阮重暉+++方永紅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。自建國初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立以來，特別是改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、保障人民當(dāng)家作主權(quán)利、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也面臨諸多問題。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得新發(fā)展，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住突出問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)研究探索破題之法、完善之策、發(fā)展之路。審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的問題，既有思想認(rèn)識(shí)問題，也有實(shí)際運(yùn)行問題，但源頭還是思想認(rèn)識(shí)問題，總體上講全社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用的認(rèn)識(shí)還不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律地位和實(shí)際地位存在較大落差；既有法律執(zhí)行不到位問題，也有法律規(guī)定不夠明確問題，但主要還是法律執(zhí)行不到位問題，應(yīng)該講在現(xiàn)行法律框架內(nèi)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的空間還是很大的。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運(yùn)行直接關(guān)聯(lián)的四個(gè)重要方面：人代會(huì)、人大主席、人大主席團(tuán)、人大代表來看，都有進(jìn)一步發(fā)揮作用的空間，都有在憲法法律范圍內(nèi)探索依法履職新方式、新機(jī)制的空間。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國最基層的代議制政權(quán)組織，作為基層民主的主要渠道，如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，適應(yīng)人民群眾民主參與、民主監(jiān)督的要求，在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，也還有很多事情可做。本文主要針對(duì)上述問題，提出加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的若干對(duì)策建議。

一、切實(shí)提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作重要性的認(rèn)識(shí)

憲法及有關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。但一些干部、群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大性質(zhì)和地位在認(rèn)識(shí)上存在一定程度的偏差，把人大視為“二線”崗位，認(rèn)為人大工作是軟任務(wù)、可有可無。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在實(shí)際運(yùn)行中面臨著制度與現(xiàn)實(shí)、地位與實(shí)際等多重矛盾，在我國五級(jí)人大中處于最薄弱的環(huán)節(jié)。現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“虛化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作現(xiàn)狀與人大制度的設(shè)計(jì)有很大距離，遠(yuǎn)沒達(dá)到這個(gè)制度的要求[1]。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有什么樣的認(rèn)識(shí)，就有相應(yīng)什么樣的組織設(shè)置、力量配備和保障措施。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，首先要提高全社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大性質(zhì)和地位的認(rèn)識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作既是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制的完善，國家政治制度就缺乏堅(jiān)實(shí)的根基；沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，基層民主就難以真正落實(shí)；沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的積極作為，人大工作就難以實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。第一，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和基層政權(quán)的重要保障?！吧厦媲l線，下面一根針。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著推動(dòng)中央和各級(jí)黨委決策部署在基層落地生根的重要職責(zé)。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國家長治久安，具有基礎(chǔ)性作用。第二，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的重要方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在我國五級(jí)人大中居于基礎(chǔ)性地位。作為人大制度在基層的實(shí)踐載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大承擔(dān)著社會(huì)主義民主政治建設(shè)“試驗(yàn)田”的作用。第三，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是落實(shí)依法治國基本方略、提升基層治理能力的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前大量的社會(huì)矛盾集聚在基層，需要引導(dǎo)群眾通過法律途徑解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是推進(jìn)基層法治建設(shè)的重要力量，對(duì)于維護(hù)基層政權(quán)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督、運(yùn)用法治思維法治方式開展工作，具有支撐和保障作用。第四，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是保證人民當(dāng)家作主、擴(kuò)大人民有序政治參與的重要渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，對(duì)于既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民民主權(quán)利，具有不可或缺的載體功能。第五，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是人大密切聯(lián)系群眾、夯實(shí)人大工作基礎(chǔ)的重要基石?；鶎尤罕妼?duì)人大制度的認(rèn)識(shí)主要源于，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表依法履職的認(rèn)知和感受。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的作用，對(duì)于貫徹黨的群眾路線、夯實(shí)人大工作的基層基礎(chǔ)、推動(dòng)人大制度深入人心，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。正如張德江委員長在浙江調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障人民安居樂業(yè)作出積極貢獻(xiàn)，為全面推進(jìn)依法治國、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮更大作用?！?加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，不能就事論事，也不是“人大一家的事”，是全黨全社會(huì)的事，應(yīng)從提高認(rèn)識(shí)這一源頭抓起，進(jìn)一步加強(qiáng)人大制度的宣傳，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的社會(huì)知曉度，在全社會(huì)形成重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的良好氛圍。

