汪旻艷

[摘要]災(zāi)害級(jí)別的負(fù)面影響、立體多維的形成原因、復(fù)雜常變的作用機(jī)理、較為一致的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等諸多因子凸顯了政府合作治理霧霾的重要性和迫切性。雖然治理霧霾呈現(xiàn)出良好勢(shì)頭，但是政府縱向互動(dòng)不足，政府合作組織化、規(guī)范化程度低，法律法規(guī)先天不足等成為現(xiàn)實(shí)政府合作的主要缺陷。府際關(guān)系理論、公共產(chǎn)品理論和協(xié)同治理理論則是化解上述不足并強(qiáng)化政府合作的學(xué)理依據(jù)、思路啟示和方法借鑒。未來政府合作治理霧霾的前提基礎(chǔ)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、協(xié)調(diào)高效的法律體系和政治制度，而中央主導(dǎo)—地方參與型和地方主導(dǎo)—中央輔助型則是兩大模式選擇。

[關(guān)鍵詞]霧霾治理；跨界區(qū)域；政府合作

中圖分類號(hào)：D633文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）05005207

高度重視霧霾問題并積極防治已成為全國(guó)共識(shí)和自覺行動(dòng)，政府采取了多項(xiàng)舉措，也取得了一定成績(jī)，但霧霾現(xiàn)象仍呈現(xiàn)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、擴(kuò)散范圍廣、負(fù)面影響大、周期性爆發(fā)的狀況。造成如此窘境的原因復(fù)雜，但缺乏有效的政府合作是關(guān)鍵，因?yàn)殪F霾治理不僅是技術(shù)問題，而且是一個(gè)大的整體性、系統(tǒng)性工程，需要理順跨界區(qū)域、政府層級(jí)、政府部門之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃與合作共治。

一、加強(qiáng)政府合作治理霧霾的

三大理論依據(jù)治理霧霾需要強(qiáng)化政府合作，固然與污染物產(chǎn)生的多地性、流動(dòng)性、擴(kuò)散性和跨區(qū)域性相關(guān)，與國(guó)際國(guó)內(nèi)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)相關(guān)，但更應(yīng)該立足于科學(xué)的理論而探尋路徑，即中央和地方政府之間、地方政府之間、各政府部門之間進(jìn)行合作，從而最大程度提高公共服務(wù)水平和公共利益的理論回應(yīng)和理論預(yù)期。

（一）政府間關(guān)系（府際關(guān)系）理論是解釋霧霾治理政府合作共性要求的基礎(chǔ)理論

一般而言，廣義的“政府”區(qū)別于一切單一的社會(huì)機(jī)構(gòu)，包括制定法律（立法）、實(shí)施法律（行政）和解釋法律（司法）的機(jī)關(guān)。狹義的“政府”等同于“行政機(jī)關(guān)”，即國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)。本文基于“狹義”政府的概念對(duì)政府間關(guān)系（IGR，簡(jiǎn)稱府際關(guān)系）理論進(jìn)行簡(jiǎn)要描述。美國(guó)學(xué)者克萊德·F.斯奈德于1937年最早提到了“府際關(guān)系”這個(gè)名詞，但是沒有說明其來源，也未進(jìn)行概念界定。威廉·安德森于1960年進(jìn)行了周延性定義，認(rèn)為府際關(guān)系指“美國(guó)聯(lián)邦政府系統(tǒng)內(nèi)各類和各層級(jí)政府間的一種重要活動(dòng)與互動(dòng)作為”[1]（P3）。以上對(duì)府際關(guān)系的初步認(rèn)識(shí)，隨著府際關(guān)系表現(xiàn)形式的多樣化，其實(shí)際內(nèi)涵日益豐富。我國(guó)學(xué)者對(duì)此也進(jìn)行了深入的研究和探討。林尚立認(rèn)為：“雖然政府間行政關(guān)系所包含的內(nèi)容十分廣泛，但從決定政府間關(guān)系的基本格局和性質(zhì)來看，政府間關(guān)系主要由三重關(guān)系構(gòu)成：權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系?！盵2]（P7071）謝慶奎認(rèn)為以上關(guān)系不足以概括府際關(guān)系的全部，利益關(guān)系是大前提，是府際關(guān)系的真內(nèi)涵。府際關(guān)系的特征除了具有普遍意義的“范圍廣、持續(xù)靈活的動(dòng)態(tài)關(guān)系、人際性、公務(wù)員主體性、政策影響性”[3]（P252254）以外，還體現(xiàn)為“執(zhí)行性、應(yīng)付性、自創(chuàng)性、協(xié)商性”[4]。府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)是“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。它所關(guān)注的是管理幅度、管理權(quán)力、管理收益的問題”[4]。由此可見，府際關(guān)系實(shí)際上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系。

20世紀(jì)80年代以來，各國(guó)在行政改革中形成了較為一致的做法，即注重地方政府間關(guān)系的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，其出發(fā)點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施及環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡和解決就業(yè)等社會(huì)問題的需要；第三，各地方政府整合資源提升競(jìng)爭(zhēng)力的需要。20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)府際關(guān)系的外在表現(xiàn)發(fā)生了較大變化，特別是地方政府間關(guān)系日趨多樣性，并漸進(jìn)發(fā)展為以橫向互動(dòng)為主。針對(duì)霧霾污染，跨區(qū)域地方政府之間更應(yīng)進(jìn)行合作共治，進(jìn)一步理順府際關(guān)系，在自覺自愿、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)防聯(lián)控、橫向財(cái)政合作等方式實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）區(qū)域公共產(chǎn)品理論是闡釋霧霾治理需要政府合作的個(gè)性理論

區(qū)域是多個(gè)政治單元在橫向之間形成的特殊空間關(guān)系體系，其突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)界劃分，是一個(gè)可界定為社會(huì)區(qū)域、行政區(qū)域抑或是自然區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域的復(fù)合概念。因劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的不同，就我國(guó)而言，區(qū)域可以劃分為多種類型（見表1）[5]（P1415）。當(dāng)前，政府所面臨的公共問題已經(jīng)不是單一、個(gè)別、簡(jiǎn)單的社會(huì)問題，而是相互關(guān)聯(lián)、相互制約、復(fù)雜多變的問題，區(qū)域公共問題更具整體性和系統(tǒng)性。有效解決區(qū)域公共問題的關(guān)鍵在于作為供給主體的政府提高區(qū)域公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量，最大程度滿足公眾的公共利益。

按照薩繆爾森的定義：“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品，無論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個(gè)社會(huì)里?！盵6]（P571）這一經(jīng)典定義從消費(fèi)的角度出發(fā)，包含了界定公共產(chǎn)品的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。以此為標(biāo)準(zhǔn)，可以將物品劃分為四大類：公共資源、純公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和私人產(chǎn)品（見圖1）。基于公共產(chǎn)品外溢性范圍的不同，“區(qū)域公共產(chǎn)品是指其利益惠及一個(gè)確定的區(qū)域的公共產(chǎn)品” [7]（P12），跨越單個(gè)主權(quán)實(shí)體、管理主體的管轄范圍是其區(qū)別于其他公共物品的主要依據(jù)。

根據(jù)外溢意義上的劃分，霧霾治理所供給的公共產(chǎn)品即屬于跨越兩個(gè)以上相同或不同管理層級(jí)或部門之間的區(qū)域公共產(chǎn)品，其超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界，外溢化和無界化的特征非常明顯。這種特殊的公共產(chǎn)品的需求和供給更為復(fù)雜。第一，霧霾治理是廣大公民一致而普遍的利益訴求，如何合理表達(dá)訴求并達(dá)成社會(huì)共識(shí)，并積極開展集體行動(dòng)需要有效的利益整合機(jī)制為載體。第二，區(qū)域公共產(chǎn)品供給關(guān)涉各管轄主體自身能力的大小以及利益與成本分配問題。各管轄主體存在利益的博弈，很容易出現(xiàn)“囚徒困境”。當(dāng)霧霾治理的動(dòng)力不足甚至沒有動(dòng)力的時(shí)候，各管轄主體不愿承擔(dān)義務(wù)，導(dǎo)致區(qū)域公共產(chǎn)品供給失效。因此，建立有效、靈活的供給制度安排和區(qū)域間的協(xié)調(diào)共治機(jī)制就顯得尤為迫切。endprint

（三）協(xié)同治理理論是指明政府合作治理霧霾的直接理論

作為自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的交叉理論，協(xié)同治理是探究復(fù)雜系統(tǒng)中各種因素或者各子系統(tǒng)之間既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作的科學(xué)。協(xié)同超脫一般層面的合作，有別于簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)，是一種具有較高層次，內(nèi)涵豐富的集體行動(dòng)。這一理論對(duì)于解釋社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強(qiáng)的解釋力。

聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)協(xié)同治理的定義是：“協(xié)同治理包括公共、個(gè)人、私人機(jī)構(gòu)全部的管理共同事務(wù)的行動(dòng)。協(xié)同調(diào)和各種矛盾和利益沖突，在連續(xù)的作用過程中產(chǎn)生合作。協(xié)同過程需要在法律約束框架內(nèi)進(jìn)行，也需要依托于一定的體制和非正式的協(xié)商?！盵8]（P4546）在霧霾治理這一復(fù)雜系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)相互影響、相互依存且關(guān)系復(fù)雜，只有各利益主體在協(xié)作、共贏的框架中共同推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)整體調(diào)和、有序發(fā)展。協(xié)同治理主體的關(guān)系是對(duì)等而非單向的，協(xié)同治理的權(quán)威是分散而非集中的，這意味著當(dāng)出現(xiàn)利益沖突的時(shí)候，權(quán)力強(qiáng)勢(shì)方并不一定具備說服弱勢(shì)方的絕對(duì)權(quán)威，參與解決矛盾的各方主體可依托各自的資源優(yōu)勢(shì)獲得博弈的資本，這就形成為了實(shí)現(xiàn)共同利益而努力的強(qiáng)大動(dòng)力源。在系統(tǒng)內(nèi)部，各子系統(tǒng)通過信息溝通、反饋和談判達(dá)成一致，在自組織的協(xié)調(diào)下，進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)再造和機(jī)制優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)資源的協(xié)調(diào)增效，最終有效治理霧霾污染。

二、我國(guó)政府合作治理霧霾

存在的多維缺陷“建立生態(tài)社會(huì)的戰(zhàn)略必須依靠合作型生態(tài)地區(qū)的方式，只有這種方式才能以一種重新喚起的與社群利益休戚相關(guān)的意識(shí)去替代對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的不懈追求?！?[9]（P173）霧霾治理中主體間合作行為的動(dòng)機(jī)不會(huì)是主動(dòng)趨利，而是避害，這就決定了霧霾治理開展政府合作必然面臨著困境，特別是內(nèi)生動(dòng)機(jī)的、自發(fā)的、自下而上的、自組織的協(xié)同行動(dòng)機(jī)制很難出現(xiàn)在政府合作治理中。

（一）政府縱向互動(dòng)不足

1970年地球日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的尼克松迫于民眾壓力而成立了一個(gè)特殊的部門：美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA），目的在于解決因聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)缺位而長(zhǎng)期困擾美國(guó)的環(huán)境污染問題。自1970年以來，EPA一直致力于營(yíng)造一個(gè)更清潔、更健康的環(huán)境，在國(guó)家的環(huán)境科學(xué)及相關(guān)調(diào)查、教育和評(píng)估方面具有領(lǐng)導(dǎo)地位。EPA和其他的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州和地方的政府及印第安保護(hù)區(qū)緊密合作，負(fù)責(zé)調(diào)查各種環(huán)境計(jì)劃并制定國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。EPA在美國(guó)設(shè)立了10個(gè)大區(qū)，通過各大區(qū)的區(qū)域環(huán)境辦公室執(zhí)行環(huán)保法規(guī)，進(jìn)行綜合管理和環(huán)境監(jiān)督，協(xié)調(diào)府際關(guān)系，解決跨界環(huán)境問題。

