張海濤　　任景明

摘要：基于政策環(huán)境評價理論，分析與畜禽養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染防治等政策相關(guān)的全國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放、散戶飼養(yǎng)模式下畜禽糞便排放、畜禽糞便的土地負荷等基本現(xiàn)狀；總結(jié)我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治存在的主要問題和政策驅(qū)動因素。借鑒國外畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理的經(jīng)驗，建議將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治納入更多國家層面的法律，提高地方相關(guān)法規(guī)的可操作性，完善財政補貼、稅收優(yōu)惠等激勵機制，將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治融入相關(guān)的環(huán)境治理重大項目中。

關(guān)鍵詞：政策環(huán)境評價；畜禽養(yǎng)殖；污染防治；環(huán)境管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.007

中圖分類號：X50文獻標識碼：A文章編號：2095-6444（2015）06-0030-04

《2013中國環(huán)境狀況公報》顯示，在全國廢水主要污染物化學需氧量、氨氮排放總量中，農(nóng)業(yè)源分別占全國排放總量的47.8%、31.7%，成為水體污染和水體富營養(yǎng)化的重要源頭之一。農(nóng)村面源，特別是農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥、農(nóng)村生活污染等對水環(huán)境安全構(gòu)成了嚴重威脅，農(nóng)村面源污染已成為飲用水水源地的主要污染源[1]。2010年《第一次全國污染源普查公報》顯示，畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放已成為我國最重要的農(nóng)業(yè)面源污染源之一，畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的化學需氧量、總氮、總磷分別占農(nóng)業(yè)源的96%、38%和56%。畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治已成為控制農(nóng)業(yè)面源污染和遏制水體污染的重要一環(huán)。已有的畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)項目環(huán)評并未有效遏制畜禽養(yǎng)殖業(yè)造成的環(huán)境污染，由此可見，由眾多畜禽養(yǎng)殖項目累積造成的區(qū)域性環(huán)境污染問題是建設(shè)項目環(huán)評無法獨立解決的。政策環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評在政策層面的應(yīng)用。本文從畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、廢棄物處置、污染防治、國家補貼等相關(guān)政策出發(fā)，分析畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染現(xiàn)狀及其政策驅(qū)動因素，為進一步開展畜禽養(yǎng)殖業(yè)政策環(huán)評和案例研究提供參考。

1畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理迫在眉睫

1.1排放總量居高不下，污染防治任務(wù)緊迫

隨著我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，相應(yīng)的環(huán)境管理措施已相對滯后，畜禽糞便排放導致的環(huán)境污染問題日趨嚴重。2003年，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)共產(chǎn)生31.90億噸糞便，是當年工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生固體廢物重量的3.2倍[2]。1978—2011年，全國畜禽糞便的產(chǎn)生量和COD含量分別增加了1.35倍和0.91倍[3]。畜禽糞便、養(yǎng)殖污水的任意堆棄、排放，會對地表水、地下水、土壤、空氣等造成污染，同時會導致病原菌的擴散，對畜禽及人類健康構(gòu)成威脅。根據(jù)《全國規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染情況調(diào)查技術(shù)報告》（2001年），目前我國約80%的規(guī)?；B(yǎng)殖場缺少必要的污染治理措施，90%以上未經(jīng)過環(huán)境影響評價。重慶市相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，重慶市規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染設(shè)施建設(shè)率僅為30.3%，已建污染處理設(shè)施中99%都是簡易設(shè)施[4]。

1.2散戶飼養(yǎng)占比較大，減量化及資源化困難

截至2011年，我國生豬、奶牛、蛋雞的規(guī)模養(yǎng)殖比重分別達到了36.6%、32.9%和64.5%；散戶飼養(yǎng)仍占據(jù)較大比重[5]。散養(yǎng)戶大多處于保本或微利邊緣，沒有更多財力投入畜禽糞便污染治理，畜禽糞便減量化、資源化困難。在散戶飼養(yǎng)方式下，主要對糞便采取還田的處理方式，但隨著農(nóng)戶大量使用化肥替代有機肥和農(nóng)村勞動力成本的大幅提升，畜禽糞便廢棄比例不斷上升，且增幅顯著。對吉林、四川、浙江、安徽、河北等養(yǎng)殖業(yè)較發(fā)達的5個省區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，與2005年相比，2010年養(yǎng)殖戶豬糞還田比例由93.7%下降到86.7%；家禽糞便還田比例由71.4%下降到68.7%[6]。散戶飼養(yǎng)仍然占據(jù)較大比重，畜禽糞便還田比例的降低和污染治理措施的缺乏必然導致畜禽糞便排放量居高不下，將為農(nóng)村環(huán)境保護和水污染治理工作帶來更大的挑戰(zhàn)。