二、確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)規(guī)范化

召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行權(quán)履職的主要形式。開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的首要任務(wù)。但是現(xiàn)在有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)存在著走程序、走過場(chǎng)的現(xiàn)象，每年開一天會(huì)，會(huì)期過短，往往是“上午聽聽念、中午吃吃飯、下午舉舉手”，是在“認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)”，有的還只安排半天，一些重大問題來不及審議，有的根本就不安排審議時(shí)間，代表權(quán)利得不到充分保障；議題不盡合理，一些應(yīng)當(dāng)提交人代會(huì)審議決定的重大問題，列不到議事日程。甚至還有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)存在著違法現(xiàn)象，不按法定程序召開會(huì)議?！班l(xiāng)鎮(zhèn)人大第一位的是把每年一次的人代會(huì)開好，這是最低的要求。”要嚴(yán)格按照法律要求和法定程序，舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)每年至少舉行一次，會(huì)期不少于一天，換屆選舉時(shí)不少于兩天。遇重大事項(xiàng)決定、財(cái)政預(yù)算調(diào)整、人事選舉等重大議題，可增開會(huì)議。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)次數(shù)增加了，內(nèi)容豐富了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)自然也就充實(shí)了，它的地位和作用也就更加凸顯了。從相關(guān)法律要求和實(shí)際情況看，一般年初一次、年中一次比較合適，年中主要是聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況，審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算變更、調(diào)整方案，討論決定相關(guān)事項(xiàng)，有時(shí)接受政府領(lǐng)導(dǎo)人員和代表辭職，以及選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長等。為開好會(huì)議，一要健全會(huì)議制度。合理安排人代會(huì)會(huì)期，保證代表有足夠的時(shí)間審議，可采取分組審議、大會(huì)發(fā)言、專題詢問等形式，引導(dǎo)代表充分審議會(huì)議各項(xiàng)報(bào)告，增強(qiáng)人代會(huì)的民主化程度。依法按程序舉行預(yù)備會(huì)議、全體會(huì)議及各次主席團(tuán)會(huì)議，規(guī)范大會(huì)報(bào)告、審議、議案建議提出及表決等環(huán)節(jié)，提高人代會(huì)議決質(zhì)量。二要完善審議內(nèi)容。除審議政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告、主席團(tuán)工作報(bào)告、議案建議辦理報(bào)告外，應(yīng)將本區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)列入會(huì)議議程，并根據(jù)需要及時(shí)作出決定決議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定的事項(xiàng)都是很具體的，特別是一些重大民生工程、為民辦實(shí)事項(xiàng)目，都應(yīng)由人代會(huì)來決定，通過人代會(huì)審議細(xì)化實(shí)化重大決策部署，真正把代表和群眾的民主權(quán)利落實(shí)到位。三要做好會(huì)前準(zhǔn)備。組織代表開展會(huì)前視察、專題調(diào)研、走訪選民等活動(dòng)，廣泛收集社情民意，并提前發(fā)放會(huì)議有關(guān)文件資料，為代表知情知政、審議報(bào)告和提出議案建議打好基礎(chǔ)。

