沈洪濤　西寶　梁雪峰

摘 要：2015年，為了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新發(fā)展，中央一號(hào)文件從加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革等方面，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作進(jìn)行了安排部署，提出“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革農(nóng)地制度作為一項(xiàng)最基礎(chǔ)性的制度安排，從根本上改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的效率和農(nóng)民收入水平。通過對(duì)黑龍江省現(xiàn)行農(nóng)地制度進(jìn)行深入研究，分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度以及征地制度等方面存在的一些缺陷，最后提出完善黑龍江省農(nóng)地制度的一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；政策缺陷；改革建議

中圖分類號(hào)：F3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）20-0049-02

2015年，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新發(fā)展，中央一號(hào)文件從加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革等方面，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作進(jìn)行了安排部署，提出“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及宅基地制度改革試點(diǎn)。”黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，是中國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地，在保障全國(guó)糧食安全方面占據(jù)重要位置。2013年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，要求以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式為主線，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民收入為目標(biāo)。主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)民增收，農(nóng)地制度改革是核心議題之一。

一、黑龍江省現(xiàn)行農(nóng)地制度的主要缺陷

（一）農(nóng)地所有權(quán)模糊

我國(guó)的農(nóng)地制度主要包括產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度，其中產(chǎn)權(quán)制度是核心。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要表現(xiàn)為集體所有權(quán)制度和集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度兩個(gè)方而。雖然我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理，但究竟由鄉(xiāng)集體、村集體還是村民小組組織代表農(nóng)民集體難以確定[1]85-87

。而民法則在第74條規(guī)定集體土地有兩個(gè)層次的權(quán)屬主體，即鄉(xiāng)農(nóng)民集體和行政村集體。可見，鄉(xiāng)、行政村、村民小組3個(gè)不同層級(jí)的集體在土地權(quán)屬上的法律界定并不十分清晰，尤其是村民小組的土地權(quán)利。產(chǎn)權(quán)主體的不明晰使得代表農(nóng)民群體利益的集體經(jīng)濟(jì)組織同其他組織進(jìn)行談判的能力進(jìn)一步弱化，往往會(huì)使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障。就集體土地權(quán)能本身來看，現(xiàn)今我國(guó)農(nóng)民并未對(duì)集體土地?fù)碛姓嬲奶幏謾?quán)，最終處分農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)利實(shí)際由國(guó)家掌控[2]80

。此外，省份不同，耕地在行政村和村民小組之間的分配比例也不同，比如華北地區(qū)的耕地主要要?dú)w行政村所有，而黑龍江省的耕地主要?dú)w村民小組所有。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)不穩(wěn)定

農(nóng)地所有權(quán)制度的模糊性也導(dǎo)致了農(nóng)戶通過承包而獲得的集體土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的不確定。目前我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的廣度沒有法律定義，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只是一種耕種權(quán)，雖然一些法規(guī)條文規(guī)定了農(nóng)民的土地可以在發(fā)包方同意的情況下允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，但這種權(quán)利在實(shí)踐中卻受到嚴(yán)格的限制，一般情況下，農(nóng)村集體是不能處置或買賣農(nóng)地的，而是先由地方政府征用之后（農(nóng)地由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有），再由地方政府在市場(chǎng)上將土地出售給土地使用者，這就導(dǎo)致了土地使用上的隨意性。由于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于承包關(guān)系，憑借承包合同和以合同為依據(jù)而發(fā)放的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證來公示和證明。所以承包合同的簽訂情況、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放情況決定著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力和穩(wěn)定性。從2012年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放情況看，一般省份的承包土地發(fā)證率都在90%以上，海南省甚至達(dá)到了100%，而黑龍江省只有86.25%。農(nóng)地使用權(quán)的不穩(wěn)定使農(nóng)戶無法形成穩(wěn)定的預(yù)期，使用權(quán)的起點(diǎn)和期限不明確導(dǎo)致了農(nóng)戶在承包期內(nèi)掠奪式經(jīng)營(yíng)等短期化行為，而集體則由于所有權(quán)的弱化無法對(duì)農(nóng)地合理利用進(jìn)行有效管理和服務(wù)。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不完善

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)事實(shí)上是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，更嚴(yán)格意義上說應(yīng)該是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，其含義是擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，也即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。目前，黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)還在推進(jìn)中，許多地方尚未建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)化的中介組織，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上是在一種信息不對(duì)稱的雙邊壟斷市場(chǎng)中運(yùn)行，此種狀況嚴(yán)重制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，流轉(zhuǎn)糾紛成為普遍現(xiàn)象。黑龍江省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年全省共有123.797 0萬(wàn)農(nóng)戶參與了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，所占比重為29.6%，在黑龍江省的13個(gè)地區(qū)中僅有3個(gè)地區(qū)達(dá)到40%以上，也就是說，在流轉(zhuǎn)比例較高的地區(qū)仍有60%以上的耕地還保持傳統(tǒng)的農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。該省農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問題有：一是從土地流轉(zhuǎn)角度看，農(nóng)民擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整，財(cái)產(chǎn)權(quán)能較弱。首先，土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，農(nóng)地僅能夠在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；其次，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到其社區(qū)成員身份的限制，當(dāng)農(nóng)戶轉(zhuǎn)為城市戶口遷入城市社區(qū)時(shí)就要將承包地還給集體，不再擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；再次，由于社區(qū)并沒有固定的邊界，社區(qū)成員經(jīng)常的變動(dòng)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性較弱；最后，農(nóng)地的抵押權(quán)和繼承權(quán)缺失，《擔(dān)保法》明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地等是不得作為抵押的財(cái)產(chǎn)，而現(xiàn)行法律中并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所存在的問題還導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低。現(xiàn)階段，我國(guó)還未能賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)，土地頻繁性的調(diào)整一方面使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無法持續(xù)性地流轉(zhuǎn)，縮短流轉(zhuǎn)年限，另一方面會(huì)降低土地收益，影響土地價(jià)格。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的缺失，土地?zé)o法按照市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn)，價(jià)格往往遠(yuǎn)低于市場(chǎng)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理，大部分是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的流轉(zhuǎn)；出于對(duì)農(nóng)民承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，大部分農(nóng)民僅愿進(jìn)行短期流轉(zhuǎn)；雖然企業(yè)付給的租金較高，但由于要求的流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，農(nóng)民很少將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)。endprint

