李志永

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029）

中國(guó)警務(wù)外交與海外利益保護(hù)*

李志永

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029）

作為一種國(guó)家行為，警務(wù)外交是指各國(guó)警察公安機(jī)關(guān)、其他政府機(jī)構(gòu)或代表機(jī)構(gòu)以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就涉外警務(wù)相關(guān)事宜而開(kāi)展的雙邊或多邊活動(dòng)，是國(guó)家外交職能在警務(wù)領(lǐng)域的延伸。作為兼具國(guó)際司法、執(zhí)法與外交三重性的獨(dú)特外交形式，警務(wù)外交具有硬性功效、協(xié)調(diào)本質(zhì)、責(zé)任延伸與現(xiàn)時(shí)保護(hù)四個(gè)特征。雖然起步較晚，中國(guó)警務(wù)外交已經(jīng)在組織制度、條約協(xié)定、職業(yè)外交與技術(shù)合作四個(gè)層面構(gòu)筑起了海外利益保護(hù)的新的長(zhǎng)城，正在成為中國(guó)海外利益保護(hù)的重要有效手段。

“一帶一路”；海外利益；“走出去”戰(zhàn)略；警務(wù)外交；國(guó)際警務(wù)合作

隨著“走出去”戰(zhàn)略尤其是“一帶一路”戰(zhàn)略的迅速實(shí)施，境外中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)利益不僅在全球拓展，企業(yè)法人與公民個(gè)人的海外利益也顯得日益重要和突出。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)已成為世界上僅次于美國(guó)的第二大海外公民遇險(xiǎn)國(guó)。周恩來(lái)總理曾指出：國(guó)家安危，公安系于一半。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)公民合法權(quán)益的重要使命。因此，除了傳統(tǒng)的外交部門(mén)，公安部門(mén)如何進(jìn)行外交學(xué)與公安學(xué)創(chuàng)新，通過(guò)警務(wù)外交介入海外利益的保護(hù)就變得尤為重要。海外利益保護(hù)是一個(gè)多元立體系統(tǒng)工程，應(yīng)從外交、執(zhí)法、司法、軍事等層面構(gòu)建海外利益的立體保護(hù)體系。在目前的中國(guó)海外利益保護(hù)機(jī)制中，外交層面的領(lǐng)事保護(hù)與外交保護(hù)是常見(jiàn)的手段，軍事保護(hù)也在強(qiáng)化之中，但警務(wù)外交保護(hù)卻尚未受到足夠研究與重視。本文分析了開(kāi)展警務(wù)外交的必要性，剖析了警務(wù)外交的內(nèi)涵與性質(zhì)，并對(duì)警務(wù)外交在中國(guó)海外利益保護(hù)機(jī)制中的作用及其基本形式作了初步探討。

一、中國(guó)海外利益的保護(hù)急需開(kāi)展警務(wù)外交

1998年中央明確提出“走出去”戰(zhàn)略，尤其是在2013年“一帶一路”戰(zhàn)略出臺(tái)以來(lái)，走出國(guó)門(mén)的不僅有越來(lái)越多的外交官，更有越來(lái)越多的普通中國(guó)公民和中資企業(yè)以及各種法人機(jī)構(gòu)。海外中國(guó)公民的安全保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)外交中極為重要的組成部分，不容回避。警務(wù)外交正是隨著中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施而出現(xiàn)的一種海外利益保護(hù)新形式。

（一）中國(guó)海外利益的保護(hù)不僅需要領(lǐng)事保護(hù)更需要警務(wù)外交保護(hù)

近年來(lái)境外中國(guó)公民不僅數(shù)量猛增，而且構(gòu)成形式也出現(xiàn)了巨大變化，對(duì)中國(guó)海外利益保護(hù)提出了更高要求。境外中國(guó)公民正從改革開(kāi)放初期的留學(xué)生、打工者的身份向游客、投資者身份轉(zhuǎn)變。這種變化增加了境外中國(guó)公民與當(dāng)?shù)鼐用衽鲎材Σ辽踔猎馐苄淌虑趾Φ臋C(jī)會(huì)。境外中國(guó)公民正在由過(guò)去被殃及目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楸会槍?duì)目標(biāo)，遭受安全的威脅日益加大。根據(jù)近年來(lái)的領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐來(lái)看，領(lǐng)事保護(hù)雖然能夠在境外中國(guó)公民遭遇困難時(shí)提供一些幫助，但限于信息提供、外交協(xié)助的領(lǐng)事保護(hù)并不能真正有效應(yīng)對(duì)諸如劫持、綁架、人身傷害等刑事犯罪給境外中國(guó)公民帶來(lái)的傷害，也不能有效懲治罪犯防止類(lèi)似事件的再次發(fā)生?！颁毓討K案”說(shuō)明，諸多境外刑事案件的處理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了領(lǐng)事保護(hù)的范疇，而涉及了諸多警務(wù)外交的因素，甚至主要是警務(wù)外交實(shí)施的結(jié)果。可見(jiàn)，對(duì)中國(guó)境外公民利益的保護(hù)而言，雖然領(lǐng)事保護(hù)是最為常見(jiàn)的手段，但對(duì)于那些受到刑事罪犯侵犯的境外公民而言，事后救濟(jì)的領(lǐng)事保護(hù)手段就顯得無(wú)能為力了，此時(shí)急需具有強(qiáng)制效力與現(xiàn)時(shí)保護(hù)功效的警務(wù)外交機(jī)制的啟動(dòng)與運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）安全威脅性質(zhì)的變化要求警務(wù)外交發(fā)揮更大作用

中國(guó)海外利益面臨的安全威脅性質(zhì)正在出現(xiàn)兩大變化并要求中國(guó)作出應(yīng)變之策：其一，從傳統(tǒng)安全威脅到非傳統(tǒng)安全威脅的變化。政治、軍事“高政治”安全威脅需要國(guó)家以政治、軍事手段予以應(yīng)對(duì)。但這些應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅有效的手段卻難以有效應(yīng)對(duì)諸如非法移民、跨國(guó)有組織犯罪、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、金融犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅。只有立足于司法、執(zhí)法國(guó)際合作的警務(wù)外交才能真正有效治理跨國(guó)犯罪帶來(lái)的非傳統(tǒng)安全威脅。其二，從被殃及目標(biāo)到明確目標(biāo)的變化。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)海外利益就不斷受到各種安全事件的威脅與侵害，但這種侵害很多屬于“殃及池魚(yú)”。自21世紀(jì)以來(lái)，海外安全事件的頻發(fā)、高發(fā)、多發(fā)表明，中國(guó)公民、機(jī)構(gòu)逐漸成為了被威脅、被襲擊的目標(biāo)。例如，新疆“7·5”事件后，阿爾及利亞的軍事組織“伊斯蘭馬格里布基地組織”第一個(gè)回應(yīng)稱(chēng)，將攻擊那里的數(shù)萬(wàn)名中國(guó)工人及其項(xiàng)目。中國(guó)海外利益安全威脅性質(zhì)的變化要求中國(guó)開(kāi)展更為廣泛的國(guó)際警務(wù)合作與警務(wù)外交以有效地預(yù)防、懲治相關(guān)犯罪。

（三）開(kāi)展警務(wù)外交是中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的要求與體現(xiàn)

新世紀(jì)以來(lái)，立黨為公、執(zhí)政為民日益成為中國(guó)各政府部門(mén)的核心理念，為了貫徹這一理念，各政府部門(mén)采取了不同的方式、方法以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民的承諾。如果說(shuō)加大海外公民領(lǐng)事保護(hù)已經(jīng)成為外交部最大的境外民生工程的話(huà)，那么開(kāi)展并強(qiáng)化警務(wù)外交，積極推進(jìn)國(guó)際警務(wù)合作以增強(qiáng)境外中國(guó)公民的警察保護(hù)應(yīng)該成為公安部門(mén)最大的境外民生工程。《中華人民共和國(guó)刑法》第8條規(guī)定，外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法?？梢?jiàn)，隨著中國(guó)逐漸成為全球相互依賴(lài)的一員，政府執(zhí)政為民理念的實(shí)現(xiàn)必須跨越國(guó)界，為境外中國(guó)公民與機(jī)構(gòu)提供及時(shí)有效的安全保護(hù)。

二、警務(wù)外交的內(nèi)涵與性質(zhì)

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)外交、公共外交、能源外交等領(lǐng)域外交而言，警務(wù)外交不僅具有“警務(wù)”與“外交”所結(jié)合的雙重性，更具有國(guó)際司法、執(zhí)法與外交的三重性，其具有獨(dú)特性的內(nèi)涵與性質(zhì)。

（一）警務(wù)外交的內(nèi)涵

關(guān)于警務(wù)外交目前尚無(wú)明確界定，與此相關(guān)的概念有警察保護(hù)、國(guó)際警務(wù)合作、警察外交等。

警察保護(hù)又稱(chēng)執(zhí)法保護(hù)。中國(guó)人民公安大學(xué)張杰認(rèn)為，隨著全球化的加速推進(jìn)，警察保護(hù)經(jīng)歷了警察機(jī)關(guān)從保護(hù)境內(nèi)外國(guó)人到同時(shí)保護(hù)境內(nèi)外國(guó)人和境外本國(guó)人的歷史演變。［1］可見(jiàn)，警察保護(hù)凸顯了警察職能的擴(kuò)展。

關(guān)于國(guó)際警務(wù)合作，國(guó)內(nèi)較早從事相關(guān)研究的向黨認(rèn)為，其是指不同國(guó)家的警察機(jī)關(guān)之間，根據(jù)本國(guó)法律或者參加的國(guó)際公約，在懲治國(guó)際性犯罪，維護(hù)國(guó)際社會(huì)秩序領(lǐng)域相互提供援助、協(xié)調(diào)配合的一種執(zhí)法行為。［2］而著名的國(guó)際警務(wù)合作學(xué)者弗雷德里克·雷米爾（Frederic Lemieux）也認(rèn)為，“通常來(lái)講，警務(wù)合作涉及兩個(gè)或更多的警察實(shí)體（包括私人或公共的機(jī)構(gòu)）為了分享犯罪情報(bào)、執(zhí)行調(diào)研和逮捕嫌疑犯而展開(kāi)的有意識(shí)或無(wú)意識(shí)的互動(dòng)?！保?］可見(jiàn)，國(guó)際警務(wù)合作是側(cè)重兩國(guó)或多國(guó)警務(wù)部門(mén)就警務(wù)相關(guān)事宜相互合作的涉外行為。

警察外交可以追溯到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前夕，是政府首腦、公安機(jī)關(guān)的人員以及專(zhuān)門(mén)外交機(jī)構(gòu)的人員，圍繞公安涉外管理問(wèn)題、公民權(quán)利保護(hù)、外國(guó)人違法犯罪、國(guó)際犯罪控制問(wèn)題開(kāi)展的訪(fǎng)問(wèn)、磋商、交涉、談判、簽訂條約、參加國(guó)際會(huì)議和國(guó)際組織等雙邊和多邊的活動(dòng)。［4］因此，警察外交是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)外交、能源外交、科技外交等外交形式而言而主要由政府部門(mén)尤其是警察公安部門(mén)從事的涉外活動(dòng)。

總體而言，警察保護(hù)概念強(qiáng)調(diào)了警察公安部門(mén)保護(hù)境外中國(guó)公民的政府責(zé)任，但沒(méi)有包含不同國(guó)家就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行合作的內(nèi)涵；國(guó)際警務(wù)合作概念則突出了警察部門(mén)在涉外交往中的主體地位，但卻忽視了非警察部門(mén)尤其是外交部門(mén)對(duì)國(guó)際警務(wù)活動(dòng)的參與；警察外交概念雖然內(nèi)涵更為豐富，但這種以職業(yè)而非外交領(lǐng)域命名的概念與其他領(lǐng)域外交概念顯得不太協(xié)調(diào)。本文認(rèn)為，作為一種國(guó)家行為，警務(wù)外交是指各國(guó)警察公安機(jī)關(guān)、其他政府機(jī)構(gòu)或代表機(jī)構(gòu)以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就涉外警務(wù)相關(guān)事宜而開(kāi)展的雙邊或多邊活動(dòng)，是國(guó)家總體外交體系下在警務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展的外交活動(dòng)，是國(guó)家外交職能在警務(wù)領(lǐng)域的延伸，是國(guó)家警務(wù)職能在外交領(lǐng)域的拓展。因此，與前述幾個(gè)概念相比，警務(wù)外交概念更為全面綜合，既能突出警察公安部門(mén)的外交活動(dòng)，又能涵蓋非公安部門(mén)涉及國(guó)際警務(wù)合作的外交內(nèi)容。警務(wù)外交的主體主要是警察公安機(jī)關(guān)，但也包括其他政府機(jī)構(gòu)及其代表機(jī)構(gòu)以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人；警務(wù)外交的客體是各種涉外警務(wù)關(guān)系。警務(wù)外交根據(jù)其所涉內(nèi)涵有廣義與狹義之分。狹義的警務(wù)外交主要指公安警察部門(mén)在預(yù)防打擊跨國(guó)犯罪、履行國(guó)際警務(wù)義務(wù)而開(kāi)展的專(zhuān)業(yè)性警務(wù)涉外活動(dòng)，側(cè)重警務(wù)內(nèi)涵。而廣義的警務(wù)外交還包括外交機(jī)構(gòu)或其他國(guó)家機(jī)構(gòu)及其代表機(jī)構(gòu)以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人為了推動(dòng)國(guó)際警務(wù)合作而開(kāi)展的雙多邊外交活動(dòng)，側(cè)重外交內(nèi)涵。由于警務(wù)外交既包含了技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性警務(wù)合作，又離不開(kāi)外交層面的警務(wù)協(xié)調(diào)，二者難以完全分清界限，通常同時(shí)存在，故本文主要在廣義上使用警務(wù)外交概念，即凡是國(guó)家在涉外警務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展的外交活動(dòng)都涵蓋在警務(wù)外交概念之內(nèi)予以考察。

（二）警務(wù)外交的性質(zhì)與特征

警務(wù)外交作為一種特殊的外交形式，其獨(dú)特性表現(xiàn)在警務(wù)外交的硬性功效、協(xié)調(diào)本質(zhì)、責(zé)任延伸與現(xiàn)時(shí)保護(hù)四個(gè)方面。

1.作為國(guó)際司法與執(zhí)法合作，相對(duì)于軟性領(lǐng)事保護(hù)，警務(wù)外交具有硬性功效

警務(wù)外交是一種強(qiáng)化國(guó)家間雙多邊警務(wù)合作的外交形式，警務(wù)外交重在通過(guò)外交活動(dòng)促成雙多邊條約義務(wù)或高層領(lǐng)導(dǎo)人之間的承諾的實(shí)現(xiàn)，具有國(guó)際司法與執(zhí)法性質(zhì)。相關(guān)條約或承諾一旦作出，國(guó)際警務(wù)合作就將按照既定條約協(xié)定或預(yù)定合作意向推進(jìn)，體現(xiàn)出一定的義務(wù)性與強(qiáng)制性。作為一種海外利益保護(hù)手段，一旦一個(gè)國(guó)家承擔(dān)了警務(wù)領(lǐng)域某種條約義務(wù)，同側(cè)重信息提供與外交協(xié)調(diào)的軟性領(lǐng)事保護(hù)相比，警務(wù)外交保護(hù)就是一種帶有一定強(qiáng)制性的硬性保護(hù)，這種硬性保護(hù)對(duì)被保護(hù)人的利益具有更大的保障。

2.作為一種外交新形式，警務(wù)外交仍難以擺脫“國(guó)家本位”與協(xié)調(diào)本質(zhì)

警務(wù)外交的硬性功效并不意味著警務(wù)外交的任務(wù)就能完全按照條約義務(wù)得到履行，作為一種外交形式，警務(wù)外交的運(yùn)作仍然難以擺脫“國(guó)家本位”與協(xié)調(diào)本質(zhì)。這種“國(guó)家本位”可以從三個(gè)方面顯示出來(lái)：一是一國(guó)的警察機(jī)構(gòu)偏好采取單邊的跨國(guó)警務(wù)活動(dòng)。二是國(guó)際警務(wù)合作更多的是針對(duì)某一具體案件以雙邊形式在兩個(gè)國(guó)家的警察機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)。三是多邊警務(wù)合作并沒(méi)有導(dǎo)致超國(guó)家警察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。［5］正是國(guó)際社會(huì)無(wú)政府狀態(tài)本質(zhì)特征決定了雖然警務(wù)外交所面對(duì)的跨國(guó)犯罪具有全球與超主權(quán)性質(zhì)，但警務(wù)外交并不能從根本上擺脫國(guó)家利益的束縛而以超主權(quán)形式開(kāi)展，作為一種外交形式，協(xié)調(diào)仍然是其本質(zhì)特征。

3.作為國(guó)家對(duì)全球化的一種反應(yīng)，警務(wù)外交突破了國(guó)家職能的主權(quán)邊界

在經(jīng)典的威斯特伐利亞體系下，國(guó)家職能被局限在主權(quán)邊界之內(nèi)，對(duì)邊界之外的事情要么無(wú)能為力，要么只能求助他國(guó)的友好合作。然而，一方面，隨著全球化的發(fā)展和人財(cái)物跨境高頻流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，海外利益的保護(hù)已經(jīng)成為任何國(guó)家難以逃避的主權(quán)義務(wù)。另一方面，隨著全球公民社會(huì)的發(fā)展與各國(guó)公民社會(huì)的成熟，保護(hù)境外公民、機(jī)構(gòu)及其財(cái)產(chǎn)安全也是開(kāi)放國(guó)度謀求政治穩(wěn)定的重要任務(wù)。中國(guó)警務(wù)外交在21世紀(jì)的興起與發(fā)展正是中國(guó)政府以人為本執(zhí)政理念境外延伸的外交體現(xiàn)。

4.作為一種立體保護(hù)方式，警務(wù)外交能更為有效地保護(hù)公民和機(jī)構(gòu)的海外利益。

就海外利益保護(hù)而言，領(lǐng)事保護(hù)與外交保護(hù)均屬于事前與事后保護(hù)，而警務(wù)外交保護(hù)不僅具有事前與事后保護(hù)性質(zhì)，而且還是一種現(xiàn)時(shí)保護(hù)。領(lǐng)事保護(hù)與外交保護(hù)是傳統(tǒng)的海外利益保護(hù)手段，在海外利益保護(hù)體系中占據(jù)重要地位，但無(wú)論領(lǐng)事與外交保護(hù)如何成功，其均屬于事前預(yù)防與事后救濟(jì)，無(wú)法現(xiàn)時(shí)減少海外利益的損失，阻止對(duì)境外公民的現(xiàn)時(shí)侵害，更無(wú)法有效懲治罪犯。而警務(wù)外交借助國(guó)際間警務(wù)合作平臺(tái)，不僅能夠編織事前預(yù)防犯罪的法網(wǎng)體系，而且還能現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)時(shí)保護(hù)海外利益免受更大損害，并有力地對(duì)犯罪行為予以懲治，因而是一種更為立體有效的海外利益保護(hù)方式。同時(shí)，由于警務(wù)外交涉及了很多外交尤其是公民海外權(quán)利保護(hù)內(nèi)容，而且其保護(hù)時(shí)限是全時(shí)段的，因而其與領(lǐng)事與外交保護(hù)具有一定的交叉性。然而，正是警務(wù)外交的現(xiàn)時(shí)保護(hù)特質(zhì)決定了警務(wù)外交對(duì)海外利益保護(hù)機(jī)制的不可或缺性。

三、中國(guó)警務(wù)外交的基本形式與現(xiàn)狀

雖然警務(wù)外交早在20世紀(jì)初就興起于歐洲并在二戰(zhàn)后在歐洲得到廣泛應(yīng)用與發(fā)展，但對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，警務(wù)外交還是一門(mén)相對(duì)陌生的學(xué)問(wèn)和外交活動(dòng)。參與國(guó)際刑警組織可以說(shuō)是中國(guó)警務(wù)外交的最初實(shí)踐，由此中國(guó)逐步開(kāi)展了形式多樣的警務(wù)外交工作，極大地促進(jìn)了國(guó)際警務(wù)合作。中國(guó)警務(wù)外交正從組織制度、條約協(xié)定、職業(yè)外交與技術(shù)合作層面為中國(guó)海外利益筑起了一道新的保護(hù)長(zhǎng)城。

（一）組織制度層面

1923年成立的國(guó)際刑警組織已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)與國(guó)際跨國(guó)犯罪斗爭(zhēng)的有效工具與合作平臺(tái)。1984年9月，中國(guó)被正式接納為該組織的成員國(guó)。同年11月，國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局在北京成立。1986年、1995年、2012年和2014年又分別在廣州、上海、北京和南京設(shè)立了聯(lián)絡(luò)處或聯(lián)絡(luò)辦公室。自中國(guó)加入國(guó)際刑警組織以來(lái)，國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局共簽發(fā)各種通緝通報(bào)近萬(wàn)件，處理來(lái)文來(lái)電近3萬(wàn)件，辦理線(xiàn)索案件5000多件，辦理各類(lèi)刑事案件5000件，其中重大刑事案件700多起。2015年4月，按照中央反腐敗協(xié)調(diào)小組“天網(wǎng)”行動(dòng)統(tǒng)一部署，為打擊震懾外逃腐敗分子，國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局將100名外逃國(guó)家工作人員和重要腐敗案件涉案人的國(guó)際刑警組織紅色通報(bào)信息向國(guó)際社會(huì)公布?？梢?jiàn)，國(guó)際刑警組織框架下的執(zhí)法合作是中國(guó)最早、最廣泛也最為成熟的國(guó)際警務(wù)合作與警務(wù)外交主要渠道。

除了全球?qū)用娴膰?guó)際刑警組織，區(qū)域性警務(wù)組織也正在成為各國(guó)開(kāi)展警務(wù)外交更為便利和有效載體。中國(guó)區(qū)域性警務(wù)合作主要在上海合作組織框架下展開(kāi)。自2004年成立以來(lái)，上海合作組織地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)出臺(tái)了《上海合作組織成員國(guó)合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》、《上海合作組織反恐怖主義公約》和《關(guān)于在上海合作組織成員國(guó)境內(nèi)組織和舉行聯(lián)合反恐行動(dòng)的程序協(xié)定》等法律文件，為本組織成員國(guó)主管機(jī)關(guān)合作打擊“三股勢(shì)力”（恐怖主義、分裂主義、極端主義）奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。相較于歐洲刑警組織，中國(guó)努力推進(jìn)的上海合作組織框架下的警務(wù)合作還較為松散。盡管如此，作為兩個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)之一（另一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)是秘書(shū)處），上海合作組織地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為中國(guó)警務(wù)外交（尤其是中亞反恐警務(wù)外交）的重要平臺(tái)。

（二）條約協(xié)定層面

1.多邊條約

在一些懲治國(guó)際犯罪的國(guó)際多邊公約中，對(duì)于警務(wù)合作和刑事司法協(xié)助都作了相關(guān)規(guī)定。由于國(guó)際多邊條約框架下的國(guó)際警務(wù)合作參與國(guó)家眾多，涉及領(lǐng)域較廣，較好地解決了國(guó)際警務(wù)工作中的利益沖突和司法沖突問(wèn)題，為全球化警務(wù)合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府批準(zhǔn)加入了30個(gè)聯(lián)合國(guó)框架下的具有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的多邊國(guó)際公約，其中包括《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。［6］在這些多邊公約框架下，中國(guó)可以與160多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織開(kāi)展包括刑事司法協(xié)助、引渡、犯罪資產(chǎn)和收益的查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收、返還和分享等各類(lèi)司法合作。但是，由于國(guó)際條約多為原則性約定，往往缺乏警務(wù)合作施行的具體執(zhí)行途徑，加之各國(guó)簽署或參與國(guó)際條約時(shí)多選擇保留條款，并未能真正地從根本上消除本國(guó)利益至上的本位思想，司法沖突問(wèn)題也未能有效得以解決，導(dǎo)致國(guó)際條約并不能完全解決警務(wù)合作實(shí)施過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，雙邊條約就成為另一種重要的條約性警務(wù)外交外交形式。

2.雙邊條約

作為締約國(guó)之間的協(xié)議，國(guó)際多邊條約需要締約國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的銜接，這決定了多邊條約具有約束力較小與強(qiáng)制性不高的弱點(diǎn)。國(guó)際多邊條約相關(guān)規(guī)定必須在國(guó)家與國(guó)家之間簽訂雙邊警務(wù)條約的基礎(chǔ)上才能得到嚴(yán)格執(zhí)行。近年來(lái)，為了強(qiáng)化與世界各國(guó)尤其是周邊各國(guó)的警務(wù)合作，中國(guó)積極締結(jié)雙邊刑事司法協(xié)助條約、雙邊引渡條約和雙邊警務(wù)合作條約：（1）雙邊刑事司法協(xié)助條約。自1987年至2014年7月，中國(guó)已與51個(gè)國(guó)家簽訂含有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的條約或協(xié)定。［8］（2）雙邊引渡條約。從1993年與泰國(guó)締結(jié)第一個(gè)雙邊引渡條約開(kāi)始，截至2014年7月底，中國(guó)已與38個(gè)國(guó)家簽訂雙邊引渡條約。［7］（3）雙邊警務(wù)合作條約。中國(guó)締結(jié)的雙邊警務(wù)合作條約主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是國(guó)家級(jí)的，另一類(lèi)是地區(qū)級(jí)的。截至2014年9月，公安部已經(jīng)與83個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了直接的雙邊警務(wù)合作關(guān)系，與31個(gè)國(guó)家的內(nèi)政警察部門(mén)建立了定期工作會(huì)晤機(jī)制，簽署各類(lèi)文件近300份。［8］實(shí)踐證明，中國(guó)在雙邊條約框架下的警務(wù)外交成效顯著。例如，自2013年以來(lái)，中歐雙方通過(guò)刑事司法協(xié)助渠道和雙邊警務(wù)渠道核查案件達(dá)200余起，有效打擊了違法犯罪行為，保護(hù)了雙方公民生命財(cái)產(chǎn)安全。

（三）職業(yè)外交層面

警務(wù)外交同時(shí)具有司法與外交雙重性質(zhì)。因此，警務(wù)外交并不簡(jiǎn)單是條約義務(wù)的履行或技術(shù)性警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，而且還必然需要國(guó)家間的外交協(xié)調(diào)，職業(yè)外交層面的警務(wù)合作就成為警務(wù)外交重要的組成部分。相對(duì)于組織、條約層面的常規(guī)性、義務(wù)性警務(wù)外交活動(dòng)而言，職業(yè)外交層面的警務(wù)外交試圖以新的外交載體去開(kāi)拓新的警務(wù)外交形式或?yàn)樾碌木瘎?wù)外交合作掃清障礙。

1.警務(wù)聯(lián)絡(luò)官

警務(wù)聯(lián)絡(luò)官起源于20世紀(jì)70年代的歐洲，指一國(guó)警察機(jī)構(gòu)派駐到另一個(gè)國(guó)家或者雙方進(jìn)行固定聯(lián)系的警官，目的是收集犯罪情報(bào)，尋求合作途徑。20世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)外派遣警務(wù)聯(lián)絡(luò)官是中國(guó)政府為加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作，進(jìn)一步嚴(yán)密?chē)?guó)際警務(wù)執(zhí)法合作的網(wǎng)絡(luò)布局，完成戰(zhàn)略機(jī)遇期公安機(jī)關(guān)的歷史使命而采取的重要舉措之一。針對(duì)境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)權(quán)益屢遭侵害的情況，駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官主要協(xié)助外交部門(mén)加強(qiáng)對(duì)駐在國(guó)治安形勢(shì)及針對(duì)華僑華人犯罪情況的調(diào)研和評(píng)估，切實(shí)維護(hù)海外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。1998年5月，中國(guó)第一次向美國(guó)派駐了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官（時(shí)稱(chēng)緝毒聯(lián)絡(luò)官），主要是為合作打擊兩國(guó)的毒品犯罪，從此也拉開(kāi)了駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官外派的序幕。2004年，公安部在國(guó)際合作局設(shè)立警務(wù)聯(lián)絡(luò)官工作處，外派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官工作機(jī)制進(jìn)一步理順。隨著中國(guó)融入國(guó)際社會(huì)程度的加深，中國(guó)駐外警務(wù)執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)已初具規(guī)模。截至2014年9月，公安部先后向美國(guó)、泰國(guó)、土耳其、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、日本、烏茲別克斯坦、阿富汗、加拿大、法國(guó)、俄羅斯、南非、英國(guó)、韓國(guó)、巴基斯坦、菲律賓、德國(guó)、意大利、緬甸等27個(gè)國(guó)家派出49名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。［8］警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的派遣不僅幫助中國(guó)了解了世界各國(guó)警察體制概況，而且極大地提高了中國(guó)與世界各國(guó)之間開(kāi)展警務(wù)合作的應(yīng)變能力。

2.警務(wù)交流

由于各國(guó)警察體制、社情民意各有不同，在跨國(guó)犯罪國(guó)際治理中通過(guò)舉辦警務(wù)論壇、建立警務(wù)會(huì)晤制度、聯(lián)系警務(wù)培訓(xùn)等多種方式相互交流警務(wù)技術(shù)與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)際警務(wù)合作的例行方式。近年來(lái)，中國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到國(guó)際警務(wù)交流的重要性和必要性，開(kāi)始積極參與國(guó)際警務(wù)交流并為此搭建交流平臺(tái)。（1）積極舉辦警務(wù)論壇，交流經(jīng)驗(yàn)。例如，從2009年開(kāi)始，中國(guó)人民公安大學(xué)每年舉辦一次國(guó)際警務(wù)論壇，迄今已連續(xù)舉辦六屆，產(chǎn)生了較大國(guó)際影響。（2）構(gòu)建雙多邊警務(wù)定期會(huì)晤機(jī)制。例如，中國(guó)與東盟地區(qū)于1993年建立的“東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄（MOU）高官會(huì)議機(jī)制”，已經(jīng)成為我國(guó)開(kāi)展次區(qū)域禁毒合作的典范。（3）積極參與警務(wù)培訓(xùn)或舉辦警務(wù)培訓(xùn)班。2009年，在中國(guó)公安部的統(tǒng)一部署下，新疆警官高等專(zhuān)科學(xué)校承辦了4期外國(guó)警官培訓(xùn)班，共培訓(xùn)巴基斯坦、阿富汗等國(guó)中、高級(jí)禁毒官員60名，并從公安、邊防、海關(guān)、鐵路等單位選派30名學(xué)員，學(xué)習(xí)烏爾都語(yǔ)、波斯語(yǔ)、普什圖語(yǔ)。［9］

3.執(zhí)法安全合作

雖然執(zhí)法安全合作的實(shí)施需要依靠警察等執(zhí)法部門(mén)，但執(zhí)法安全合作框架的構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)往往需要依靠外交部門(mén)甚至是政府首腦的外交介入，因而也屬于警務(wù)外交的范疇。目前，中國(guó)已與世界多數(shù)國(guó)家開(kāi)展了雙邊執(zhí)法安全合作。而在多邊安全執(zhí)法合作方面，“湄公河慘案”后開(kāi)啟的中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制尤其引人注目，值得總結(jié)推廣。2011年“10·5”慘案發(fā)生之后，中老緬泰2011年10月31日簽署了《湄公河流域執(zhí)法安全合作工作會(huì)議聯(lián)合聲明》，正式建立起中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，以維護(hù)湄公河國(guó)際航運(yùn)安全，保障四國(guó)經(jīng)貿(mào)和人員的正常往來(lái)。自2011年12月中緬開(kāi)始正式聯(lián)合執(zhí)法以來(lái)，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法已成功開(kāi)展33次，有力維護(hù)了湄公河流域的安全穩(wěn)定。這種多國(guó)平等參與的多邊聯(lián)合執(zhí)法開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)警務(wù)外交新模式，為中國(guó)海外利益提供了更加高效、可靠的保護(hù)手段。

