苗婷婷　鞠豪

[摘要]地方政府合作既是經(jīng)濟(jì)全球化的必然趨勢(shì)，也是當(dāng)前政治學(xué)研究的熱點(diǎn)。近年來(lái)西方地方政府更傾向于府際合作而不是以公共服務(wù)外包的形式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，蒸蒸日上的地方合作正帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)，相較于現(xiàn)存代議制度安排出現(xiàn)了“民主赤字”。相對(duì)于我國(guó)目前的民主化水平，地方政府間合作卻創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)效益提升之外的民主附加值，這主要得益于自上而下的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中地方政府的參與、協(xié)商和互動(dòng)，其民主化功能主要從地方政府合作、社會(huì)多元參與、民意表達(dá)三個(gè)層面反映出來(lái)。

[關(guān)鍵詞]地方政府間合作；合作的民主理論；民主赤字；民主附加值；南京都市圈

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）05007407

一、概述

在西方大都市區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，地方政府職權(quán)劃分與管轄權(quán)限的限制產(chǎn)生了橫向的地方政府間分割、零碎的狀態(tài)[1]，地方政府的“碎片化”成為20世紀(jì)末至21世紀(jì)初學(xué)者們普遍關(guān)心的問(wèn)題。在這種分割模式下，地方政府間關(guān)系暴露出協(xié)調(diào)和控制上的諸多問(wèn)題，比如成本和問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁、缺乏溝通、重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目與目標(biāo)沖突、不能有效回應(yīng)公共需求等[2]。無(wú)論在美國(guó)還是歐洲，大都市區(qū)的數(shù)量膨脹與規(guī)模集聚都引發(fā)了一定程度的政府碎片化。然而以官僚科層制為標(biāo)志的傳統(tǒng)公共行政理論與以網(wǎng)絡(luò)化為特征的新公共管理模式都未能提出準(zhǔn)確的診斷方案，更遑論解決辦法。因此，面對(duì)碎片化的政府管理問(wèn)題，有些學(xué)者提出地方政府間合作（Local Intergovernmental Cooperation）的改革路徑，以政府間集體行動(dòng)的方式提供公共服務(wù)，通過(guò)溝通協(xié)作的方式跨越分割化的空間組織形式，提升區(qū)域整體利益[3]（P7）。

實(shí)際上，相對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理中與私營(yíng)部門(mén)的合作，在近年來(lái)的政治實(shí)踐中，地方政府更愿意信任其他的政府單位在公共服務(wù)供給中的作用，地方官員之間比起公共部門(mén)與私利部門(mén)之間似乎感受到更加一致的政策利益，因此能夠減少地方間合作的機(jī)會(huì)主義傾向[4]。在我國(guó)，隨著城市化進(jìn)程的加快，基于行政區(qū)規(guī)劃的剛性約束而產(chǎn)生的行政區(qū)行政模式也產(chǎn)生了地區(qū)間封鎖、競(jìng)爭(zhēng)的碎片化狀態(tài)，存在過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與合作不足等問(wèn)題[5]。為此，學(xué)者開(kāi)始利用地方政府合作的方式打破這種“霍布斯叢林”局面[6]，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著合作實(shí)踐的推廣以及對(duì)合作的有效性、制度性研究的深入，地方政府間合作產(chǎn)生的民主效應(yīng)也逐漸進(jìn)入學(xué)者的視野。

二、西方地方政府間合作的民主赤字

（一）地方政府間合作的民主理論價(jià)值

地方政府間合作理論及其民主性研究源起于西方。援引Richard C. Feiock給出的定義，地方政府間合作，廣義上來(lái)說(shuō)，是指不同地方政府之間在一定層面上的所有政策協(xié)調(diào)活動(dòng)，包括地方政府間跨越管轄權(quán)所達(dá)成的所有正式或非正式的協(xié)議，其中可能需要地方間收益的互換[3]（P7）。

地方政府間合作自提出以來(lái)就受到學(xué)者的廣泛關(guān)注，其中有關(guān)合作的科學(xué)制度形式設(shè)計(jì)和效率的提升是研究的兩個(gè)主要方向。與此同時(shí)，由于西方世界歷來(lái)對(duì)民主價(jià)值的重視，地方政府間合作的民主意義研究也逐漸浮出水面。哈佛大學(xué)Gerald Frug提出“Home Rule”和“The Right of Cities”的理念，認(rèn)為城市間合作（Intercity Cooperation）是有效增強(qiáng)城市權(quán)利與守衛(wèi)地方民主和地方公共利益的重要途徑，他通過(guò)比較民主的自由選擇理論（Free Choice Theory of Democracy）與參與理論（Participation Theory of Democracy），指出以城市間合作為表現(xiàn)形式的參與理論能更好地體現(xiàn)民主的意圖。他認(rèn)為，自由選擇理論的缺陷在于城市對(duì)國(guó)家權(quán)力的讓渡，城市作為自利單位，如果要界定城市本身相對(duì)于國(guó)家和其他城市單位的權(quán)利，則必須將這種界定其權(quán)利范圍和解決權(quán)利糾紛的更高權(quán)力讓渡給國(guó)家權(quán)威，無(wú)論國(guó)家權(quán)威是由立法機(jī)關(guān)執(zhí)行，還是由最高法院來(lái)執(zhí)行，這種讓渡同時(shí)給予了國(guó)家對(duì)其權(quán)利進(jìn)行限制的可能性。因此，該種權(quán)利界定方式會(huì)最終強(qiáng)化國(guó)家控制，原因不是出自國(guó)家自身權(quán)力的擴(kuò)張，而是城市自愿對(duì)其責(zé)任決定權(quán)的拱手相讓?zhuān)醋杂谧约簩?duì)決定自身命運(yùn)的權(quán)利的丟失。而參與理論支持城市通過(guò)合作結(jié)盟（Ally）的形式，自行解決地方間的差異與沖突，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)自身自由權(quán)利的維護(hù)與強(qiáng)化，并使得每個(gè)地方單位都能按照他們自己決定和創(chuàng)造的方式生活。

Frug比較得出，城市間的合作決策（Joint Decision）雖然可能需要某一城市犧牲自己的優(yōu)勢(shì)，但依賴(lài)這種優(yōu)勢(shì)實(shí)際上包含自取滅亡的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵趪?guó)家權(quán)威高高在上的條件下，這種優(yōu)勢(shì)的存滅完全取決于國(guó)家的批準(zhǔn)，相對(duì)于城市間的參與合作，國(guó)家協(xié)調(diào)更有可能忽略地方的利益，并且以區(qū)域和整體為名，在地方政府之間進(jìn)行權(quán)利與優(yōu)勢(shì)資源的重新再分配[7]。

根據(jù)Frug的邏輯分析，反觀我國(guó)河北正在實(shí)施的“6643工程”，根據(jù)工程規(guī)劃，在未來(lái)4年內(nèi)，河北將減壓6000萬(wàn)噸鋼鐵、6000萬(wàn)噸水泥、4000萬(wàn)噸煤和3000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)重量箱玻璃，這種悲壯的“不以一地小私損三地之大公”、“給中央一個(gè)交代”和服務(wù)北京生態(tài)的義氣之舉，在目前卻并未明確觀察到京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)紅利溢出和利益補(bǔ)償機(jī)制，貌似河北在京津冀協(xié)同發(fā)展中又扮演了一個(gè)犧牲者的角色，其中造成的經(jīng)濟(jì)損失與失業(yè)率社會(huì)隱憂無(wú)法不讓人擔(dān)憂。因此，F(xiàn)rug的地方政府間合作的民主理論分析在我國(guó)似乎得到印證，地方合作也亟待高層決策者、民意表達(dá)者和理論工作者的關(guān)注。

（二）地方政府合作實(shí)踐中的民主赤字

地方政府間合作的民主價(jià)值理論在西方國(guó)家受到許多學(xué)者的認(rèn)可乃至追捧。但在地方政府間合作的實(shí)踐過(guò)程中，理論與現(xiàn)實(shí)的距離逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，不完善的制度設(shè)計(jì)使得民主效益并未完全實(shí)現(xiàn)，甚至在目前一些西方代議制民主國(guó)家實(shí)施的地方政府間合作卻帶來(lái)了民主赤字，即民主的停滯與失效[8]。民主價(jià)值理論和現(xiàn)實(shí)之間不能有效耦合，在很大程度上與地方政府間合作的制度安排與地方?jīng)Q策者的主觀行為模式相關(guān)。endprint