三、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席專職化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立主席、副主席，是1995年修改地方組織法確定的。地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。”按照這一規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席承擔(dān)著組織開展閉會(huì)期間工作的重要職責(zé)，發(fā)揮作用的空間是有的，工作完全是可以大有作為的。但從現(xiàn)實(shí)來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席，存在兼職不兼情況；而大部分專職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席又存在專職不專情況，或多或少地承擔(dān)黨委和政府的工作，耗去了大量精力甚至是主要精力，存在“種了別人的地，荒了自家的田”現(xiàn)象；還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席因年齡原因調(diào)整到人大崗位，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。干部問題，始終是黨的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度設(shè)計(jì)來看，選好配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席對(duì)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作起著非常重要的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是代表活動(dòng)的召集人，是代表的“領(lǐng)頭羊”。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，必須抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。一是人員配備上要專職化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)專職人大主席，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或人口比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)配備專職副主席。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的配備上，不能視作解決老同志職級(jí)待遇的“二線”進(jìn)行照顧性安排，應(yīng)按照基層民主法治建設(shè)第一線的要求配齊配強(qiáng)?，F(xiàn)在有條件對(duì)黨委、人大、政府的干部同等對(duì)待，并使他們可以相互交流，改變那種在黨委、政府任職年齡到限后再到人大任職的做法，從干部配備上改變?nèi)藗儗?duì)干部到人大任職就是“退居二線”的看法，逐步做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府干部保持三個(gè)大體一樣：年齡大體一樣，提拔交流使用頻率、級(jí)別、節(jié)奏大體一樣，待遇和辦公條件大體一樣[2]。為有利于更好地協(xié)調(diào)各種資源開展人大工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任同級(jí)黨委副書記。新提拔的人員可以先到人大崗位上鍛煉，再交流到黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)崗位，以增強(qiáng)其人大意識(shí)和民主法治意識(shí)。二是工作職責(zé)上要專業(yè)化。人大工作要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的“主業(yè)”。地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)；如果擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，必須向本級(jí)人民代表大會(huì)辭去主席、副主席的職務(wù)。”這一規(guī)定的本身，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)該是專職的，專心致志地做鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合實(shí)際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在閉會(huì)期間主要負(fù)責(zé)：組織代表學(xué)習(xí)、宣傳憲法和法律、法規(guī)；聯(lián)系本級(jí)人大代表和在本行政區(qū)域內(nèi)的上級(jí)人大代表；組織代表開展調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、接待選民等活動(dòng)；反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見；做好主席團(tuán)召集本級(jí)人民代表大會(huì)下一次會(huì)議的準(zhǔn)備工作等?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席直接參與或協(xié)助分管黨委中心工作，也是現(xiàn)實(shí)需要，但不能分管政府工作，而且要確保其主要精力用于開展人大工作。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常態(tài)化

地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議?！卑凑者@一規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是常設(shè)機(jī)關(guān)，不能像縣級(jí)以上人大常委會(huì)一樣行使相關(guān)職權(quán)。代表法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席負(fù)責(zé)組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表開展閉會(huì)期間的活動(dòng)?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)辭職，由大會(huì)決定是否接受?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)予以公告?！边x舉法規(guī)定：“鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)書面提出辭職?！边@些規(guī)定都印證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是常設(shè)機(jī)關(guān)，不能在閉會(huì)期間行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大部分職權(quán)。從嚴(yán)格意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)名稱本身就不太科學(xué)、準(zhǔn)確。所謂的主席團(tuán)，應(yīng)是人民代表大會(huì)某次會(huì)議的主席團(tuán)，不存在人民代表大會(huì)主席團(tuán)。主席團(tuán)隨著大會(huì)開幕產(chǎn)生，到大會(huì)閉幕終止。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)的情況下，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，并賦予其召集下一次人代會(huì)的職責(zé)，拓展其任期為兩次人代會(huì)之間，無疑是一個(gè)特殊的產(chǎn)物、現(xiàn)實(shí)的選擇。這一規(guī)定在1986年地方組織法修改后才得以明確，從此改變了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集的做法。之后，一些地方人大及其常委會(huì)通過制定地方性法規(guī)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的設(shè)置和職權(quán)作了具體規(guī)定。由于地方組織法等相關(guān)法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的規(guī)定不甚清晰，導(dǎo)致實(shí)際工作中理解差異很大；主席團(tuán)構(gòu)成缺乏明確的規(guī)定，在實(shí)踐中情況千差萬別、不甚科學(xué)；主席團(tuán)活動(dòng)不規(guī)范，失職、越權(quán)等情況較為普遍等等[3]。很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間長期處于“休眠”狀態(tài)。而有的地方探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間開展監(jiān)督工作，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大部分監(jiān)督權(quán)。顯然，這樣的探索不符合法律規(guī)定。就公權(quán)力而言，法無授權(quán)不可為，這是基本法理。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，更應(yīng)帶頭遵守法律、帶頭依法辦事。的確，閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何開展工作，主席團(tuán)如何開展工作，是基層在實(shí)際工作中比較困惑的問題；地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使13項(xiàng)職權(quán)，在閉會(huì)期間如何依法行使，既不越權(quán)，又不導(dǎo)致權(quán)力虛置，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中面臨的難題。對(duì)此，不少人大工作者和專家學(xué)者認(rèn)為“破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制性瓶頸問題的關(guān)鍵是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)”，并建議“試點(diǎn)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大部分權(quán)力”[4]。這一建議有一定的道理，但要考慮法律依據(jù)、基礎(chǔ)條件、時(shí)機(jī)選擇等問題。想辦法、謀對(duì)策必須在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上，首先要看在法律框架內(nèi)有什么辦法。這里，不妨看一下預(yù)算法的修改。修改前的預(yù)算法規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。”修改后的預(yù)算法規(guī)定：“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況?！边@一修改符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的履職實(shí)際，也體現(xiàn)了與其他相關(guān)法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有關(guān)規(guī)定的一致性。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的履職困境、謀劃發(fā)展之路，首先要在不違反憲法、法律的前提下探索可行的辦法和措施。

