鄭國寧

【摘要】近年來，渭南各級(jí)政府在依法行政方面做了大量努力，也取得了一定成效，但從現(xiàn)實(shí)來看，依法行政面臨的問題仍比較突出。在全面推進(jìn)依法治國的今天，渭南只有堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過完善領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法制度，為領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)筑法律至上的思想防線，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度和行政執(zhí)法體制改革，大力推進(jìn)行政程序建設(shè)等，多管齊下，從行為機(jī)制上推動(dòng)行政作風(fēng)不斷轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升渭南市縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府依法行政水平。

【關(guān)鍵詞】問題導(dǎo)向；依法行政；行政執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）11-076-03

亞里士多德曾經(jīng)說過：“法治比任何一個(gè)人的統(tǒng)治來得更好”。歷史實(shí)踐也反復(fù)證明，法治興則國家興，法治衰則國家亂。十八屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出了戰(zhàn)略部署，然而，建設(shè)法治政府工作千頭萬緒，推進(jìn)依法行政，從哪里入手，這是首先要解決的問題。馬克思也曾說過，“問題就是時(shí)代的口號(hào)，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲”。因此，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，研究渭南推進(jìn)依法行政存在的問題，探索解決這些問題的途徑，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我市在依法行政工作中存在的問題

近幾年來，我市各級(jí)政府在依法行政方面做了大量工作，也取得了一定成效，但從現(xiàn)實(shí)來看，依法行政面臨的問題仍比較突出，嚴(yán)重影響了依法行政進(jìn)程，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法治意識(shí)依然不夠牢固，存在視法為器，治民不治官的現(xiàn)象

隨著依法行政工作的推進(jìn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)都有所增強(qiáng)，但樹立的依然不夠牢固，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣依法行政的認(rèn)識(shí)并不清醒，有的甚至認(rèn)為依法行政就是個(gè)運(yùn)動(dòng)，國家倡導(dǎo)就搞，過了該怎么辦還怎么辦。依法行政工作更多的停留在用會(huì)議落實(shí)會(huì)議，用文件落實(shí)文件上，沒有真正落實(shí)到行動(dòng)中去。有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在視法為器的思想，把法律作為自己達(dá)成目標(biāo)的手段，“有用的用，沒用的不用”。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)長官意志較為濃厚，面對(duì)一些重大決策，存在以言代法，以權(quán)壓法的現(xiàn)象。還有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至將法治錯(cuò)誤地理解為依法治“民”，把自己置于法律之上，存在隨意行政，違法行政的現(xiàn)象，上述種種現(xiàn)象都嚴(yán)重阻礙了法治政府建設(shè)。

（二）依法行政工作的體制機(jī)制有待理順和完善

政府法制機(jī)構(gòu)作為我國依法行政工作的主管部門，承擔(dān)著依法行政工作規(guī)劃的制定和組織實(shí)施等重要職責(zé)。從目前我市政府法制機(jī)構(gòu)的情況來看，依法行政工作的體制機(jī)制與深入推進(jìn)依法行政的要求還有一定差距。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府未設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，市縣（市、區(qū)）兩級(jí)的法制機(jī)構(gòu)屬于市縣（市、區(qū)）政府辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具獨(dú)立性，且級(jí)別不高。而直接開展行政執(zhí)法活動(dòng)的一些執(zhí)法部門，也未設(shè)立專門的法制機(jī)構(gòu)，依法行政存在諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。二是在人員方面，工作體制呈現(xiàn)出上強(qiáng)下弱的“倒三角”態(tài)勢，即從上到下，人數(shù)依次遞減，并且數(shù)量急劇下降。如國務(wù)院法制辦為188人，陜西省政府法制辦為50人，渭南市政府法制辦為9人，機(jī)構(gòu)改革后，縣（市、區(qū)）法制辦多的增加至6人，少的就只有3、4人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不設(shè)法制辦，其職能主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔(dān)。如此少量的工作人員，面對(duì)基層大量繁雜的行政執(zhí)法工作，工作效果可想而知。三是隨著依法治國進(jìn)程的推進(jìn)，市政府法制辦承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，也使機(jī)構(gòu)人員與工作任務(wù)之間的矛盾日益突顯。尤其是立法工作、規(guī)范性文件監(jiān)管和行政復(fù)議應(yīng)訴至今無專設(shè)科室，無專門人員，推進(jìn)依法行政和執(zhí)法監(jiān)督雖有科室但力量薄弱。