1.從制度層面分析

以荷蘭為例，荷蘭是一個(gè)高度分權(quán)化的單一制國(guó)家，包括中央、省、市三級(jí)政府，相對(duì)于市這一層級(jí)來(lái)說(shuō)，省級(jí)政府擁有十分有限的行政權(quán)力，在很多政策領(lǐng)域，省級(jí)政府單位往往主要承擔(dān)中央政府向地方分配財(cái)政資源的媒介責(zé)任，在中央和地方關(guān)系中主要發(fā)揮調(diào)節(jié)的中介作用。特別是1980年初以來(lái)，中央政府運(yùn)行了一系列分權(quán)化計(jì)劃，借以整頓負(fù)擔(dān)過(guò)重的中央官僚機(jī)器，并削減預(yù)算，因此，這一舉措更加限制了省級(jí)政府的政策規(guī)劃、資源分配和監(jiān)管能力。實(shí)際上，自1950年以來(lái)，荷蘭政府就通過(guò)法律的制定和多次修訂授予城市與其他城市政府、省政府和其他公共部門(mén)合作成立新的區(qū)域聯(lián)合組織（包括區(qū)域議會(huì)和行政執(zhí)行委員會(huì)）的權(quán)利。法律（Joint Provisions Act）允許城市轉(zhuǎn)移地方政府的部分決策權(quán)給聯(lián)合組織，比如制定地方法律的權(quán)力；城市政府可自愿選擇合作伙伴并任命行政執(zhí)行委員會(huì)——只要這個(gè)執(zhí)行委員會(huì)的成員不完全來(lái)自單個(gè)城市政府單位即可；參與城市主體還可自行決定聯(lián)合組織的決策程序。其后果是，在這種制度安排下，地方間合作帶來(lái)不容忽視的民主赤字[9]（P143144），具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，隨著多功能聯(lián)合組織的繁榮，作為附加在原有政府層級(jí)秩序上的新一級(jí)區(qū)域聯(lián)合機(jī)構(gòu)，其民主規(guī)范上的立法制度安排十分不完善。這一法律漏洞使得城市間聯(lián)合組織缺乏民主合法性，在運(yùn)作過(guò)程中也不能避免有違民意的政策出臺(tái)。

第二，區(qū)域聯(lián)合組織之行政執(zhí)行委員會(huì)的政策決定缺乏透明度。在實(shí)踐過(guò)程中，其政策制定過(guò)程更多受制于來(lái)自地方政府的代表，民選議員在其中起到的作用是十分有限的，因此，地方市民的利益表達(dá)往往是斷裂和扭曲的。

第三，地方政府能夠成立私營(yíng)公司并在私法框架下運(yùn)作地方間合作，在公共行政視角下，這種通過(guò)私法而制度化的地方間合作在民主效應(yīng)上被認(rèn)作是效果更差的。這是因?yàn)闊o(wú)論是私營(yíng)商業(yè)公司還是非營(yíng)利組織一旦成立，他們即擁有幾乎完全相當(dāng)于地方政府的自主權(quán)，即使他們的聯(lián)合行政機(jī)構(gòu)可能包括城市政府的部分代表，但是按照法律規(guī)定，聯(lián)合行政組織必須代表公司或非營(yíng)利組織的利益，而完全不必向地方議會(huì)負(fù)責(zé)。其決策制定也是躲在“暗箱”操作，不受制于上級(jí)政府的監(jiān)管。

