徐洪

摘 要：當前，高校規(guī)章制度存在著管理不規(guī)范、公開不及時、執(zhí)行不到位、體系不完善等實際問題。高校規(guī)章制度內(nèi)部備案屬于告知性行為，有助于各項規(guī)章制度的統(tǒng)一管理、信息流通、事后監(jiān)督以及體系建設。要建立適合高校的內(nèi)部備案制度，應從強化備案責任、明確備案時限、規(guī)范備案材料、加強備案監(jiān)督等方面著手，從思想上重視備案工作，在實際工作中做到及時、完整、公開，進一步加強規(guī)章制度的執(zhí)行監(jiān)督，逐步完善制度體系建設，加強高校制度管理。

關鍵詞：備案;高校規(guī)章制度;制度管理

黨的十八大以來，隨著依法治國、依法治教、依法治校的不斷深化，高校規(guī)章制度建設取得了一定成效，但仍存在著管理不規(guī)范、公開不及時、執(zhí)行不到位、體系不完善等問題。建立健全規(guī)章制度內(nèi)部備案工作，是實現(xiàn)規(guī)章制度法治化、管理規(guī)范化的重要途徑。

本文探討的“高校規(guī)章制度內(nèi)部備案”是指校內(nèi)部門或工作人員，在規(guī)章制度頒布后的規(guī)定時間內(nèi)按照相應的程序將規(guī)章制度文本以及相關支撐材料向學校報送備案，而高校將校內(nèi)規(guī)章制度向上級主管教育部門報送備案不包含在本文所探討的范圍之中。

“備案”是一種告知性行為

“備案”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中釋為：“備案指向主管機關報告事由、存案以備查考”，其體現(xiàn)出兩個屬性：一是備案的層級性，下級機關應當向上級機關報送備案;二是備案的目的性，用于查詢、考證，兼有檔案管理之責。

文本“備案”早在清代已有?！缎偶颁洝分辛謩t徐有云：“以上四條，諭到之后，該領事務即查明，先將遵辦緣由，稟覆本大臣本部堂察奪，不可稍有含混自干咎戾，其稟仍露封由澳門同知閱過轉呈，以憑備案?！编嵳耔I編的《晚清文選》記載： “一切款目，每月結報一次，每年綜核一次?？坛煽們?，遍發(fā)各省分行，并詳報戶部備案?？傘y行冊簿，戶部堂司，可以隨時閱看?！蓖砬鍟r期，備案是指將處理事務的案卷、記錄等報送至相關部門，以供日后查閱、考究。

我國真正意義上的法律規(guī)章備案工作，始于20世紀七十年代末期，當時法規(guī)備案工作由全國人大辦公廳政法室承擔。隨著依法治國的不斷深入，備案制度日益規(guī)范、科學。1990年，中華人民共和國國務院頒布《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，黨中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，以法規(guī)的形式確立了備案制度，明確指出備案是立法的最終一個步驟，是由制定機關將已經(jīng)公開發(fā)布的立法向審查監(jiān)督的機關報送文本，由審查監(jiān)督機關等級備案并進行監(jiān)督審查的程序。2002年，中華人民共和國國務院修訂《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2012年，黨中央辦公廳修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，明確規(guī)定了備案范圍、備案程序以及備案審查標準等。

綜上可知，備案是一種告知性行為，其結果不會對需要備案的規(guī)范性文件或法規(guī)規(guī)章產(chǎn)生任何決定性影響，其目的是讓人知曉并保證在需要時有檔可查。

高校規(guī)章制度內(nèi)部備案的意義

根據(jù)我國的高等教育制度，高校具有獨立法人地位和辦學自主權，《中華人民共和國高等教育法》第四十一條規(guī)定：高校的校長行使擬訂發(fā)展規(guī)劃、制定具體規(guī)章制度和年度工作計劃并組織實施的職權。但高校不是行政機關，所以高校制定的規(guī)章制度不屬于真正法律意義上的“規(guī)范性文件”或“法規(guī)規(guī)章”。但從屬性上講，高校規(guī)章制度是由法律法規(guī)授權，內(nèi)容和制定程序必須遵循國家法律法規(guī)，體現(xiàn)學校主體權利和義務規(guī)范的文件總稱。美國政治學家、社會學家麥基弗說：“任何一個團體，為了進行正常的活動以達到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度，約束其成員，這就是團體的法律?！焙喍灾?，高校規(guī)章制度具備“法”的某些特性，在合法的前提下，可以被視為法律法規(guī)的有益擴展和必要補充。