（三）違法執(zhí)法和行政不作為現(xiàn)象仍較突出，嚴(yán)重?fù)p害政府形象和公信力

社會(huì)大眾對(duì)法治的感知和理解，集中于法律的實(shí)施環(huán)節(jié)，因此，行政執(zhí)法活動(dòng)往往成為大家認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)政府，認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)法律的一把尺子。但我們的行政執(zhí)法活動(dòng)，存在著大量問題，影響著政府的公信力和法律的權(quán)威。一是執(zhí)法隊(duì)伍過多，行政執(zhí)法權(quán)分散，缺少銜接，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重；二是執(zhí)法過程不重視程序，隨意性較大，如告知不規(guī)范，不具體不完全；在法律適用方面存在引用法律法規(guī)規(guī)章條款不明確不具體；當(dāng)場收繳罰款或單位代收罰款等損害群眾利益的行為；三是很多基層執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)來源于行政收費(fèi)和罰款，使執(zhí)法活動(dòng)與執(zhí)法者的利益直接掛鉤，導(dǎo)致選擇性執(zhí)法，一旦有利可圖，則大家爭著管，反之，則敷衍塞責(zé)，推諉了事，進(jìn)一步滋生和加劇了違法行政；四是基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)普遍偏低。尤其是一些基層單位，由于工作力量有限，常雇傭一些非正式編制執(zhí)法人員，這些人素質(zhì)參次不齊，導(dǎo)致亂收費(fèi)、亂罰款、“吃拿卡要”行為多發(fā)。

二、依法行政存在問題的成因分析

探索上述依法行政工作存在問題的成因，我認(rèn)為，以下幾點(diǎn)因素不容忽視：

一是人治思想根深蒂固，官本位思想嚴(yán)重，法治未得到應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和重視。領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員依法行政的意識(shí)和能力都有所欠缺，尚未形成法治思維和用法治方式處理問題的習(xí)慣。群眾法律知識(shí)缺乏，對(duì)救濟(jì)渠道缺乏了解，運(yùn)用法律武器的能力不足。

二是中國人情社會(huì)、熟人社會(huì)的現(xiàn)實(shí)①，未能隨著時(shí)代的變遷而改變，導(dǎo)致行政行為遇到熟人關(guān)系時(shí)就會(huì)大打折扣。

三是重實(shí)體，輕程序的觀念，忽視權(quán)力運(yùn)行中程序性規(guī)范的構(gòu)建，寄希望于權(quán)力行使者的道德自律②，卻忽視了一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這亙古不變的定理③。

四是我國法律法規(guī)還不夠完善，法律質(zhì)量還不夠高，行政管理隨意性大，存在法律真空。

三、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有的放矢，探索我市深入推進(jìn)依法行政工作的途徑

（一）增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育，為其構(gòu)筑法律至上的思想防線

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的思想就會(huì)有什么樣的行動(dòng)。依法行政歸根結(jié)底是行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政，因此，要加大依法行政的宣傳教育力度，使領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)會(huì)依法行政的深刻內(nèi)涵和基本要求，深刻領(lǐng)會(huì)一切權(quán)力都來源于人民，牢固樹立法律至上、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，自覺把國家法律法規(guī)作為從事行政行為的準(zhǔn)則，在法紀(jì)面前心有所畏、言有所戒、行有所止。除此之外，要在全社會(huì)范圍內(nèi)要大力宣傳和開展普法教育活動(dòng)，不斷增強(qiáng)全社會(huì)尊法、遵法的觀念和意識(shí)，逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的良好社會(huì)氛圍。

（二）完善各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法制度，使其規(guī)范化、常態(tài)化