在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間無法行權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮還是有路子可走的。根據(jù)地方組織法和代表法相關(guān)規(guī)定，閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的發(fā)揮，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席組織人大代表開展調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作提出意見和建議，督促政府改進(jìn)工作。這項(xiàng)工作做好了能有效彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不能行使對(duì)政府的監(jiān)督職能帶來的不足。當(dāng)然，為了保證這些活動(dòng)有序有效地開展，可通過召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議來集體研究討論相關(guān)工作安排。民主集中制是人大制度的組織原則和活動(dòng)準(zhǔn)則。盡管法律沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職權(quán)，但作為一個(gè)組織堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)民主，集體討論問題，對(duì)做好工作非常重要，也很有必要。從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)雖然沒有常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位，但有常態(tài)化運(yùn)作的組織功效。

基于這樣的考慮，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)，可采取“兩步走”策略。第一步，將主席團(tuán)常態(tài)化，即建立主席團(tuán)在閉會(huì)期間帶有議事機(jī)構(gòu)性質(zhì)的常態(tài)化、規(guī)范化的組織運(yùn)行機(jī)制。通過“打包”對(duì)地方組織法、選舉法、代表法等相關(guān)法律個(gè)別條款進(jìn)行相應(yīng)修改，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作職責(zé)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做實(shí)，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“弱化”“虛化”的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職能主要是：通過召開主席團(tuán)會(huì)議集體研究討論相關(guān)工作安排、處理大會(huì)閉會(huì)期間某些日常工作，具有類似縣級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議的職能。為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作用，要優(yōu)化主席團(tuán)成員結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大主席團(tuán)規(guī)模，建立主席團(tuán)會(huì)議制度，一般每三個(gè)月舉行一次會(huì)議，并要完善各項(xiàng)工作制度和議事程序，促進(jìn)主席團(tuán)工作更加規(guī)范化?？傊诜梢?guī)定的范圍內(nèi)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)好，既要發(fā)揮好其作用，又要防止其越權(quán)；既不能不作為，也不能亂作為；既不能缺位，也不能越位。工作中碰到的相關(guān)問題，都應(yīng)以合法的途徑來解決。比如，對(duì)于需要及時(shí)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，而主席團(tuán)又無法行權(quán)的問題，可以通過增開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的途徑來解決。第二步，將主席團(tuán)常設(shè)化，即擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職能，賦予主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民主法治的推進(jìn)，等各方面條件成熟后，再對(duì)地方組織法、選舉法、代表法等相關(guān)法律作出修改，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職能，比如：檢查憲法、法律、法規(guī)以及上級(jí)人大及其常委會(huì)和本級(jí)人大決議決定在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行情況；督促辦理代表議案和建議；主持本級(jí)人大代表的補(bǔ)選；接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，以及本級(jí)人大代表的辭職；決定臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議等，賦予主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)才是名副其實(shí)的常設(shè)化。