（四）城市化過程中農(nóng)地征用問題嚴(yán)重化

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著城市化進(jìn)程加速和城市土地出讓市場(chǎng)化，地方政府通過擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的規(guī)模以增加預(yù)算外財(cái)源的動(dòng)機(jī)和行為有增無減。特別是地方政府出于在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中突出政績(jī)的需要，過度擴(kuò)張城市，建設(shè)各類開發(fā)區(qū)，不斷加大土地征用和供給規(guī)模。各地普遍采取征地后一次性支付補(bǔ)償金的方式，然后讓農(nóng)民自謀職業(yè)。由于補(bǔ)償金偏低，加上在城市就業(yè)上存在明顯的劣勢(shì)，引起了大量農(nóng)民失地、失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定的現(xiàn)象。

二、完善黑龍江省農(nóng)地制度的政策建議

（一）明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體

土地制度變革的目標(biāo)及方向上，應(yīng)堅(jiān)持“以民為本”、“地權(quán)歸農(nóng)”，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的基本原則。從當(dāng)前黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段來看，在現(xiàn)有格局不變的前提下，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，將現(xiàn)行農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)松綁，構(gòu)建一個(gè)以集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離為主要內(nèi)容的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)新框架。明確集體土地所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)并使之物權(quán)化，保護(hù)農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)利，確保農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)各方法律關(guān)系清晰、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。做好確權(quán)登記工作，開展農(nóng)村承包地、宅基地和房屋的確權(quán)、頒證、登記，賦予農(nóng)民“三權(quán)三證”。土地確權(quán)應(yīng)廣泛吸納農(nóng)民參與，由相關(guān)村民共同決定某塊地的歸屬并由相關(guān)村民簽字認(rèn)可，然后再由政府發(fā)證并繪制相應(yīng)圖表，從而保證證實(shí)相符。除土地確權(quán)外，農(nóng)民土地股份合作制也是明晰土地產(chǎn)權(quán)的一種形式，農(nóng)民將其土地折量入股，土地的使用權(quán)和處分權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織行使，農(nóng)民擁有土地收益權(quán)。由于農(nóng)民擁有的股份是明確的，其享有的附于股份上的收益也是明確的[3]4-10。

（二）賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要包括兩個(gè)方面，一是賦予農(nóng)民更加充分而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二是賦予農(nóng)民更加完整的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于承包地，應(yīng)將“永佃制”作為其物權(quán)化改革方向，在穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上進(jìn)一步給予農(nóng)地繼承權(quán)。從法律上應(yīng)明確規(guī)定國(guó)家、集體、農(nóng)民對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的增值收益占有比例，對(duì)于宅基地和集體建設(shè)用地最主要的就是取消法律中對(duì)其流轉(zhuǎn)的限制，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押的完整權(quán)利。

（三）建立健全土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，探索多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益需要通過土地產(chǎn)權(quán)的交易實(shí)現(xiàn)，在賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，還需積極探索農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有效的實(shí)現(xiàn)形式。政府部門應(yīng)在穩(wěn)定土地家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，逐步形成土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制。建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程管理。搭建交易平臺(tái)，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)，充分利用政府行政資源，建立完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序機(jī)制、價(jià)格評(píng)估機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。要使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，還需推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。準(zhǔn)許城市化地區(qū)內(nèi)的宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，在農(nóng)村地區(qū)，可讓宅基地在農(nóng)村內(nèi)部、集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行交易[4]31

。在擴(kuò)展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，還可進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。宅基地和房屋使用權(quán)的抵押可以使農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，增加其財(cái)產(chǎn)性收入[5]7-8

。金融管理部門應(yīng)制定集體建設(shè)用地抵押融資辦法，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村開展抵押融資試點(diǎn)。為防范和降低抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，抵押可采取“機(jī)構(gòu)或資金擔(dān)保+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)抵押”模式。

（四）推進(jìn)征地制度改革，大幅提高被征地農(nóng)民收入

征地制度改革，一是要明確征地范圍。國(guó)家所征土地應(yīng)嚴(yán)格限制在“公益性”用地范圍之內(nèi)，可以通過制定《公共利益征地否定式目錄》來界定土地用途的公益性（下轉(zhuǎn)57頁(yè)）（上接50頁(yè)）與非公益性，而對(duì)于“非公益性”用地應(yīng)打破現(xiàn)有征地制度框架，允許集體土地入市，通過市場(chǎng)機(jī)制來解決。二是要完善土地征用程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征用土地必須由政府部門批準(zhǔn)，獲得征用許可證，并賦予農(nóng)民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，讓農(nóng)民參與土地征用的全過程，還要逐步建立起協(xié)調(diào)征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的機(jī)制。同時(shí)，要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)征地補(bǔ)償方式。建立以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)的征地補(bǔ)償體系，以公開的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償[6]107-108

。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint