到一種適用于所有，失效國家的應(yīng)對方案一然而，在實踐中，失效國家的多樣性卻往往遭到忽視，這導(dǎo)致相應(yīng)的干預(yù)措施缺乏針對性，甚至導(dǎo)致一些非本意的后果。冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方國家在非洲大力推進民主選舉，但其結(jié)果往往適得其反。 貝茨（ Robert Bates）指出，競爭性選舉弱化了非洲各國統(tǒng)治者對未來的預(yù)期，加深了他們的不安全感，從而使得他們更傾向于選擇“掠奪”，這成為世紀(jì)末非洲涌現(xiàn)出眾多失效國家的重要原因?？评麪柕难芯勘砻?，競爭性選舉在“全球最底層10億人所在社會”（ the b0ttom hillion societv）的推行并沒能降低政治暴力，這是因為，在這些地方，民主選舉既沒能帶來責(zé)任性，也沒能帶來合法性。在這些國家，選舉獲勝者的權(quán)力不受制約，這使得他們有充分的手段操控選舉過程。同時，以部族或宗教為基礎(chǔ)的“認同政治”（ identity politics）的盛行，也使得當(dāng)選者沒有動機對選民負責(zé)，因為決定選舉結(jié)果的不是政策質(zhì)量，而是他所代表的部族或教派力量的強弱.根據(jù)科利爾的統(tǒng)汁，在經(jīng)合國家，執(zhí)政者再次當(dāng)選的幾率為45%，而在最底層的10億人所在的國家，執(zhí)政者再次當(dāng)選的幾率高達74%。正因如此，科利爾認為，這些她方的競爭性選舉并非代表了真正的民主，而是“民主狂躁癥”（dlemocrazv）的表現(xiàn)?！拔覀兒艽蟪潭壬系凸懒送菩忻裰鞯碾y度并注重民主的不恰當(dāng)方面，即過分關(guān)注民主的形式而不是那些至關(guān)重要的基礎(chǔ)條件一我認為，在那些不存在民主基礎(chǔ)條件的地方，創(chuàng)建一個民主的假象很有可能挫敗民主責(zé)任性而非是推進它?！?/p>

“缺乏針對性”的問題同樣體現(xiàn)在國際援助方面。通過對比兩個時間段（1990年代術(shù)期與1980年代早期）受援圍制造業(yè)與國民生產(chǎn)總值的比率與其接受的援助與GDP的比率，拉格拉邁·拉詹（Raghuram Rajan）等人發(fā)現(xiàn)，一國接受的援助越多，其制造業(yè)的規(guī)模便越小援助相對于GDP的比率增加一個百分點，則制造業(yè)在其GDP中的份額便會降低0.2-0.3個百分點。 不僅如此，國際援助還有可能對受援國的治理帶來負面影響?！霸臐M了政府的錢袋，這使得政府無需向公民解釋自己的行為，進而削弱了其將國家治理好的動機。尤其是，政府可能會拋棄自己在遵循法治、確保司法的可預(yù)測性與協(xié)議的執(zhí)行、以及限制腐敗方面的責(zé)任。由于缺乏對受援國社會結(jié)構(gòu)、歷史、文化的充分了解，一些國際組織和西方同家附加在援助上的政策條件導(dǎo)致了一些非本意的后果。例如，在科特迪瓦，國際貨幣基金組織主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要內(nèi)容是貨幣貶值與削減政府補貼。由于科特迪瓦的出口農(nóng)業(yè)主要由鄰國布基納法索移民控制，貨幣貶值便為布基納法索移民帶來了出口優(yōu)勢，但普通科特迪瓦人卻不得不忍受高通脹的代價 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個非本意后果就是，進一步加重了科特迪瓦人與布基納法索移民之間的矛盾與沖突，導(dǎo)致科特迪瓦社會排外情緒強烈。1993年12月，博瓦尼（H0uphouet-Boigny）總統(tǒng)去世后，科特迪瓦局勢立即陷入不穩(wěn)定之中并于1999年發(fā)生了第一次政變。除此此外，國際援助還有可能降低受援國政治精英推進改革的動力，同時，國際援助機構(gòu)的存在還在一些國家導(dǎo)致了與所在國政府平行的“平行機構(gòu)”的產(chǎn)生，加重了所在國政府人才短缺的問題——所有這些均是國際援助為發(fā)展領(lǐng)域所公認的弊病。

因此，在應(yīng)對失效國家方面，國際社會現(xiàn)有措施的效力仍有很大的提升必要與改善空間。與此同時，現(xiàn)有應(yīng)對措施的效力低下也表明，國際社會針對失效國家的思維方式已難以有效應(yīng)對失效國家對全球治理所造成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)對失效國家，迫切需要“新思維”。提出一個應(yīng)對失效國家的宏觀策略既非筆者意圖所在，也非筆者能力所及。相反，筆者將提出“新思維”所必須面對的三大突出問題，以期拋磚引玉，引發(fā)學(xué)界同仁的持續(xù)關(guān)注和后續(xù)研究。