在“兩步走”中，走好第一步是基礎(chǔ)，而且還需要一個(gè)較長的時(shí)間。要看到，我國國家很大，各地情況差別較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬別，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入相當(dāng)于一個(gè)中等城市的水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展現(xiàn)狀也存在較大差別。僅看代表法對(duì)代表數(shù)的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表基數(shù)為四十名，每一千五百人可以增加一名代表；但是，代表總名額不得超過一百六十名；人口不足二千的，代表總名額可以少于四十名?！惫馐青l(xiāng)鎮(zhèn)之間的代表數(shù)就相差四倍以上。要看到，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府不設(shè)組成部門，沒有法院、檢察院，人大也沒有委員會(huì)一類的工作機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間，除個(gè)別調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有其他人事任免工作。還要看到，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作還不至于達(dá)到縣級(jí)人大常委會(huì)的水平；以規(guī)模不到10人或10多人的主席團(tuán)成員來代表人民行權(quán)，無論從法理上還是實(shí)際上看，都存在一定的問題；而且越是到基層，越是要探索基層直接民主與代議民主的對(duì)接管道、結(jié)合平臺(tái)，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)依法行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象。更要看到，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位，需要從組織建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、工作保障等方面進(jìn)行一攬子的設(shè)計(jì)和構(gòu)建，這不僅是修改法律的問題，更是實(shí)際支撐的問題。它不是現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)簡(jiǎn)單翻版成常設(shè)機(jī)關(guān)，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)加強(qiáng)、運(yùn)作規(guī)范、瓜熟蒂落、化繭成蝶的演進(jìn)過程，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不斷發(fā)展完善、不斷提高水平的歷史過程，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。應(yīng)該說，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法做好工作、發(fā)揮作用還有很大的潛力和空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大把法律規(guī)定的職責(zé)空間用足用好，把潛力釋放出來的過程，實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身發(fā)展成長的過程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的“兩步走”中，只有把第一步走好、走穩(wěn)，才能為邁向第二步奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不能把主席團(tuán)常設(shè)化這一少數(shù)地方有一定基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)要求的，當(dāng)作全部適合、法定必須的來推廣；也不能把將來要實(shí)現(xiàn)的當(dāng)作今天要做的；更不能脫離特定社會(huì)政治條件來設(shè)計(jì)。否則，會(huì)欲速則不達(dá)，畫虎不成反類犬。對(duì)此，我們要有清醒的認(rèn)識(shí)，要有足夠的歷史耐心，循序漸進(jìn)，不能急于求成、拔苗助長，不能理想化。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出：“設(shè)計(jì)和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一?！奔訌?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)，必須堅(jiān)持從國情出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使之成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展過程；既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實(shí)，使之服農(nóng)村基層的水土、扎根基層民主的土壤、適應(yīng)人民群眾的實(shí)際需要、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過程、切合社會(huì)主義民主的發(fā)展歷程。