第四，每個(gè)區(qū)域性議會(huì)都包含一部分來(lái)自地方議會(huì)的代表，這些代表針對(duì)區(qū)域議會(huì)做出的財(cái)政預(yù)算向地方議會(huì)報(bào)備，提供信息和政策建議。原則上，這些制度安排在于保證地方民選的議員能夠?qū)^(qū)域議會(huì)的政策制定和輸出掌握足夠的信息，從而影響和控制議會(huì)的決策制定和執(zhí)行，然而在實(shí)踐中，地方民選代表很少參與到區(qū)域事務(wù)中，地方議員幾乎從不運(yùn)用自己在區(qū)域議會(huì)中的權(quán)利對(duì)區(qū)域預(yù)算或賬目提出建議，地方議會(huì)中的其他成員也不會(huì)對(duì)他們的同事提出質(zhì)詢(xún)，地方議員的參與呈現(xiàn)一種隱形狀態(tài)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因一方面是部分合作項(xiàng)目的低政治屬性（比如消防合作、污水處理等），另一方面是區(qū)域合作項(xiàng)目的運(yùn)行經(jīng)常占去地方政府財(cái)政預(yù)算的很大份額。

據(jù)以上分析，在荷蘭既定國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與政治體制下，地方政府間合作及其制度形式因?yàn)槌撚谄湓写h民主的制度能力，就目前的制度安排來(lái)講尚缺乏民主的合法性以及決策制定的透明性。另外，區(qū)域合作組織的職能運(yùn)行還導(dǎo)致了責(zé)任從地方議會(huì)的轉(zhuǎn)移，因此責(zé)任推諉就成了現(xiàn)在地方與區(qū)域治理中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)公民意向的回應(yīng)也因直接聯(lián)系的切斷而導(dǎo)致回饋的不及時(shí)。因此，在地方合作領(lǐng)域，西方國(guó)家在民主治理機(jī)制的制度安排上相對(duì)滯后，在該領(lǐng)域出現(xiàn)令人擔(dān)憂的民主赤字。

2.從決策者的主觀層面分析

Zeemering通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)地方政府間通過(guò)合作提供市政服務(wù)的趨勢(shì)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公私合作，而其中地方政府間協(xié)議（Interlocal Agreements，簡(jiǎn)稱(chēng)ILAs或Governmenttogovernment Contracts）作為地方間合作的主要工具發(fā)揮了主要作用[4]。Zeemering在密歇根州對(duì)來(lái)自不同地方的47名民選代表和3位市長(zhǎng)進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)訪談，總結(jié)歸納了地方政策決策層的12個(gè)重點(diǎn)關(guān)注的主題，認(rèn)為決策層的主觀態(tài)度（Concerns）在府間合作中的民主基礎(chǔ)（Democratic Anchorage）提升發(fā)揮著重要作用。12個(gè)關(guān)注主題按照由高到低的關(guān)注程度排列（見(jiàn)表1）。

表1中，與民主基礎(chǔ)關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的“社區(qū)意見(jiàn)和喜好”關(guān)注度位居第三，處于合作成本與就業(yè)政策關(guān)注度的次要地位。雖然其民選代表對(duì)民意的關(guān)注度相對(duì)較高，且受訪者表示他們?yōu)楣矃⑴c提供了表達(dá)渠道，比如，在公共論壇上界定公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，聽(tīng)取他們解決問(wèn)題的提議，并引進(jìn)專(zhuān)家對(duì)問(wèn)題進(jìn)行修正等，但他們也承認(rèn)公眾對(duì)他們施加了較大壓力，這種外部壓力強(qiáng)大到能夠左右地方政府，并迫使其參與府間合作時(shí)改變其原來(lái)的決定。從民主程序設(shè)計(jì)方面考慮，民選代表應(yīng)該在地方間合作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是，Srensen通過(guò)對(duì)民選代表對(duì)其本身在府間合作中的“角色認(rèn)知”（Role Perception）調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民選代表對(duì)自己在地方間合作中的角色定位并不是十分關(guān)注，而是更加關(guān)注地方間合作的效率問(wèn)題，因此，議員普遍放之較少精力在發(fā)揮自身的代議功能以及實(shí)現(xiàn)民主效能的制度完善上[10]，相較于地方代議機(jī)構(gòu)中的角色而言，民選代表并未在地方間合作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