從當前我國高校的實踐來看，國內(nèi)高校很少專門設立或授權相關職能部門負責本校內(nèi)部管理制度的擬制與管理，一般是在實際工作中需要某項制度，或是上級要求制定某項制度時，便組織人員開展制度的擬稿工作。其制定審批程序大致有以下四類：一是由學校作為主體來起草擬制，再提交黨委常委會、校長辦公會、黨代會、教代會等學校層面的會議審核簽發(fā)，此類規(guī)章制度主要包括：大學章程、學校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等最根本的原則性規(guī)定;二是由學校授權相關職能部門負責擬制，再根據(jù)黨政分工提交至學校黨委書記或校長審核簽發(fā)，此類規(guī)章制度通常涉及多個職能部門且關乎高校大多數(shù)師生員工利益的重要事項;三是由學校授權相關處級職能部門負責擬制，再授權該事宜分管校領導負責審核簽發(fā)，此類規(guī)章制度通常只涉及學校某一方面的事務，關乎學校某一群體的利益;四是由處級部門工作人員負責擬制，再由部門負責人審核簽發(fā)，此類規(guī)章的適用對象僅限于該部門內(nèi)部工作人員，多為各部門內(nèi)部的崗位規(guī)范。規(guī)章制度制定主體不統(tǒng)一、審核層面不一致的現(xiàn)狀，加大了規(guī)章制度管理的難度。因此，以高校規(guī)章制度進行內(nèi)部備案為抓手，對加強高校制度管理具有現(xiàn)實意義。

1.備案有利于高校規(guī)章制度的統(tǒng)一管理

當前，很多高校的規(guī)章制度缺乏專人管理，也沒有明確規(guī)定由哪個部門定期負責對規(guī)章制度進行梳理、匯編，造成行政管理上的混亂，容易出現(xiàn)多頭管理或無人管理的情況。規(guī)章制度內(nèi)部備案的前提是學校先要授權校內(nèi)某一職能部門為備案部門，即接受備案的主管部門;再明確規(guī)定擬稿部門，即在規(guī)章制度頒布后的規(guī)定時間內(nèi)，按照程序將規(guī)章制度文本及相關支撐材料統(tǒng)一向備案部門報送備案，可以有效推進高校建章立制的規(guī)范化管理，做到每一項制度的制定過程和內(nèi)容都有檔可查、有案可循。

2.備案有利于高校規(guī)章制度的信息流通

現(xiàn)階段，很多高校在建章立制過程中，都遇到過類似的問題：相關規(guī)章制度已經(jīng)頒布實施，但除了擬稿部門的工作人員以外，很多師生員工都處于不太清楚、不甚了解的狀態(tài)。而師生員工想要了解、查閱卻又無從下手，也不知道該詢問哪個部門，究其原因主要是信息流通不暢、在校內(nèi)缺乏集中管理和統(tǒng)一發(fā)布的平臺。規(guī)章制度備案的關鍵，即向備案部門備案后，由備案部門統(tǒng)一存檔匯總或通過校內(nèi)網(wǎng)發(fā)布或定期匯編，確保每一項規(guī)章制度及時公開、隨時查閱。同時，要對校內(nèi)的各項規(guī)章制度進行廣泛的宣傳教育，提高規(guī)章制度的權威性，在一定程度上杜絕制度虛設的現(xiàn)象。

3.備案有利于高校規(guī)章制度的事后監(jiān)督

很多高校都面臨著規(guī)章制度頒布后具體實施情況如何、執(zhí)行情況如何無人監(jiān)管的難題，看似制度缺失，實則執(zhí)行不力，而事后監(jiān)督機制的完善與否，直接關系著規(guī)章制度的實施效果。所謂“事后監(jiān)督”，是指監(jiān)督規(guī)章制度頒布后的執(zhí)行情況，屬于間接管理、動態(tài)管理。規(guī)章制度備案的特點在于備案部門雖不能直接審批某項規(guī)章制度，卻具有事后監(jiān)督的權力。監(jiān)督規(guī)章制度是否得到嚴格實施、是否與現(xiàn)行法律法規(guī)相統(tǒng)一、是否與客觀實際一致，保證每一項規(guī)章制度可以嚴格執(zhí)行，從而建立一個規(guī)范、透明的高校規(guī)章制度執(zhí)行、管理和監(jiān)督運行機制。

4.備案有利于高校規(guī)章制度的體系建設

高校制度體系建設需要經(jīng)歷一個從建立、發(fā)展到逐漸完善的過程。在此過程中，很多高校出現(xiàn)過類似的情況：學校內(nèi)部的某個職能部門根據(jù)工作需要在自身職權范圍內(nèi)制定或修訂了一項規(guī)章制度，但具體內(nèi)容中所涉及的另一個職能部門的職權范圍卻未能及時制定或修訂，這導致規(guī)章制度在內(nèi)容上有出入，甚至相互矛盾。究其根源，在于高校制度體系建設的缺憾，具體表現(xiàn)在制度執(zhí)行過程中，出現(xiàn)無章可循或者“重復交叉”的窘境。規(guī)章制度備案的優(yōu)勢在于規(guī)章制度進行備案后，備案部門能夠及時地從宏觀層面了解、掌握校內(nèi)制度建設的現(xiàn)狀，并通過實施監(jiān)督，明確需要進一步制定或修訂的配套制度，及時反饋，督促高校制度體系建設的不斷完善。

建立適合高校的內(nèi)部備案制度

我國對黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)都有明確的備案要求，主要實行“一級抓一級，上下貫通”的備案工作機制。高校作為一種社會組織，有其特定的運行秩序以及處理事務的規(guī)則，備案制度不能照搬照套，應結合高校的實際情況，建立既能完善制度管理，又能充分實現(xiàn)二級部門自主管理的內(nèi)部備案制度。