首先，在應(yīng)對失效國家方面，國際社會必須明確自身的定位與干預(yù)范圍。失效國家的深層次問題源于其自身社會內(nèi)部，因此，根本性的變革動力和解決方案最終只能源于失效國家自身。國際社會現(xiàn)有的干預(yù)方式往往帶來一些非本意的后果（如前文所提到的“平行機構(gòu)”問題），究其原因，就在于相關(guān)國際行為體沒能明確自身的定位與干預(yù)范圍。進而言之，在應(yīng)對失效國家方面，國際社會應(yīng)當(dāng)將自身定位為改變的“推動者”與“協(xié)助者”，而非“領(lǐng)導(dǎo)者”與"實施者”。一個簡單的原因就是，作為外來者，同際行為體對于失效國家社會結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)的了解遠遠不及其本國行為體。這方面的一個慘痛教訓(xùn)就是，在美國軍事干預(yù)結(jié)束十多年后，阿富汗與伊拉克的國家重建仍舊困難重重。正如科利爾指出的，國際社會應(yīng)當(dāng)做的，是為失效國家的改革者提供支持和便利條件，而不是越俎代庖。應(yīng)當(dāng)看到，一些國際援助機構(gòu)已經(jīng)意識到化自身定位的問題，并開始調(diào)整其援助策略。例如，英國際發(fā)展部（ DFID）就意識到，國家構(gòu)建是一個國家性的過程（national process），它是國家與社會關(guān)系的產(chǎn)物，它或許要受到一系列外部力量的影響（包括貿(mào)易、媒體以及援助），但其動力主要源于國家內(nèi)部。

其次，針對失效國家的國際干預(yù)必須以被干預(yù)國家的實際狀況為基本出發(fā)點?！矫妫@意味著國際干預(yù)必須以緩解和解決失效國家的實際問題為其基本目標(biāo)，不應(yīng)有除此之外的其他目標(biāo) 實踐表明，耶些摻雜了其他目的的國際干預(yù)努力大多效力不佳，美國法律有關(guān)“對外援助食品必須從美國國內(nèi)購買”的規(guī)定就是很好的例子。另一方面，這也意味著，國際社會必須加強對各個失效國家具體情況的理解，做好調(diào)研和知識儲備工作，以提升國際干預(yù)的針對性。如前所述，失效國家的多樣性意味著國際社會無法采取統(tǒng)一的應(yīng)對方案 越來越多的證據(jù)表明，只有基于對特定失效國家的充分了解，相應(yīng)的同際干預(yù)才能具有針對性和效力 例如，盡管許多失效國家的農(nóng)民已無力以市場價格購買化肥，但是，世界銀行仍舊敦促這些國家的政府取消對化肥的補貼，以削減公共開支。但是，一些國家的政府抵制了世界銀行的壓力，反而取得了很好的政策效果。例如，馬拉維政府通過加大對化肥與種子的補貼，使得馬拉維玉米產(chǎn)量從2005年的120萬噸劇增到2007年的340萬噸，馬拉維一躍從糧食進口國變?yōu)槌隹趪?。而?005年，馬拉維1300萬人口中有500萬人還需要緊急國際糧食援助。增強國際干預(yù)的針對性也得到越來越多國際援助機構(gòu)的認可。例如，在2007年國際援助高層論壇上，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（Development Assistance Committee，OECD）就明確提出“要將國家背景作為援助的出發(fā)點”。

最后，針對失效國家的國際干預(yù)應(yīng)當(dāng)考慮“國家”之外的其他選擇：如前所述，現(xiàn)今針對失效國家的國際干預(yù)，大體均以“重建國家”為其最終目標(biāo)。然而，在很多失效國家，根本的問題并非是“國家的失效”，而在于“從來就沒有國家”。在非洲，現(xiàn)代國家基本上是本土的政治統(tǒng)治傳統(tǒng)與殖民統(tǒng)治結(jié)構(gòu)之間的嫁接，然而，無論從空間上還是時間上看，這種嫁接都是不成功的。從空間上，非洲大陸被劃分為不同的殖民領(lǐng)土，有些與前殖民時期的國家相一致（例如盧旺達與萊索托），有些是一些核心國家或是一群國家被整合到一個大的集合體中（例如加納與烏干達），有些則出現(xiàn)在國家傳統(tǒng)贏弱或根本不存在國家傳統(tǒng)的地方（例如民主剛果）因而，新生的非洲國家大都社會基礎(chǔ)薄弱，這正是它們所面臨的結(jié)構(gòu)性問題。如科利爾指出的，一方面，這些國家太大而無法成為民族，另一方面，它們又太小而無法成為國家，說它們太大，是因為它們?nèi)狈w行動所需的凝聚力；說它們太小，是因為它們?nèi)狈τ行a(chǎn)公共物品所需的規(guī)模。

從某種程度上講，現(xiàn)今以民族國家為基礎(chǔ)的國際法律框架抑制了國際社會有效應(yīng)對國家失敗問題。例如，盡管1992年索馬里已經(jīng)陷入了明顯的崩潰之中，但是，當(dāng)時沒有任何人嚴(yán)肅地考慮過“托管”或其他的方式，所有人繼續(xù)將索馬里看作是擁有主權(quán)的民族國家。事實上，聯(lián)合同安理會的決議是由索馬里前首相提出的，所以，聯(lián)合同和各國政府能夠假裝認為，是索馬里政府要求外國部隊干預(yù)的——盡管這個政府早已不復(fù)存在了?，F(xiàn)代民族國家的出現(xiàn)歷史很短，并且它也并非是唯一有效的社會組織形式，這就意味著，國際社會對于國家失效的本能反應(yīng)或許存在方向性的錯誤。正如布魯克斯（ Rosa Brooks）指出的，如果作為社會組織形式的國家不再具有適應(yīng)性，或者說，它從來就沒有適應(yīng)性，那么，在所謂的“失效國家”構(gòu)建或重建傳統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)就沒有任何意義了。對于某些社會而言，“國家是否是一種合適的社會組織方式”并非是一個無需回答的問題。針對失效國家的國際干預(yù)應(yīng)當(dāng)考慮“國家”之外的其他選擇。近年來，國際學(xué)術(shù)界有關(guān)“共享主權(quán)”（ share sovereignty）與“新托管制”（new trusteeship）問題的討論就代表了這樣的努力方向。