1.3養(yǎng)殖場地分布集中，土地負荷相對超標

受畜禽產(chǎn)品需求的區(qū)域差異、運輸和銷售成本等因素的影響，畜禽養(yǎng)殖逐漸向人口稠密的東部發(fā)達地區(qū)和城郊區(qū)域集中。對環(huán)境影響較大的大中型集約化畜禽養(yǎng)殖場，超過70%分布在對畜禽產(chǎn)品需求較大的東部沿海地區(qū)及大城市城郊區(qū)域；超過80%的集約化養(yǎng)殖場缺乏足夠數(shù)量的配套耕地用于消納其產(chǎn)生的畜禽糞便[7]。中國大部分省區(qū)的單位面積畜禽糞便氮素承載量已經(jīng)超出170千克/公頃的歐盟標準[8]。相關(guān)研究認為，每公頃土地能夠負荷的畜禽糞便在30～45噸，如果超出這一范圍就會對環(huán)境產(chǎn)生影響。在我國，廣東、福建、河南、海南、江西、遼寧、廣西等地區(qū)的畜禽糞便土地負荷已超過30噸/公頃，北京、四川、湖南、重慶等地區(qū)已接近或超出45噸/公頃。上述地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)已對當?shù)丨h(huán)境構(gòu)成了不同程度的威脅[910]。

2畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治存在的問題

2.1缺乏有效的基層污染防治監(jiān)管體系

針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染防治，國家出臺了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等一系列相關(guān)文件，但地方環(huán)保部門在監(jiān)管過程中難以嚴格執(zhí)行。“養(yǎng)殖業(yè)糞便不堆放、不造成河道黑臭、無居民投訴”成為很多地方環(huán)保部門實施干預(yù)的底線，在一定程度上縱容了養(yǎng)殖單位和散養(yǎng)戶的任意排污。

由于多數(shù)地區(qū)沒有成型的資源化回收利用體系，不能科學界定區(qū)域內(nèi)對畜禽糞便的環(huán)境承載力，地方政府在制定畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展規(guī)劃時提出的畜禽養(yǎng)殖總量目標只能是“紙上劃劃”?；鶎拥男笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染防治監(jiān)管體系很不健全，各部門在畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作中未形成有效合力。

2.2缺乏有效的激勵機制和配套政策

在養(yǎng)殖業(yè)糞便資源化利用方面，各地探索形成多種工程技術(shù)和利用模式，如統(tǒng)一收運后集中處理、用于生產(chǎn)有機肥、與種植基地聯(lián)營、用于沼氣工程、使糞便干濕分離等。但相關(guān)調(diào)查顯示，畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶在污染處理過程中面臨的最大問題是缺乏實用的污染處理技術(shù)、處理污染成本太高或資金不足[11]。畜禽養(yǎng)殖屬微利產(chǎn)業(yè)，自身無法承擔高額的污染治理費用。同時，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護缺少財政、稅收和信貸等方面優(yōu)惠政策支持。缺少資金扶持成為制約畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的瓶頸。僅靠個別地方政府或環(huán)保、畜牧管理部門利用自有資金進行小額污染防治補貼，很難調(diào)動養(yǎng)殖企業(yè)或農(nóng)戶治理污染的積極性。此外，科研經(jīng)費投入不足造成畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理技術(shù)滯后[12]。

以沼氣發(fā)電為例，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，國家鼓勵和支持利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行沼氣發(fā)電，多余電量接入電網(wǎng)。規(guī)模養(yǎng)殖戶自建沼氣設(shè)施所發(fā)電量多數(shù)屬于自發(fā)自用，且均能在場區(qū)內(nèi)消耗，還需外購一部分電量才能滿足日常運行需要。但由政府統(tǒng)一收集養(yǎng)殖業(yè)糞便進行沼氣發(fā)電的模式存在很多缺陷。沼氣發(fā)電設(shè)施往往獨立于養(yǎng)殖場區(qū)之外，所發(fā)電量不能及時消耗，并入電網(wǎng)也存在很多障礙，缺乏相關(guān)配套政策，從而導致運行困難。

