徐沛宇

對比 “十一五”煤層氣規(guī)劃目標完成情況，“十二五”的“不合格”不言而喻；與其他能源產(chǎn)業(yè)相比，煤層氣“十二五”的發(fā)展速度也更為緩慢的。厘清產(chǎn)業(yè)存在的問題，我們希冀能在“十三五”看到煤層氣的華麗升級。

進入2015年下半年，相關(guān)部門對煤層氣產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃完成情況進行了檢查，也開始為編制“十三五”規(guī)劃做準備。在距離“十二五”結(jié)束只剩下2個月左右的時間里，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)煤層氣的完成情況十分堪憂。

有不少業(yè)內(nèi)人士提出，煤層氣產(chǎn)業(yè)未來要發(fā)展好，不但要解決一直以來困擾發(fā)展的礦權(quán)紛爭及技術(shù)瓶頸，更要從政策、體制上突破制約發(fā)展的掣肘。

“十二五”目標落空幾成定局

2014年，全國煤層氣產(chǎn)量約為155.31億立方米，其中地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量約為36.91億立方米。2015年1-6月，煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約為83.98億立方米，其中地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量約為21.17億立方米。

《能源》記者從權(quán)威人士處獲悉，預計今年全年煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約為167-176億立方米，約為“十二五”目標的55.99%-58.79%，其中地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量約為42-44億立方米，約為“十二五”目標的26.46%-27.78%?！笆濉币?guī)劃的地面開發(fā)煤層氣產(chǎn)量，落空率高達70%以上。

根據(jù)煤層氣產(chǎn)業(yè)的“十二五”規(guī)劃，2015年應(yīng)實現(xiàn)煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量300億立方米，其中煤層氣產(chǎn)量160億立方米的戰(zhàn)略目標。

回顧煤層氣“十二五”規(guī)劃出臺過程可以發(fā)現(xiàn)，與以往規(guī)劃相比，“十二五”規(guī)劃研究在深度、測算基礎(chǔ)、專家參與、科學決策等方面都史無前例，彰顯出國家對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視。

2009年下半年，國家能源局就成立了煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃編制領(lǐng)導小組及辦公室。2009-2011年，領(lǐng)導小組及其辦公室多次組織專家召開專題會、匯報會、交流會、座談會。規(guī)劃初稿完成后，就發(fā)展目標、布局和重點項目等內(nèi)容，多種方式征求相關(guān)省區(qū)市和重點企業(yè)的意見。2011年11月11日至12日在安徽合肥召開全國煤礦瓦斯防治現(xiàn)場會上，煤層氣規(guī)劃目標和部署再次廣泛征求各方面意見。到2011年12月26日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃的通知》（發(fā)改能源[2011]3041號）正式印發(fā)，提出了煤層氣發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

對比 “十一五”期間煤層氣規(guī)劃目標完成情況， “十二五”的“不合格”不言而喻。 在“十一五”期間的2010年，煤層氣產(chǎn)量達到91億立方米，完成規(guī)劃的9成，但 “十二五”僅完成過半規(guī)劃目標。

困擾煤層氣的三個問題

其實，煤層氣產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量增長緩慢已不是什么新鮮事，關(guān)于其背后的問題分析，也是眾說紛紜。在這里，我們綜合總結(jié)了各方的資料和觀點，嘗試厘清煤層氣產(chǎn)業(yè)存在的問題。

礦權(quán)癥結(jié)是制約煤層氣發(fā)展的首要問題。在煤層氣勘查的近20年時間里，礦權(quán)面積增長十分緩慢。目前，煤層氣的勘查面積只有約5.8萬平方公里?？辈槊娣e不足，已經(jīng)成為重要瓶頸。同時，煤層氣礦權(quán)分段辦理的模式，也對其在勘探開發(fā)上增加了很多困難。