五、著力推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動(dòng)經(jīng)常化

代表是人大的主體，只有代表“動(dòng)”起來，人大工作才能“活”起來?！斑x舉人大代表既是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，也是人民當(dāng)家作主的主要體現(xiàn)，第一位的是要把代表選好?！币獔?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事的原則，完善代表資格審查機(jī)制，把好代表“入口關(guān)”，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，真正把那些熱愛人大工作、群眾基礎(chǔ)好、綜合素質(zhì)高和履職能力強(qiáng)的先進(jìn)分子選為人大代表。要從權(quán)利保障、物質(zhì)支持、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用、平臺(tái)搭建等各個(gè)方面，為代表執(zhí)行職務(wù)提供必要條件，完善代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，健全提高代表素質(zhì)和能力的機(jī)制。要堅(jiān)持代表主體地位，把代表工作放在更加突出的位置，積極搭建聯(lián)系平臺(tái)，精心組織代表活動(dòng)，強(qiáng)化服務(wù)保障，支持和保障代表依法履職，動(dòng)員和組織廣大代表投身改革創(chuàng)新的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，唱響議政督政的“好聲音”，當(dāng)好人民群眾的“代言人”，凝聚推動(dòng)發(fā)展的“正能量”。一是組織代表主題活動(dòng)，讓代表參與有載體。根據(jù)黨委決策部署和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)展大局，謀劃好代表活動(dòng)主題，組織代表開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研活動(dòng)，完善代表小組活動(dòng)制度，改進(jìn)組織方式，增強(qiáng)活動(dòng)實(shí)效，切實(shí)發(fā)揮代表在落實(shí)黨委決策部署、推進(jìn)政府重點(diǎn)工作、促進(jìn)民主法治建設(shè)中的一線作用。二是加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，讓代表聯(lián)系群眾有平臺(tái)。按照“全覆蓋、制度化、?；顒?dòng)、有成效”的要求，推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站（室）建設(shè)和運(yùn)行，完善接待群眾、反映問題、建議辦理等工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好代表聯(lián)絡(luò)站（室）反映民情的“直通車”作用、為民服務(wù)的“連心橋”作用、改進(jìn)工作的“助推器”作用和化解矛盾的“減壓閥”作用，真正把基層聯(lián)絡(luò)站（室）建設(shè)成為收集民意、匯聚民智、化解民憂、溫暖民心的前沿陣地，打通代表聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，推動(dòng)代表聯(lián)系群眾的制度化、規(guī)范化。利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下全天候、便捷化聯(lián)系。三是完善代表接受選民監(jiān)督機(jī)制，讓代表履職有壓力。完善代表履職登記制度，健全代表辭職制度，增強(qiáng)代表執(zhí)行職務(wù)意識(shí)。通過多種方式組織代表向選民報(bào)告履職情況，接受選民的詢問和監(jiān)督。一屆內(nèi)每位代表應(yīng)向本選區(qū)選民報(bào)告履職情況一次以上。讓選民清清楚楚地知道自己選舉出來的代表在任期內(nèi)為他們做了哪些事情，是否“代表”了他們，從而也倒逼代表認(rèn)真履職。

六、積極探索依法履職的新方式、新機(jī)制

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，需要在實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新。但創(chuàng)新不是對(duì)現(xiàn)行法律的突破，而是在法律框架下對(duì)具體方式的探索、改進(jìn)、發(fā)展。從一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)踐探索來看，有以下幾個(gè)方面值得總結(jié)、推廣。一是實(shí)行政府實(shí)事工程代表票決制。主要做法是：政府實(shí)事工程項(xiàng)目建議由代表征集、工程立項(xiàng)由代表票決、實(shí)施過程由代表監(jiān)督、建設(shè)結(jié)果由代表評(píng)估。開展票決制工作，既盤活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項(xiàng)工作職能，又回應(yīng)了人民群眾的需求，豐富了閉會(huì)期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作內(nèi)容，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職熱情，推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)，是新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的著力點(diǎn)和突破口。具體操作中，要規(guī)范票決前、票決中、票決后的工作流程，加強(qiáng)會(huì)前調(diào)查研究和征求意見工作，抓好項(xiàng)目篩選，打好實(shí)事工程項(xiàng)目票決的民意基礎(chǔ)；嚴(yán)格按照票決制程序要求，發(fā)揚(yáng)民主，充分審議，形成共識(shí)，確保票決的有效實(shí)施；加強(qiáng)對(duì)實(shí)事工程實(shí)施的跟蹤督查，確保實(shí)事工程按計(jì)劃實(shí)施，真正形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大票決、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的組織實(shí)施模式。二是實(shí)行參與式預(yù)算。主要做法是：人代會(huì)前，組織代表和群眾對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行懇談；人代會(huì)期間，大會(huì)聽取預(yù)算報(bào)告，采取分代表團(tuán)審查和集中審查相結(jié)合的方式審查預(yù)算，代表可聯(lián)名提出預(yù)算修正案，并開展充分辯論。在此基礎(chǔ)上，交由全體代表無記名投票表決通過。人代會(huì)后，要求政府對(duì)部門預(yù)算公開。閉會(huì)期間，組織代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行多渠道監(jiān)督。新預(yù)算法規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見?！必?cái)政預(yù)算監(jiān)督是人大職能作用發(fā)揮的很好抓手，抓住了“錢袋子”也就抓住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行監(jiān)督職能的關(guān)鍵。實(shí)行參與式預(yù)算，是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)決算監(jiān)督的有效途徑，完全符合新預(yù)算法的要求，值得總結(jié)推廣。三是開展專題詢問。對(duì)一些民生問題、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)在走訪選民的基礎(chǔ)上開展專題詢問，通過代表與政府有關(guān)負(fù)責(zé)人面對(duì)面溝通解決具體問題，改單向會(huì)議審議為雙向協(xié)商互動(dòng)[5]。四是加強(qiáng)代表建議辦理工作。推動(dòng)承辦單位加強(qiáng)與代表的直接溝通和聯(lián)系，實(shí)行代表建議辦理“一評(píng)議三公開”制度，“一評(píng)議”就是由提出建議的所有代表對(duì)辦理結(jié)果滿意程度進(jìn)行評(píng)議；“三公開”就是公開承辦部門與代表面商情況，公開建議處理情況，公開年度代表建議辦理情況和評(píng)議結(jié)果，增強(qiáng)建議辦理實(shí)效，提高代表對(duì)建議辦理工作的滿意率和建議所提問題的解決率。五是配合縣級(jí)人大常委會(huì)開展監(jiān)督。按照統(tǒng)一部署，做好縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目的組織實(shí)施、審議意見跟蹤督辦等工作，縣鄉(xiāng)人大聯(lián)動(dòng)，形成工作合力，推動(dòng)法律法規(guī)在基層的有效實(shí)施?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)人大的履職能力現(xiàn)狀，通過縣鄉(xiāng)人大聯(lián)動(dòng)開展工作來帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提高水平是一條有效的途徑。