（四）技術(shù)合作層面

由于國(guó)際警務(wù)合作涉及極為專(zhuān)業(yè)的偵查技術(shù)與法律程序，技術(shù)合作層面的警務(wù)外交就是對(duì)組織制度、條約協(xié)定、職業(yè)外交層面的警務(wù)合作的實(shí)施應(yīng)用和具體落實(shí)。

1.國(guó)際偵查協(xié)作

國(guó)際偵查協(xié)作在合作方式上由傳統(tǒng)的他國(guó)“代為”行使刑事偵查權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤刖承惺箓刹闄?quán)，由委托辦案變?yōu)楣餐k案，由間接協(xié)助發(fā)展為直接協(xié)助，提高了域外辦案效率?？缇匙份?、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、控制下交付、追繳犯罪收益等偵查協(xié)作手段已經(jīng)成為國(guó)際警務(wù)合作的重要方式和手段。［10］“湄公河慘案”發(fā)生之后，中老緬泰四國(guó)建立的湄公河流域安全執(zhí)法合作機(jī)制為協(xié)作偵辦案件奠定了重要基礎(chǔ)。經(jīng)中、老、緬、泰四國(guó)警方聯(lián)合調(diào)查，專(zhuān)案組在多國(guó)公安部門(mén)幫助下收集掌握了大量證人證言、書(shū)證、犯罪嫌疑人的供述與辯解、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查筆錄、現(xiàn)場(chǎng)照片、鑒定結(jié)論等，這為檢察機(jī)關(guān)提起公訴提供了極大的幫助。最終，制造“湄公河慘案”的糯康于2012年11月經(jīng)中國(guó)昆明市中級(jí)人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理被判處死刑。這充分說(shuō)明國(guó)際偵查協(xié)作在懲處跨國(guó)犯罪、保護(hù)境外中國(guó)公民海外利益中的特殊作用。

2.國(guó)際刑事司法協(xié)助與引渡

雖然雙邊國(guó)際刑事司法協(xié)助與引渡條約的簽署為國(guó)際警務(wù)合作提供了法律框架與前提，但其具體實(shí)施還涉及極為專(zhuān)業(yè)、復(fù)雜、漫長(zhǎng)的法律程序，需要各國(guó)警務(wù)司法部門(mén)展開(kāi)專(zhuān)業(yè)性、程序性警務(wù)外交與合作。這種程序性的國(guó)際司法協(xié)作即使在發(fā)達(dá)國(guó)家之間也經(jīng)常煩瑣而漫長(zhǎng)。鑒于與中國(guó)締結(jié)雙邊引渡條約國(guó)家多數(shù)屬于法律制度不完善的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家間開(kāi)展的國(guó)際刑事司法協(xié)作與引渡就經(jīng)常面臨諸多困難，而與部分發(fā)達(dá)國(guó)家間開(kāi)展的國(guó)際刑事司法協(xié)作與引渡又由于受到政治、人權(quán)、死刑等因素的影響，相關(guān)工作難度更大。