2.3種養(yǎng)結(jié)合模式的推廣存在制度障礙

種養(yǎng)結(jié)合是歐美國家畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治普遍采取的模式之一。種養(yǎng)結(jié)合模式能否順利推廣取決于規(guī)?；B(yǎng)殖戶能否就近獲得足夠的土地?，F(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度已成為推廣種養(yǎng)結(jié)合模式的重要制約因素。自2000年起，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已進入快速發(fā)展時期，流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例不斷擴大，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)市場化趨向，多種經(jīng)營主體和經(jīng)濟組織不斷涌現(xiàn)。截至2013年6月底，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量為3.1億畝，占農(nóng)民承包經(jīng)營土地總量的23.9%[13]。土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模偏低，傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)形式比重偏大，短期化特征明顯，且農(nóng)戶與企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)所占比例很低[14]。規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)要想獲得足夠的土地，只能依賴于土地流轉(zhuǎn)制度的進一步完善。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展受城市化進程、農(nóng)村人口大量穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)等的制約，需要經(jīng)歷一個逐步完善的過程。綜上所述，在現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下，規(guī)?；B(yǎng)殖戶很難獲得足夠面積的土地用于消納畜禽糞尿、沼渣、沼液等。由于糞肥施用程序煩瑣、勞動強度大，養(yǎng)殖場周邊農(nóng)戶大多不愿意接受規(guī)模化養(yǎng)殖戶免費提供的糞肥、沼液等，養(yǎng)殖業(yè)糞便很難就地消納。

2.4缺乏操作性強的資源化技術(shù)規(guī)范

以畜禽糞便回田為例，對散養(yǎng)戶、規(guī)?；B(yǎng)殖戶來說，畜禽糞便回田都是一種經(jīng)濟、高效的污染防治措施。對于通過農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)平衡等方式在養(yǎng)殖場區(qū)土地合理消納畜禽糞便，《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》中有原則性規(guī)定，但是缺乏相應(yīng)的養(yǎng)殖業(yè)載畜量標準和糞便還田限量標準[15]。很多從事有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)在生產(chǎn)過程中都僅憑經(jīng)驗確定單位土地的糞肥使用量，并未意識到過量使用帶來的氮、磷流失風險和食品安全風險；從事一般種植業(yè)的農(nóng)戶在畜禽糞便還田的利用上更加缺乏規(guī)范與限定。對于畜禽糞便處理過程中的氨揮發(fā)造成的營養(yǎng)元素損失和二次污染，畜禽糞便長期使用可能造成的Cu、Zn、Pb、Cd、As等重金屬累積污染風險等問題，也未引起足夠關(guān)注[16]。

>>

積極引導地方政府出臺詳細、可操作性強的相關(guān)實施細則，形成政府、研究機構(gòu)、學者、養(yǎng)殖戶等廣泛參與的決策機制，充分反映各利益相關(guān)群體的合理訴求，才能提高政策的可操作性和執(zhí)行效率。

3相關(guān)污染防治國外經(jīng)驗借鑒及對策建議

3.1加強國家層面法律法規(guī)建設(shè)

在國家層面上，我國關(guān)于畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的法律法規(guī)較少，現(xiàn)行的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等多屬于部門規(guī)章，在法律效力上不及國家層面的法律法規(guī)。在國家層面上，發(fā)達國家多數(shù)都制定了涉及畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的法律法規(guī)。美國聯(lián)邦政府制定的多部法律法規(guī)都涉及畜禽養(yǎng)殖污染防治的相關(guān)規(guī)定，對畜禽養(yǎng)殖場排放源的類型、畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)的環(huán)境許可、污水排放、畜禽養(yǎng)殖污染防治采取的經(jīng)濟和技術(shù)扶持等都做出了明確規(guī)定。歐盟也制定了一系列有關(guān)畜禽養(yǎng)殖污染防治的重要指令。歐盟法規(guī)、政策的引進，使歐洲各國在畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的行動更加一致。日本政府在制定多項與畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治直接相關(guān)的法律法規(guī)的同時，還制定了促進有機肥使用、促進環(huán)保型農(nóng)業(yè)發(fā)展等間接影響畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的法律法規(guī)[1718]。

綜上所述，建議我國政府相關(guān)部門將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治更多地納入國家層面的法律法規(guī)中，使相關(guān)規(guī)定具有更高的法律效力，提高對畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的重視程度，以便更有力地指導地方政府、養(yǎng)殖企業(yè)等應(yīng)對養(yǎng)殖業(yè)造成的環(huán)境問題。

3.2提升地方相關(guān)法規(guī)的可操作性

國外經(jīng)驗表明，地方政府的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治政策應(yīng)更為具體明確，操作性也更強。例如，在美國，州一級政府的規(guī)章制度更為詳細、具體，市和縣級政府的政策則更能反映當?shù)厣鐣F體的環(huán)境保護意愿和訴求。英國、荷蘭等歐盟各國則根據(jù)歐盟相關(guān)指令等對畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作進一步具體和細化。例如，明確規(guī)定不同地區(qū)、不同土壤類型所能容納的畜禽糞便量。日本政府出臺的相關(guān)法律法規(guī)也具有量化細致性與可操作性的特點[17]。