七、扎實(shí)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大協(xié)商

人民代表大會(huì)是我國主要民主渠道。支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力不是一句口號(hào)，不是一句空話，必須落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中指出：“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，離實(shí)際最近，離百姓最近，離各種社會(huì)矛盾最近，既要通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會(huì)生活的管理，也要通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會(huì)生活的管理，使這兩種民主形式相互補(bǔ)充、相得益彰。從各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實(shí)踐來看，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做得好的，都是將這兩種民主形式運(yùn)用得好、結(jié)合得好，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有深厚的群眾基礎(chǔ)，能夠凝聚起強(qiáng)大的社會(huì)力量。正如張德江委員長在浙江調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作時(shí)指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作歸根到底要‘頂天立地。頂天，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位，貫徹落實(shí)黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進(jìn)老百姓安居樂業(yè)?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人大要把積極開展協(xié)商作為推進(jìn)人大制度和人大工作完善發(fā)展的重要抓手和著力點(diǎn)，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容，將協(xié)商民主深深嵌入依法履職過程中，緊緊融入人大運(yùn)行機(jī)制相關(guān)方面，拓展協(xié)商民主的廣度和深度。一是在人大代表選舉中用好協(xié)商民主。選舉法規(guī)定：“由選民直接選舉人民代表大會(huì)代表的，代表候選人由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，將代表候選人名單及代表候選人的基本情況在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。”同時(shí)還規(guī)定：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”這些規(guī)定都包含著協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)。必須嚴(yán)格落實(shí)選舉法，增強(qiáng)候選人的透明度，增進(jìn)選民對(duì)代表候選人的了解，使協(xié)商更加充分[6]。二是發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與人民群眾接觸最廣泛、最直接、最經(jīng)常，開展各種形式的協(xié)商也最為便利。要深入開展“代表進(jìn)社區(qū)”“代表接待日”“代表走村入戶”等活動(dòng)，廣泛、直接聽取群眾意見，暢通社情民意反映渠道，在聯(lián)系中探索協(xié)商形式、豐富協(xié)商內(nèi)容，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表更好地發(fā)揮直接聯(lián)系人民群眾、推進(jìn)協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[7]。三是在重大事項(xiàng)決定中用好協(xié)商民主。在重要事項(xiàng)決定工作中要增加透明度，多討論、多商量，做到“重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。特別在作出重要決定之前，實(shí)行事前公告制度，讓群眾了解重大事項(xiàng)的內(nèi)容，并能夠通過各種渠道反映自己的意見，更好地匯聚民智，使作出的決定更好地順乎民意、合乎實(shí)際，使作出決定的過程成為發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，成為統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過程，成為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。總之，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完善的協(xié)商民主體系，做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量，商量得越多越深入越好，推進(jìn)協(xié)商民主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中廣泛多層制度化發(fā)展。