總體講，由于地方政府間合作帶有很強(qiáng)的功能性和目的指向性，所以在府間協(xié)議的產(chǎn)生過(guò)程中，民選議員將很大關(guān)注度置于效率層面，地方政府間合作過(guò)程更多地體現(xiàn)了理性人假設(shè)的交易費(fèi)用理論的邏輯，較為重視對(duì)成本和收益因素的考量。雖然民選代表本著其責(zé)任性考慮對(duì)民意表達(dá)有較高重視，但是他們對(duì)府間合作中自己的角色地位卻漠不關(guān)心，因而，民選代表似乎對(duì)民主的關(guān)注僅僅停留在意識(shí)層面，并未在爭(zhēng)取提升自己角色地位方面真正下功夫。

三、我國(guó)地方政府間合作中的

民主附加值（一）我國(guó)地方政府間合作的發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)地方政府間合作有了很多新的進(jìn)展，呈現(xiàn)出組織類(lèi)型眾多、合作形式多樣化、合作領(lǐng)域制度化與務(wù)實(shí)性等諸多特征[11]，而且地方政府間良性互動(dòng)有不斷上升之勢(shì)。以南京都市圈發(fā)展規(guī)劃為例，雖然規(guī)劃是由江蘇省建設(shè)廳牽頭制定并在江蘇省政府的批準(zhǔn)下得以實(shí)施，南京都市圈規(guī)劃在編制過(guò)程中體現(xiàn)了圈內(nèi)城市的充分互動(dòng)[12]，城市政府的自覺(jué)性和主動(dòng)性都有所提高。比如，在都市圈規(guī)劃框架下，圈內(nèi)城市自發(fā)成立了南京都市圈發(fā)展論壇，目的在于建立一個(gè)圈內(nèi)城市自由表達(dá)自己利益、進(jìn)行信息溝通并研討發(fā)展戰(zhàn)略的平臺(tái)。雖然發(fā)展論壇由地方政府主導(dǎo)，但非政府組織和企業(yè)的積極介入十分難能可貴，其中南京財(cái)經(jīng)大學(xué)的南京都市圈發(fā)展研究中心等學(xué)術(shù)團(tuán)體、蘇寧電器、蘇果電器等大型企業(yè)都積極參與其中，這種多元的參與過(guò)程甚至促成了大企業(yè)的跨界投資。此外，在南京都市圈發(fā)展論壇的框架下，圈內(nèi)城市中包括旅游、交通、科技等職能部門(mén)還達(dá)成了合作協(xié)議并取得了重大成果。由此可以看出，南京都市圈發(fā)展規(guī)劃不再是簡(jiǎn)單的自上而下的規(guī)劃，而是不斷協(xié)商和互動(dòng)的自下而上的規(guī)劃[12]，體現(xiàn)了地方政府主體地位的顯著提高。endprint

（二）我國(guó)地方政府間合作的民主附加值

從以上我國(guó)地方政府間合作的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，這種由地方政府有效參與的過(guò)程帶來(lái)了意想不到的民主附加值。概括來(lái)說(shuō)，站在中西比較的立場(chǎng)，自20世紀(jì)下半葉以來(lái)，西方對(duì)地方政府間合作的鼓勵(lì)和放任造成了合作項(xiàng)目的泛濫，而這種后來(lái)居上的區(qū)域管理模式是凌駕于現(xiàn)有的民主制度安排之上的，突出表現(xiàn)為民主設(shè)計(jì)層面的制度供給不足。在我國(guó)，地方政府間合作是為了突破以行政區(qū)劃謀發(fā)展的落后理念而在相對(duì)薄弱的制度能力基礎(chǔ)上做出的重大改革，是深化區(qū)域發(fā)展與進(jìn)行管理創(chuàng)新的制度目標(biāo)和重要內(nèi)容。更重要的是，相對(duì)于我國(guó)當(dāng)前行政區(qū)行政造成的碎片化管理，大力推行地方政府間合作本身即帶有制度創(chuàng)新的成分。地方間合作打破了囿于封閉管轄范圍內(nèi)的科層式的管理秩序，用橫向合作、平等協(xié)商處理問(wèn)題的方式，為我國(guó)的區(qū)域管理帶來(lái)了民主的新空氣。

在決策參與者層面，西方的地方議員作為從民意到最終決策的中間人，在地方間合作領(lǐng)域呈現(xiàn)出一種角色的弱化甚至缺失，而這一問(wèn)題又不能通過(guò)正式的制度渠道予以補(bǔ)救。從表面看來(lái)，我國(guó)的地方人民代表大會(huì)也存在相同的問(wèn)題，在民意表達(dá)層面呈現(xiàn)“代理者”脫離的常態(tài)。但對(duì)于地方政府間合作而言，缺乏從民意到?jīng)Q策的中間環(huán)節(jié)促使地方?jīng)Q策者們對(duì)合作過(guò)程中社會(huì)力量的加入表現(xiàn)出歡迎的態(tài)度，反而更好地推動(dòng)了合作過(guò)程中專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和公民意見(jiàn)的有效整合，使得地方政府間合作更好地體現(xiàn)民意。

從地方政府、社會(huì)多元參與和公民意見(jiàn)表達(dá)的不同角度，我國(guó)地方政府間合作都隱含一種正向的民主附加值。

首先，從地方政府的角度講，按照Frug的觀點(diǎn)，民主的實(shí)現(xiàn)與地方權(quán)利的有效保證直接相關(guān)，而僅有對(duì)中央和地方的權(quán)利界定是不夠的，因?yàn)榻缍ǖ胤秸陨頇?quán)利、規(guī)定地方間關(guān)系和協(xié)調(diào)地方間矛盾的權(quán)威部門(mén)必然由中央機(jī)構(gòu)出任，F(xiàn)rug認(rèn)為在地方以及地方之間必然存在一些模糊、邊界不清的行政職能，如果權(quán)利界定權(quán)交給中央，那么中央政府就有可能做出違背地方選民的政策和判決方案，甚至有可能會(huì)借機(jī)控制和削減地方的權(quán)利。上文京津冀都市圈中的河北省所做的妥協(xié)就體現(xiàn)了這種論斷。只有地方政府作為參與主體，通過(guò)協(xié)商的方式自行解決矛盾沖突和制定發(fā)展戰(zhàn)略，才能避免上級(jí)部門(mén)的干涉，最大限度地體現(xiàn)地方公民的利益。假使在協(xié)商過(guò)程中個(gè)別地方政府可能會(huì)做出妥協(xié)和利益犧牲，但由于這種決定是由地方本身做出的，因此這種自由決定的權(quán)利仍然體現(xiàn)了民主的內(nèi)涵。以南京都市圈發(fā)展論壇為例，政府間展開(kāi)的交流學(xué)習(xí)在積極互動(dòng)中加強(qiáng)了交流與溝通，以論壇和黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，圈內(nèi)城市與上級(jí)政府的平等參與和協(xié)商體現(xiàn)了一種和諧的府際關(guān)系，脫離了以前自上而下行政命令式的全面規(guī)劃模式，因此從理論上我們可以斷定，當(dāng)前這種新的發(fā)展模式是更民主的。