我國《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等重要文件出臺后，地方政府響應(yīng)不夠積極，能夠出臺實施細則并具備可操作性的省份很少。積極引導地方政府出臺詳細、可操作性強的相關(guān)實施細則，形成政府、研究機構(gòu)、學者、養(yǎng)殖戶等廣泛參與的決策機制，充分反映各利益相關(guān)群體的合理訴求，才能提高政策的可操作性和執(zhí)行效率。

3.3完善配套政策和激勵機制

畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治所涉及的具體工作有很多方面，涉及的配套政策也很寬泛，從畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保設(shè)施建設(shè)補貼、沼氣發(fā)電入網(wǎng)、有機肥補貼等各個環(huán)節(jié)都需要配套政策的有力扶持。首先，國家層面在出臺相關(guān)法律法規(guī)時應(yīng)充分考慮畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的需要，不斷補充完善關(guān)于財政補貼、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持等相關(guān)條文；其次，地方政府在落實相關(guān)政策的過程中，應(yīng)從行政管理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、經(jīng)濟刺激等方面采取配套和激勵措施，并將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作融入測土配方施肥、農(nóng)村沼氣工程、農(nóng)村清潔工程、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等重大項目中。

參考文獻（References）：

[1]鄭丙輝， 付青， 劉琰. 中國城市飲用水源地環(huán)境問題與對策[J]. 環(huán)境保護， 2007（19）： 5961.

[2]王方浩， 馬文奇， 竇爭霞， 等. 中國畜禽糞便產(chǎn)生量估算及環(huán)境效應(yīng)[J]. 中國環(huán)境科學， 2006（5）： 614617.

[3]朱建春， 張增強， 樊志民， 等. 中國畜禽糞便的能源潛力與氮磷耕地負荷及總量控制[J]. 農(nóng)業(yè)環(huán)境科學學報， 2014（3）： 435445.

[4]張正玲， 黃健盛， 張懿， 等. 重慶市畜禽養(yǎng)殖污染治理技術(shù)對比研究[J]. 環(huán)境影響評價， 2015，37（3）： 9396.

[5]蔣銳. 我國將推進畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化標準化產(chǎn)業(yè)化同步發(fā)展[N]. 中國畜牧獸醫(yī)報， 20121111（01）.

[6]仇煥廣， 莫海霞， 白軍飛， 等. 中國農(nóng)村畜禽糞便處理方式及其影響因素——基于五省調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟， 2012（3）： 7887.

[7]侯麟科， 仇煥廣， 崔永偉， 等. 環(huán)境污染與畜牧業(yè)空間布局研究[J]. 中國人口·資源與環(huán)境， 2011（12）： 6569.

[8]劉曉利， 許俊香， 王方浩， 等. 我國畜禽糞便中氮素養(yǎng)分資源及其分布狀況[J]. 河北農(nóng)業(yè)大學學報， 2005（5）： 2732.

[9]張?zhí)铮?卜美東， 耿維. 中國畜禽糞便污染現(xiàn)狀及產(chǎn)沼氣潛力[J]. 生態(tài)學雜志， 2012， 31（5）： 12411249.

[10]彭濤. 西南山區(qū)集約化畜禽養(yǎng)殖工程環(huán)境影響后評價指標體系構(gòu)建[J]. 環(huán)境影響評價， 2015，37（3）： 9092.

[11]曾晶， 舒金梅， 車雨草， 等. 重慶市農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理調(diào)查及對策[J]. 貴州大學學報（自然科學版）， 2013（5）： 126129.

[12]付俊杰， 李遠. 我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治對策[J]. 中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學報， 2004（1）： 176178.

[13]韓俊. 解讀農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策[J]. 環(huán)球財經(jīng)， 2014（4）： 2024.

[14]梅福林. 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對策[J]. 統(tǒng)計與決策， 2006（19）： 4648.

[15]沈躍. 國內(nèi)外控制養(yǎng)殖業(yè)污染的措施及建議[J]. 黑龍江畜牧獸醫(yī)， 2005（5）： 13.

[16]劉全東， 蔣代華， 高利娟， 等. 畜禽糞便有機肥源重金屬在土壤—蔬菜系統(tǒng)中累積、遷移規(guī)律的研究進展[J]. 土壤通報， 2014（1）： 252256.

[17]蔣松竹， 蔡瓊， 李美娣， 等. 畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律體系現(xiàn)狀及思考[J]. 環(huán)境污染與防治， 2013（10）： 9398.

[18]張陸彪， 彭新宇. 我國畜禽養(yǎng)殖污染防治的立法思考[J]. 環(huán)境保護， 2007（1）： 3942.