八、進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作必須始終堅(jiān)持的重要政治原則，也是做好人大工作的根本政治保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做得怎么樣，很大程度上取決于同級(jí)黨委尤其是黨委書記的認(rèn)識(shí)和重視程度。各級(jí)黨委要從加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的高度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大納入黨委總體工作布局，切實(shí)加強(qiáng)思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，保障和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作健康發(fā)展。一是健全黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作擺上重要位置，尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律地位，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)，保證和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用充分發(fā)揮。定期聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作匯報(bào)，研究部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題。注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大整體作用，善于對(duì)人大工作出題目、交任務(wù)、明責(zé)任，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席主要精力從事人大工作，不能將人大“整個(gè)機(jī)器”拆成“零部件”使用，過多集中在政府具體事務(wù)上[8]。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度綜合考核內(nèi)容，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)人大工作的責(zé)任心和人大主動(dòng)開展工作的積極性，增強(qiáng)剛性約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到人大依法履職的全過程、各方面，使人大各項(xiàng)工作都有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)組織保障。統(tǒng)籌考慮人大干部隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化人大干部結(jié)構(gòu)，配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席。人大干部享受同級(jí)黨政干部待遇。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦事機(jī)構(gòu)，增加工作力量，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少配備一名工作人員主要從事人大工作，切實(shí)解決目前存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席“光桿司令”、唱“獨(dú)角戲”的問題，形成“有人可干事、有人愿干事、有人能干事”的良好局面。三是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)和代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入年度本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保證及時(shí)足額撥付到位，確保專款專用。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村代表參加代表活動(dòng)給予相應(yīng)的誤工補(bǔ)貼。四是加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議事規(guī)則、會(huì)議組織、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、代表活動(dòng)、聯(lián)系選民、履職登記、自身建設(shè)等方面的工作制度，完善工作機(jī)制，使各項(xiàng)工作有章可循、有規(guī)可依，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的制度化、規(guī)范化水平。五是加強(qiáng)工作指導(dǎo)?？h級(jí)人大常委會(huì)要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入日常工作范疇，通過常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作、邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人列席縣人大常委會(huì)會(huì)議、召開讀書會(huì)、舉辦培訓(xùn)班等方式，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的聯(lián)系指導(dǎo)，形成整體合力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國最基層的政權(quán)組織，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作關(guān)系到國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展，關(guān)系到國家的長治久安和繁榮昌盛?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，必須堅(jiān)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，不斷推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的基層實(shí)踐，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平，使人民代表大會(huì)制度深深扎根在基層大地、扎根百姓心中，打牢國家政權(quán)基礎(chǔ)，夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

注釋：

[1][2]闞珂：《在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大認(rèn)識(shí)人大制度》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年4月1日。

[3]席文啟、李正斌：《從北京市順義區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的新嘗試說起》，載《人大研究》2014年第12期。

[4]田必耀、張維煒：《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，路在腳下》，載《中國人大》2014年第12期。

[5][8]浙江省人大常委會(huì)課題組：《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道人大工作的調(diào)查與思考》，載《調(diào)查與研究》2014年第7期。

[6]阮重暉、方永紅、沈亦樂：《關(guān)于人大工作中協(xié)商民主的思考》，載《人大研究》2014年第12期。

[7]沈春耀：《積極開展人大協(xié)商，推進(jìn)人大制度和人大工作完善發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年2月12日。

（作者分別系浙江省杭州市人大常委會(huì)副秘書長、研究室主任，浙江省杭州市人大常委會(huì)研究室綜合調(diào)研處處長）