要狠抓領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵。在學(xué)法方面，要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)習(xí)方式，著力提高學(xué)法的實(shí)效。在自學(xué)為主的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府常務(wù)會(huì)學(xué)法、黨委（黨組）中心組學(xué)法、舉辦法制講座、開展交流研討等多種形式學(xué)習(xí)憲法和行政法律法規(guī)，使領(lǐng)導(dǎo)干部明白用權(quán)的法律紅線和底線。加強(qiáng)行政公職人員法律常識(shí)和依法行政相關(guān)知識(shí)的集中培訓(xùn)，根據(jù)工作崗位的實(shí)際需要，分級(jí)分類，有針對(duì)性的安排學(xué)習(xí)考試。在用法方面，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話辦事要先考慮合不合法，養(yǎng)成一種辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好工作風(fēng)格和習(xí)慣。確保政府工作在法治框架內(nèi)開展、權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行。在考核方面，逐步建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政情況考核制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行年終考核和提拔任用以前，要對(duì)其學(xué)法用法、依法行政等情況進(jìn)行考核。使學(xué)法用法由“軟尺子”變成“硬指標(biāo)”，進(jìn)而推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的自覺性和主動(dòng)性。

（三）加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，提升行政管理和服務(wù)的效率

依法行政的實(shí)質(zhì)是嚴(yán)格限定政府的職權(quán)，而如何限權(quán)？十八屆三中全會(huì)給出了答案，明確政府與市場的邊界，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府職能要向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。因此，要深入推進(jìn)依法行政，政府要做到全面正確履行職能，必須進(jìn)行自身的改革。首先，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府職能重心的轉(zhuǎn)移。要著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。第二，深化行政審批制度改革，完善三項(xiàng)清單制度。結(jié)合正在進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革工作，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。拿出“權(quán)力清單”，給出“負(fù)面清單”，理出“責(zé)任清單”，用三項(xiàng)清單，筑牢法治籬笆，推動(dòng)建立職能集中、管理有效的行政管理體系。

（四）大力推進(jìn)行政程序建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范行政行為

著名的丹寧勛爵曾說過，正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看的見的方式實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)的行政程序既保證政府機(jī)關(guān)合法、公正、合理高效地行使職權(quán)，杜絕行政的隨意性，又保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最大限度地方便當(dāng)事人，因此，強(qiáng)調(diào)程序的中立、平等、公開、科學(xué)、效率和文明是依法行政的應(yīng)有之義。從國家層面來說，應(yīng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》，使行政程序法定化、科學(xué)化，這也是我國深入推進(jìn)依法行政的迫切要求。作為市縣（市、區(qū)）一級(jí)，應(yīng)結(jié)合自己的實(shí)際，探索建立符合本地實(shí)際和科學(xué)合理的《行政程序規(guī)定》④，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，行政權(quán)力的依據(jù)、行政機(jī)關(guān)辦事的流程、步驟、期限、責(zé)任等都要公開，讓行政程序與相對(duì)人見面，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，接受人民的評(píng)判和監(jiān)督。除此之外，要嚴(yán)格檢查考核制度，對(duì)行政程序執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，嚴(yán)格問責(zé)，從行為機(jī)制上推動(dòng)行政作風(fēng)不斷轉(zhuǎn)變，確保法行政不斷深入。