3.聯(lián)合處突演練

涉及多國(guó)人員的重大恐怖活動(dòng)或刑事案件的復(fù)雜性、突發(fā)性與各國(guó)警務(wù)體制、警務(wù)水平的差異性，要求平時(shí)各國(guó)加強(qiáng)聯(lián)合處突演練，以減少戰(zhàn)時(shí)合作障礙和提升危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。近年來(lái)，中國(guó)與中亞五國(guó)、東盟各國(guó)加強(qiáng)了處突演練合作，相互多次組織聯(lián)合演習(xí)、聯(lián)合反恐、聯(lián)合處突，取得了良好效果。例如，根據(jù)《上海合作組織成員國(guó)國(guó)防部2014—2015年合作計(jì)劃》，上合組織成員國(guó)武裝力量于2014年8月24日至29日在內(nèi)蒙古朱日和訓(xùn)練基地舉行了代號(hào)為“和平使命-2014”聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。演習(xí)的課題為聯(lián)合反恐戰(zhàn)役的準(zhǔn)備與實(shí)施，旨在震懾“三股勢(shì)力”，維護(hù)上合組織所在地區(qū)的和平與穩(wěn)定，提高參演國(guó)軍隊(duì)協(xié)同實(shí)施反恐任務(wù)的能力和水平。此次演習(xí)已經(jīng)是上合組織框架內(nèi)的第5次多邊聯(lián)合演習(xí)。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)全球化背景下人財(cái)物跨境高頻流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，“海外能源資源、戰(zhàn)略通道安全以及海外機(jī)構(gòu)、人員和資產(chǎn)安全等海外利益安全問(wèn)題凸顯”，“加強(qiáng)海外利益攸關(guān)區(qū)國(guó)際安全合作，維護(hù)海外利益安全”［10］不僅是中國(guó)軍事外交的戰(zhàn)略任務(wù)，也是中國(guó)警務(wù)外交的戰(zhàn)略任務(wù)。正是在對(duì)以跨國(guó)犯罪為代表的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的全球治理合作中，警務(wù)外交應(yīng)運(yùn)而生、因時(shí)而興。作為一種兼具國(guó)際司法、執(zhí)法與外交三重性質(zhì)的保護(hù)手段，警務(wù)外交正在成為世界各國(guó)海外利益保護(hù)的有效手段。21世紀(jì)以來(lái)，隨著“走出去”尤其是“一帶一路”戰(zhàn)略的加快實(shí)施，中國(guó)海外利益不斷向全球擴(kuò)展，并日益成為受侵害目標(biāo)。為了有效保護(hù)海外利益，新世紀(jì)的中國(guó)大力加強(qiáng)了領(lǐng)事、外交保護(hù)甚至軍事保護(hù)手段，并正在積極探索警務(wù)外交保護(hù)新路徑，一個(gè)立體多元的海外利益保護(hù)體系正在形成。中國(guó)雖然開(kāi)展警務(wù)外交時(shí)間較短，但已經(jīng)探索出一套形式多樣、效果顯著的警務(wù)外交形式，已經(jīng)從組織制度、條約協(xié)定、職業(yè)外交與技術(shù)合作層面為中國(guó)海外利益筑起了一道新的保護(hù)長(zhǎng)城。當(dāng)然，受限于起步晚的歷史經(jīng)驗(yàn)積累與差異大的政治體制現(xiàn)實(shí)，中國(guó)警務(wù)外交主要集中在職業(yè)外交與技術(shù)合作層面，而在組織制度層面上的警務(wù)合作平臺(tái)不僅較少且合作深度、頻度急需加強(qiáng)，在條約協(xié)定層面上又主要限于發(fā)展中國(guó)家間的合作，與發(fā)達(dá)國(guó)家合作太少。另外，由于警務(wù)外交仍然深受?chē)?guó)際政治因素的影響，加之各國(guó)對(duì)諸多犯罪的標(biāo)準(zhǔn)與治理手段各異，警務(wù)外交雖然能夠超越國(guó)家主權(quán)邊界的管轄權(quán)局限，但其對(duì)各種犯罪的懲治依然主要依靠外交協(xié)調(diào)的質(zhì)量與效益。因此，盡管警務(wù)外交保護(hù)相對(duì)于領(lǐng)事與外交保護(hù)具有一定強(qiáng)制性或硬性功效，但仍然需要領(lǐng)事與外交保護(hù)的高度協(xié)調(diào)，甚至軍事保護(hù)的積極參與和潛在威懾。對(duì)于正在崛起的中國(guó)來(lái)說(shuō)，不斷拓展的海外利益的有效保護(hù)既需要各種保護(hù)機(jī)制獨(dú)自發(fā)揮有效作用，又需要各種保護(hù)機(jī)制形成相互補(bǔ)充、高度協(xié)調(diào)的多元立體保護(hù)體系。

［1］張杰.中國(guó)公民湄公河被害案對(duì)海外公民安全的執(zhí)法保護(hù)之啟示［J］.四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（5）.［2］向黨.國(guó)際警務(wù)合作概述［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，1997，（3）.

［3］Frederic Lemieux.International Police Cooperation：Emerging Issues，Theory and Practice［M］.Devon：W illam Publishing，2010.

［4］向黨.警察外交的特征和發(fā)展趨勢(shì)［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（1）.張杰.反恐國(guó)際警務(wù)合作——以上海合作組織地區(qū)合作為視角［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013：18.

［5］馬修·戴弗雷姆.國(guó)際反恐警務(wù)合作——國(guó)際刑警組織與歐洲刑警組織的比較［J］.公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)），2008，（6）.

［6］中國(guó)已與50個(gè)國(guó)家簽訂雙邊刑事司法協(xié)助條約或協(xié)定［EB/OL］.法制網(wǎng)，http：//www.legaldaily.com. cn/bm/content/2013-11/09/content_5006630.htm.

［7］中國(guó)與38國(guó)簽訂引渡條約將強(qiáng)化與美國(guó)反腐合作［EB/OL］.人民網(wǎng)，http：//world.peop le.com.cn/n/ 2014/0826/c1002-25541981.htm l.

［8］公安部與83個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立雙邊警務(wù)合作［EB/OL］.貴州省公安機(jī)關(guān)警務(wù)網(wǎng)，http：//www.gzga. gov.cn/Web90/News/20140919/50844.htm.

［9］新疆開(kāi)展國(guó)際警務(wù)合作打擊“金新月”毒品犯罪［EB/OL］.天山網(wǎng)，http：//news.ts.cn/content/2009-01/20/content_3802009.htm.

［10］中國(guó)的軍事戰(zhàn)略（全文）［EB/OL］.中華人民共和國(guó)國(guó)防部，http：//www.mod.gov.cn/auth/2015-05/ 26/content_4586723.htm.國(guó)防白皮書(shū)首提“海外利益攸關(guān)區(qū)”，彰顯大國(guó)責(zé)任.新華每日電訊［N］，2015-5-27.

（責(zé)任編輯吳興國(guó)）

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對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)優(yōu)秀青年學(xué)者培育計(jì)劃“中外企業(yè)海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)”（2013YQ12）；對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目“‘走出去'戰(zhàn)略對(duì)‘一帶一路'國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)影響研究”（201504YY004A）；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)企業(yè)海外經(jīng)濟(jì)利益立體保護(hù)機(jī)制的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)”（2013M530095）

李志永（1980—），土家族，湖北恩施人，法學(xué)博士、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所博士后，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，主要研究方向：國(guó)際關(guān)系理論、中國(guó)外交、公共外交和海外利益保護(hù)。