世界煤層氣開發(fā)經(jīng)驗表明，滾動勘探開發(fā)是煤層氣行業(yè)的重要特點，但是我國的煤層氣探礦權(quán)期間較短，發(fā)現(xiàn)探明儲量、編制開發(fā)方案后才能申請采礦權(quán)，有了采礦權(quán)才能實施煤層氣正式開采。而且以煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊為由，扶煤限氣情況時有發(fā)生。雖然國家明確提出“先氣后煤”的開采主張，但是大部分煤企出于井網(wǎng)破壞煤層結(jié)構(gòu)、增加開采難度等考慮，越過煤層氣開采環(huán)節(jié)，以經(jīng)濟補償?shù)姆绞绞召徝簩託獠傻V權(quán)。

因礦權(quán)紛爭引發(fā)的央企、外資煤層氣企業(yè)與地方政府、企業(yè)之間的矛盾不斷發(fā)生，成為煤層氣發(fā)展路上多次出現(xiàn)的絆腳石。例如，2013年殼牌公司退出山西省河東煤田中部的石樓北煤層氣項目最直接的原因就是山西藍焰煤層氣集團有限責任公司，在殼牌公司與中國石油合作區(qū)塊上實施了打井、掠奪性開采合作區(qū)內(nèi)的煤層氣資源的侵權(quán)行為。這也是為何煤層氣領(lǐng)域頻有外資進入但進入商業(yè)化運作的中外合作煤層氣項目又屈指可數(shù)的最大阻力。

煤層氣開發(fā)技術(shù)難題是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第二個重要問題。從1996年國家成立中聯(lián)煤至今，我國進入煤層氣領(lǐng)域有將近20年，若從大規(guī)模開發(fā)煤層氣的2004年說開也有十多年的時間，然而煤層氣開發(fā)的技術(shù)并沒有實現(xiàn)實質(zhì)性進步，在煤層氣井型、井網(wǎng)和鉆井、儲層改造等核心技術(shù)和工藝方面仍有諸多難關(guān)待突破，否則將直接影響單井產(chǎn)量的增加和利用率的提升。

我國2000米以淺的煤層氣資源量中，1000米及以淺的約占38.8%，1000-2000米的約占61.2%，2000米以深還蘊藏數(shù)量巨大的煤層氣資源量。經(jīng)過近20年的引進、實踐、創(chuàng)新，特別是實施“大型油氣田及煤層氣開發(fā)”重大科技專項以來，中淺層高階煤煤層氣開發(fā)的地質(zhì)、富集、鉆井、壓裂、排采、集輸?shù)阮I(lǐng)域均取得突破性進展，形成了5大技術(shù)系列，在煤層氣商業(yè)開發(fā)、降低成本中發(fā)揮了重要作用。

但是深層煤層氣、中低階煤層氣、南方軟煤煤層氣地質(zhì)認識、富集規(guī)律和勘探開發(fā)尚未從技術(shù)上獲得突破，技術(shù)問題仍得不到很好地解決，限制了煤層氣勘探開發(fā)投資領(lǐng)域。技術(shù)層面的攻關(guān)直接影響著煤層氣的利用潛力，以晉煤集團為例，其利用的煤層氣瓦斯?jié)舛却蠖嘣?0%以上，而國外基本都實現(xiàn)了建立在先進技術(shù)基礎(chǔ)的濃度為3%的瓦斯利用。

第三，政策體制也影響煤層氣開發(fā)積極性。由于單井產(chǎn)量較低等原因，煤層氣發(fā)現(xiàn)成本、生產(chǎn)成本費用較高，且煤層氣從勘探到商業(yè)生產(chǎn)往往需要5-8年甚至更長時間。北美、歐洲、澳大利亞和印度等國家和地區(qū)，對煤層氣開發(fā)利用都制定了完整的鼓勵、扶持政策。2005年以來，我國先后出臺多項煤層氣扶持政策，發(fā)揮了重要推動作用，但是政策支持力度較為有限了，真正落實的政策不多。