（五）深化行政執(zhí)法體制改革，提升政府公信力

首先，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層次，理順行政執(zhí)法體制機(jī)制。市政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在同一層級(jí)，整合執(zhí)法主體，完善綜合執(zhí)法，推行大部門體制，將行政執(zhí)法過程中存在的權(quán)責(zé)交叉及由此產(chǎn)生的沖突內(nèi)化到一個(gè)部門中，既可以有效降低協(xié)調(diào)的成本，又可以提高行政執(zhí)法的效率⑤。要理順不同層級(jí)政府職責(zé)，根據(jù)事權(quán)科學(xué)合理配置執(zhí)法力量，減少行政執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)執(zhí)法重心向基層下移，從制度上消除上下級(jí)行政機(jī)關(guān)多層執(zhí)法的問題。其次，要進(jìn)一步改善執(zhí)法條件，保證執(zhí)法經(jīng)費(fèi)足額撥付，加大財(cái)政部門的稽查制度，確保執(zhí)行罰繳分離和落實(shí)收支兩條線工作的穩(wěn)步推進(jìn)。第三，要不斷轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法方式。把維護(hù)良好的市場秩序，創(chuàng)造優(yōu)良的市場環(huán)境而非立案罰款作為執(zhí)法的主要職責(zé)。改掉以往過多依賴行政命令和行政強(qiáng)制的方式，探索行政指導(dǎo)、政策培訓(xùn)、技術(shù)支持等文明執(zhí)法方式，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，疏導(dǎo)結(jié)合，避免簡單粗暴執(zhí)法。第四，要嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，將執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到機(jī)構(gòu)、崗位，落實(shí)到具體的人。進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，將行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“建議權(quán)”，轉(zhuǎn)變成直接處理權(quán)，真正樹立和發(fā)揮監(jiān)督威懾的效力。堅(jiān)決抵制和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，以及執(zhí)法過程中的利益驅(qū)動(dòng)，確保監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

（六）加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，為深入推進(jìn)依法行政提供組織保障

加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)是推進(jìn)政府自身建設(shè)，全面推行依法行政工作的基礎(chǔ)和保障。實(shí)踐證明，但凡黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的區(qū)域或部門，法制機(jī)構(gòu)設(shè)置就較合理，人員配備就較齊全，職能發(fā)揮的就更充分，政務(wù)形象就好。因此，首先，法制機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)，要加強(qiáng)與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及各部門領(lǐng)導(dǎo)的溝通協(xié)調(diào)，促使政府重視法制工作，進(jìn)而有效發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)職能。第二，抓好法制機(jī)構(gòu)組織建設(shè)，建立適應(yīng)工作需求的保障機(jī)制。提高政府法制機(jī)構(gòu)的地位，使其先有位，進(jìn)而爭取有為，消除現(xiàn)在被束縛，不敢為的尷尬處境。按照機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障與深入推進(jìn)依法行政的任務(wù)相匹配的原則，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，如在市級(jí)政府法制辦應(yīng)增設(shè)立法、規(guī)范性文件監(jiān)督、復(fù)議和政府法律事務(wù)4個(gè)專業(yè)科室，為依法行政工作提供組織保障⑥。第三，加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)工作人員隊(duì)伍建設(shè)。逐步完善準(zhǔn)入制度，吸收一批有法學(xué)理論基礎(chǔ)，具備法律思維，法制工作能力的專門人才隊(duì)伍。同時(shí)，要疏通出口，嚴(yán)重違法執(zhí)法人員，要堅(jiān)決將其清除出行政執(zhí)法隊(duì)伍，從整體上確保行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。第四、建立政府法律顧問制度，通過向省內(nèi)有關(guān)高校、科研單位、律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，征集政府法律顧問隊(duì)伍，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、法學(xué)理論工作者和法律實(shí)務(wù)工作者相結(jié)合，優(yōu)勢互補(bǔ)的法律顧問團(tuán)隊(duì)，為深入推進(jìn)依法行政提供人才保障和智力支撐。

注釋：

①唐忠民.論依法行政的傳統(tǒng)法文化阻力[J].河北法學(xué)，2014（1）.

②關(guān)保英.當(dāng)代中國行政法奠基史[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2011：60.

③孟德斯鳩.論法的精神上冊(cè)[M].商務(wù)印書館，1997.

④陳勇.以問題為導(dǎo)向，深入推進(jìn)法治政府建設(shè)[N].湖南日?qǐng)?bào)， 2014-11-7.

⑤袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革[J].行政管理改革，2014（7）.

⑥卞新龍.如何在基層推進(jìn)依法行政的幾點(diǎn)思考和建議[EB/OL].http：// www.360doc.com/content/14/1113/08/5719126_424727269.shtml，2014-11-13.

參考文獻(xiàn)：

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