1.重視備案，強化備案責任意識

高校內(nèi)部的規(guī)章制度涉及方方面面：從職能上分類，有教學管理制度、科研管理制度、學生管理制度、黨建工作制度、人事管理制度、后勤管理制度等;從層級上分類，有學校制度、處級制度和科室規(guī)章等。要建立適合高校的內(nèi)部備案制度，首先要明確具體由誰來備案、由誰來管理備案、由誰來督促備案，按步驟明確備案工作責任人。以校級發(fā)文的形式制定的學校制度，應由學校辦公室（或黨委辦公室）來負責備案;各部門內(nèi)部的規(guī)章制度，應在部門內(nèi)部指定專人負責向備案部門備案，學校辦公室（或黨委辦公室）負責定期督促各部門的規(guī)章制度備案。備案部門可根據(jù)學校實際情況，建立健全規(guī)章制度內(nèi)部備案工作的相關管理辦法，從制度層面將備案工作規(guī)范化、法治化，并且落實責任到崗、落實責任到人。

2.及時備案，明確報送備案時限

報送備案時限，是指規(guī)章制度的制定主體將其制定的規(guī)章制度向學校備案部門報送的時間限制。規(guī)定報送備案的時限，可以督促規(guī)章制度及時報送備案。目前，我國很多省份都對規(guī)范性文件的報送備案時限作出了明文規(guī)定，分別為自公布之日起“7日”“30日”“20日”“15日”“10日”不等。高校應本著“及時、可行、高效”的原則明確規(guī)定規(guī)章制度的報送時限，校內(nèi)備案部門可通過校園網(wǎng)、內(nèi)部辦公系統(tǒng)等媒介定期發(fā)布“溫馨提示”，保證規(guī)章制度內(nèi)部備案工作在第一個環(huán)節(jié)上的效率;擬稿部門若無法按規(guī)定時間備案，應在規(guī)定時間內(nèi)向學校備案部門提交書面解釋說明，并明確備案時間。

3.完整備案，規(guī)范備案報送材料

備案報送材料，是指規(guī)章制度制定主體在將其制定的規(guī)章制度報送備案時應當報送的必要材料，備案報送材料的完整與否直接影響著此項規(guī)章制度的執(zhí)行、修訂以及廢止。目前，我國多個省份明確要求，在備案報送文本的同時，還應報送“備案報告（函）”和“規(guī)范性文件的說明”。高校應根據(jù)實際工作需要，對規(guī)章制度備案的同時，應對制度生成的背景信息、法律依據(jù)、相關部門協(xié)商意見等必要支撐材料統(tǒng)一備案，特別是規(guī)章制度中涉及人、財、物等內(nèi)容，必須將學校財務處、人事處、國有資產(chǎn)管理處等部門的會商意見予以書面?zhèn)浒福员阌谠趫?zhí)行過程中予以解釋說明，有助于今后對此項規(guī)章制度的及時修訂或廢止。另外，隨著“無紙化”辦公的日益普及，備案報送材料應同時報送“紙質文本”的“電子文本”，以提高高校規(guī)章制度備案的現(xiàn)代化水平。

4.公開備案，加強備案工作監(jiān)督

備案事后監(jiān)督，是指校內(nèi)備案部門對報送備案的規(guī)章制度在具體內(nèi)容、程序規(guī)范以及執(zhí)行情況予以事后監(jiān)督，但對規(guī)章制度的執(zhí)行不產(chǎn)生直接影響，充分保證了校內(nèi)二級部門的自主管理權。在我國現(xiàn)行的行政法規(guī)備案規(guī)定中，明確要求“備案審查”，全國26個省份都對備案審查的事項作了詳細規(guī)定。而“備案審查”不適合高校的實際情況，高校授權的校內(nèi)備案部門通常是學校的某個職能部門，往往與制定主體屬于平級關系，兩者在工作中應該是相互呼應，形成合力的配合關系，而非上下級關系;學校內(nèi)部備案部門的主要職責是加強和改進規(guī)章制度的管理，并對執(zhí)行情況予以監(jiān)督和反饋，而非 “審查”“審批”。另外，高校規(guī)章制度備案工作應全程公開、透明，保證師生員工隨時都有查閱校內(nèi)各項現(xiàn)行規(guī)章制度的權利，如確實需要對某些內(nèi)容進行保密，應公開進行解釋說明，切實保障師生的知情權。

建立健全高校規(guī)章制度內(nèi)部備案工作是高校制度建設法治化和規(guī)范化的重要手段，高校應以內(nèi)部備案為抓手，逐步形成分類科學、內(nèi)容完備的制度管理體系，確保各項規(guī)章制度能夠統(tǒng)一管理、及時公布并有效實施。通過加強校內(nèi)規(guī)章制度的規(guī)范化管理，進一步完善高校內(nèi)部制度體系建設，不斷推進高校的建章立制工作，不斷推進依法治校、依法治教的進程。

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（作者單位：北京工商大學學校辦公室）

[責任編輯：卜 珺]