國家層面的煤層氣補貼還是停留在0.2元/立方米的低水平，較之頁巖氣已0.4元/立方米的補貼標準，煤層氣開發(fā)企業(yè)的積極性不夠。此外，一些地方規(guī)定煤層氣出廠價、指定煤層氣用戶，辦理增值稅退稅手續(xù)過程中要求將縣級分成部分變相留下，煤層氣發(fā)電上網(wǎng)電價上浮不到位等，不僅削弱了國家煤層氣扶持政策效果，而且實際上抵制了國家煤層氣鼓勵政策。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三個建議

一是推進礦權(quán)改革，擴大礦權(quán)面積。煤層氣的礦權(quán)遺留問題主要表現(xiàn)在重疊礦權(quán)問題、準入問題等，一旦解決可以調(diào)動民企（外企）投資開發(fā)煤層氣的積極性改變市場競爭不充分的局面，進一步提高煤層氣開發(fā)利用面積。

“解決好礦權(quán)重疊問題，才是煤層氣發(fā)展的關(guān)鍵”，談及煤層氣發(fā)展的制約因素不少業(yè)內(nèi)人士感嘆道。共生同一空間，但兩者屬于獨立礦種，存在兩級管理的掣肘，重疊的礦權(quán)讓油企與煤企產(chǎn)生壁壘心結(jié)，煤炭企業(yè)和專業(yè)煤層氣企業(yè)折射的利益分配難題迫切需要有效的協(xié)調(diào)平衡機制來解決。

在解決紛爭上，煤炭企業(yè)建議“氣隨煤走、兩權(quán)合一、整體開發(fā)”，而煤層氣企業(yè)方面則主張應(yīng)建立“煤層氣礦權(quán)配置優(yōu)先于煤炭探礦權(quán)配置”的原則。面對這些主張，新的利好政策始終沒有出臺，未來不管是兩方共同開發(fā)還是合作模式（不具備煤層氣開采能力的煤炭企業(yè)通過招標等模式引入煤層氣企業(yè)進行抽采作業(yè)），亦或者是有開采能力的煤炭企業(yè)自主開采模式，都需要相關(guān)政策進行規(guī)范。

二是加強技術(shù)層面的攻關(guān)和突破。總結(jié)“十二五”、面向“十三五”，踏踏實實做好基礎(chǔ)性的研究工作，研究出適合各種資源條件的系列煤層氣開采技術(shù)，才能擴大煤層氣投資領(lǐng)域、降低成本、提高競爭力，并為煤層氣產(chǎn)業(yè)有效益持續(xù)發(fā)展提供支撐。

大型油氣田及煤層氣重大科技專項對煤層氣項目的支持數(shù)量、投資比重、資金數(shù)量，應(yīng)該加強，不宜減少；同時，要發(fā)揮煤層氣產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的作用，推動中低階煤層氣開發(fā)、深層煤層氣開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展完善高階煤煤層氣開發(fā)技術(shù)系列，為“十三五”煤層氣“健康有序發(fā)展”提供技術(shù)保障。

三是加強體制激勵和管理政策改革。調(diào)整地方煤炭管理體制，消除違法侵害煤層氣礦權(quán)的政策環(huán)境。同時，構(gòu)建三元政策體系，解決政策割據(jù)問題，按照財政補貼、稅收鼓勵、規(guī)范引導等三元政策體系，有序出臺煤層氣相關(guān)政策。落實2013年9月22日國務(wù)院辦公廳93號文提出的相關(guān)政策要求，檢查相關(guān)部門出臺政策的相關(guān)工作和進展，明確政策出臺的時間要求。

按照十八屆三中全會建立統(tǒng)一市場的戰(zhàn)略方向，徹底解決政策抵觸、政策割據(jù)的問題。建議開展煤層氣政策清理，重點檢查省市縣三級政府出臺的相關(guān)政策，與國家政策不一致、相抵觸的規(guī)定、限制，應(yīng)該盡早調(diào)整、修改，為政令暢通創(chuàng)造條件。endprint