其次，從社會(huì)多元參與的角度講，我國(guó)人大代表的身份結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，絕大多數(shù)的人大代表由政府官員和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)組成[13]，這種相對(duì)單級(jí)化的代議結(jié)構(gòu)形式與改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)力量的蓬勃發(fā)展并不契合，也無(wú)法代表日益多元的社會(huì)利益群體。同時(shí)，由于我國(guó)大多數(shù)人大代表在選舉中缺少競(jìng)選這一環(huán)節(jié)，部分地方人大代表也因兼職而精力有限，不能充分地調(diào)研民意、體察民情，真正做到“為民請(qǐng)命”。因此在地方人大代表的參政過(guò)程中，人民的利益訴求并不能得到充分的表達(dá)，許多富有建設(shè)性的意見(jiàn)也因此流失。而地方政府間合作的特點(diǎn)之一是很強(qiáng)的務(wù)實(shí)性，很多項(xiàng)目的出臺(tái)多是針對(duì)社會(huì)中某一具體問(wèn)題，因此在合作項(xiàng)目的制定與執(zhí)行中往往具有較強(qiáng)的針對(duì)性和指向性，而且社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性必然涉及利益相關(guān)者的參與，也需要他們提出相應(yīng)的意見(jiàn)以備參考。南京都市圈的發(fā)展體現(xiàn)了“去政府化”的過(guò)程，政府不再是唯一的政策決定者，許多非政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)大量涌現(xiàn)，并參與到南京都市圈發(fā)展論壇中，積極研討和參與都市圈發(fā)展戰(zhàn)略的制定，參與南京都市圈的建設(shè)發(fā)展。南京財(cái)經(jīng)大學(xué)的南京都市圈發(fā)展研究中心發(fā)揮其學(xué)術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，負(fù)責(zé)每一年度發(fā)展論壇的召集、主題的選定；在南京都市圈農(nóng)委成立之際，政府決策者即認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展不能僅依賴(lài)行政領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)關(guān)注圈內(nèi)領(lǐng)軍企業(yè)的帶動(dòng)作用，雨潤(rùn)集團(tuán)的參與和投資為都市圈農(nóng)業(yè)物資供應(yīng)平臺(tái)的建立起到了基礎(chǔ)作用[14]。此外，企業(yè)商會(huì)也積極融入南京都市圈合作，2000年到2012年，在寧異地商會(huì)企業(yè)在南京都市圈城市投資項(xiàng)目112個(gè)，投資總額累計(jì)達(dá)到350億元[15]。因此，從這個(gè)意義講，我國(guó)地方政府間合作落實(shí)到項(xiàng)目執(zhí)行中多涵蓋多元參與，這種社會(huì)利益集團(tuán)的參與過(guò)程相對(duì)于我國(guó)目前人大的代議體制起到一定的補(bǔ)充和輔助作用，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)涵。

最后，從民意有效表達(dá)的角度講，地方政府間合作因其務(wù)實(shí)性將市場(chǎng)因素不斷涵蓋進(jìn)來(lái)，而以自由、平等、獨(dú)立、多元和法治為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是民主政治的前提，市場(chǎng)力量的發(fā)揮對(duì)我國(guó)民主化進(jìn)程起到實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用[16]。以南京都市圈旅游合作為例，南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州和馬鞍山通過(guò)整合市場(chǎng)力量的方式最終落實(shí)于公民意志。2005年和2006年，四個(gè)城市在大連、山西和內(nèi)蒙古等地進(jìn)行聯(lián)合旅游推介和宣傳，以“博愛(ài)之旅”為名進(jìn)行聯(lián)合促銷(xiāo)，打造四地一體化區(qū)域性旅游品牌。其中，由于旅游市場(chǎng)中市場(chǎng)力量的重要地位，多家旅行社也被邀請(qǐng)到此次旅游推薦宣傳中。這就建立了一個(gè)在公民旅游偏好的基礎(chǔ)上，假由旅行社表達(dá)偏好和提供服務(wù)，最后由政府落實(shí)政策的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中體現(xiàn)了市場(chǎng)和公民的基礎(chǔ)作用。再比如，宣城在加入南京都市圈后，為開(kāi)拓南京都市圈地區(qū)客源市場(chǎng)，更加注重市場(chǎng)規(guī)律，以廣大公民為導(dǎo)向。市旅游局除了積極發(fā)放宣傳資料為南京市民提供詳細(xì)的旅游咨詢(xún)服務(wù)之外，還利用媒體力量，如西祠胡同旅游板塊、龍虎網(wǎng)、南京電視臺(tái)、金陵晚報(bào)等重要平臺(tái)，與自駕游、房車(chē)游團(tuán)隊(duì)對(duì)接，發(fā)揮了體現(xiàn)以民意為核心的公共服務(wù)作用[17]。地方政府正在努力當(dāng)好“大服務(wù)員”，在常規(guī)協(xié)作工作之外，積極支持社會(huì)力量參與到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展甚至城市節(jié)慶活動(dòng)、市場(chǎng)推介等工作中來(lái)?？梢哉f(shuō)，在南京都市圈旅游產(chǎn)業(yè)的探索過(guò)程中，充分體現(xiàn)出地方政府間合作、市場(chǎng)規(guī)律和公民民主相輔相成的關(guān)系模式。endprint

四、總結(jié)與思考

我國(guó)地方政府間合作近年來(lái)有勃發(fā)之勢(shì)，但既存研究的重點(diǎn)多集中于合作的有效性層面，很少涉及政府間合作對(duì)我國(guó)民主化帶來(lái)的影響，因此，憑借西方學(xué)者對(duì)政府間合作的民主思考，將民主變量提早設(shè)計(jì)到我國(guó)地方政府間合作的制度框架中可以少走彎路，也對(duì)合作中經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的提升起到一定的促進(jìn)作用。

本文通過(guò)對(duì)西方地方政府間合作的民主經(jīng)驗(yàn)分析得出，在西方國(guó)家現(xiàn)有的民主化水平和當(dāng)前代議制度安排下，地方政府間合作的出現(xiàn)因?yàn)槌撚谝郧懊裰髟O(shè)計(jì)的制度框架，因此，在這種社會(huì)變化還沒(méi)有相應(yīng)的制度補(bǔ)充加以完善的條件下，地方間合作帶來(lái)了民主停滯和赤字，其中主要原因即地方政府相較于地方議會(huì)在地方間合作中起到更加重要的作用，地方民選代表無(wú)法像在地方議會(huì)中一樣，在區(qū)域合作組織中起到舉足輕重的代議作用，民選代表的主觀行動(dòng)意志也對(duì)民主效能的發(fā)揮起到消極抵觸作用。

但就我國(guó)目前的民主化水平來(lái)說(shuō)，原本旨在通過(guò)區(qū)域戰(zhàn)略來(lái)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展水平的地方政府間合作卻產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益之外的民主附加值，這種政治實(shí)踐體現(xiàn)了Frug的地方參與的民主理論。在我國(guó)地方政府間合作的過(guò)程中，隨著中央和上級(jí)部門(mén)對(duì)地方政府干預(yù)的減少，地方政府能夠通過(guò)自主決定的方式?jīng)Q定自身與鄰近地方政府的發(fā)展方向，協(xié)調(diào)邊界糾紛與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突，這種模式比中央的計(jì)劃干預(yù)體制更加民主。其中私營(yíng)部門(mén)和其他非政府組織的參與更體現(xiàn)了我國(guó)地方間合作正在向多元化的社會(huì)利益表達(dá)模式發(fā)展，其中多元表達(dá)機(jī)制中暗含的“市場(chǎng)主導(dǎo)”作用則能夠有效整合公民利益，也從微觀層面帶來(lái)以公民利益為導(dǎo)向的民主增益。

總而言之，事實(shí)上我們不得不承認(rèn)我國(guó)的民主化水平較之西方國(guó)家還有一些差距，但是站在地方間合作的立場(chǎng)，分權(quán)化和加強(qiáng)地方間合作能夠從遏制上級(jí)政府部門(mén)干涉的層面形成地方間更加平等和主動(dòng)的互動(dòng)關(guān)系，具有促進(jìn)民主化的積極意義。因此在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，地方政府間合作的價(jià)值應(yīng)得到更多鼓勵(lì)和關(guān)注，地方間合作方式的設(shè)計(jì)也應(yīng)該更加多元化和平等化。

最后我們還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，地方政府間合作的民主效應(yīng)因政治體制而異，伯明翰大學(xué)Skelcher以英國(guó)、荷蘭、瑞士和丹麥為例，提出在不同的代議制形式與不同程度的聯(lián)盟主義（Associationalism）下，民主參與的程度不同，議員與行政官員的權(quán)利不同，協(xié)商的過(guò)程設(shè)計(jì)不同，因此，地方政府間合作的民主效應(yīng)也不同[18]。雖然，我國(guó)地方政府間合作與西方地方政府間合作的對(duì)比平臺(tái)有較大差距，即在西方代議制民主下，權(quán)力由下而上產(chǎn)生，所謂對(duì)民主的討論甚至侵蝕都著眼于是否有效表達(dá)權(quán)利委托方的利益；而我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，政治權(quán)威集中于中央，實(shí)行一種實(shí)際上自上而下的權(quán)力分配體制，因此，這就決定了我國(guó)民主化發(fā)展進(jìn)程似乎是與“分權(quán)化”捆綁在一起的，是權(quán)力下放的衍生物。

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