目前我國(guó)在實(shí)施霧霾長(zhǎng)效治理方面，同樣也面臨區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)缺失、政府縱向統(tǒng)籌規(guī)劃力度不足的難題?，F(xiàn)行的空氣污染防治法規(guī)規(guī)定各地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量負(fù)有不可推卸的責(zé)任。該規(guī)定條塊化色彩非常濃厚，對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量防治主體、區(qū)域協(xié)調(diào)治理等核心問題并未進(jìn)行詳細(xì)、明確的界定。在我國(guó)單一制的多重行政層級(jí)體制下，該規(guī)定對(duì)各級(jí)政府如何應(yīng)對(duì)區(qū)域空氣復(fù)合污染問題，如何強(qiáng)化區(qū)域空氣監(jiān)測(cè)及評(píng)價(jià)，如何以區(qū)域協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)防控空氣污染方面顯得解釋力不足、指導(dǎo)性差，加之我國(guó)的屬地管理原則賦予地方政府一定的管理權(quán)限，極易滋生地方保護(hù)主義。長(zhǎng)三角地區(qū)和泛珠三角地區(qū)作為典型的跨界區(qū)域，合作機(jī)制相對(duì)較為健全，而京津冀地區(qū)的橫向區(qū)域合作體系發(fā)育相對(duì)滯后，協(xié)調(diào)程度遠(yuǎn)不如以上兩大區(qū)域。此外，北京與天津的直轄情結(jié)嚴(yán)重阻礙了高層次合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和大北京地區(qū)的整合發(fā)展。河北省“十二五”規(guī)劃期間制定實(shí)施了京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，以落實(shí)京津冀城市群大氣污染防治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體要求，但執(zhí)行效果并不是特別理想。綜合來看，以上三個(gè)跨省都市圈的合作機(jī)制，都是地方政府自發(fā)行為，缺乏中央政府相關(guān)職能部門的指導(dǎo)和參與，這使得現(xiàn)有合作機(jī)制在面臨一些重大區(qū)域利益問題時(shí)，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，實(shí)效性較差。

（二）地方政府集體行動(dòng)形成困難

單個(gè)地方政府的自利行為往往導(dǎo)致對(duì)區(qū)域整體的不利甚至是有害結(jié)果，跨區(qū)域的霧霾治理必然涉及制度方案的選擇，即處理以自身利益最大化為目標(biāo)的理性策略安排與集體非理性的矛盾。奧爾森認(rèn)為：“即使一個(gè)集團(tuán)中的每一個(gè)人都非常具有理性，并且都以追求自我利益為最大目標(biāo)，即使同處于一個(gè)集團(tuán)，在共同的利益和目標(biāo)都達(dá)到后，他們?nèi)匀徊粫?huì)主動(dòng)采取措施來追求整個(gè)集團(tuán)利益的最大化。”[10]（P2）霧霾治理政府集體行動(dòng)動(dòng)力不足的主要原因在于兩個(gè)方面。

其一，追求各自利益最大化的成員，最終沒有導(dǎo)致整體利益的最優(yōu)化。在霧霾污染區(qū)域的跨界特征和政治體系的碎片化現(xiàn)狀耦合狀態(tài)下，空間差異和多個(gè)地方利益主體并存，往往形成政府集體行動(dòng)的動(dòng)力性障礙。政府本身也是“經(jīng)濟(jì)人”，在“官員政治錦標(biāo)賽效應(yīng)”指各地官員尤其是各地主要領(lǐng)導(dǎo)干部在上級(jí)政府各項(xiàng)考核指標(biāo)之下為了脫穎而出，成功實(shí)現(xiàn)官職晉升所采取的各種行為對(duì)其所在行政轄區(qū)帶來的影響。的影響下，各地方政府很大程度上還是以發(fā)展各地經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，在制定政策、規(guī)劃和相關(guān)立法中，沒有充分考慮環(huán)境污染問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的割裂。在政府合作方面，地方政府基于經(jīng)濟(jì)利益，建立起“強(qiáng)—強(qiáng)”與“強(qiáng)—弱”合作模式，其中又以“強(qiáng)—弱”模式最為穩(wěn)定，然而此模式容易拉大地方政府之間的差距，在缺乏對(duì)相對(duì)弱勢(shì)和利益受損的地方政府利益補(bǔ)償和利益保障的情況下，弱勢(shì)一方將會(huì)主動(dòng)撤出合作，使政府合作無法繼續(xù)進(jìn)行。

其二，即使存在社會(huì)共同利益，合作成員也不會(huì)主動(dòng)采取合作性的集體行動(dòng)來達(dá)成共同利益。之所以難以達(dá)到集體行動(dòng)的一致性，主要原因在于理性的個(gè)人在實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)時(shí)往往具有搭便車的傾向，“除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的利益”[10]（P2）。近年，入冬以后上海、杭州、成都等地空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降，其主要成因是北方輸入性污染的影響。這就如同河流、湖泊的上游地區(qū)向下游地區(qū)排污，造成下游地區(qū)水質(zhì)下降，損失慘重。全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站的實(shí)時(shí)發(fā)布系統(tǒng)顯示京津冀區(qū)域經(jīng)常出現(xiàn)空氣重度污染，每當(dāng)冷空氣南下，北方輸入性污染就會(huì)導(dǎo)致江南城市PM2.5指數(shù)在短時(shí)間飆升，甚至波及華南地區(qū)，這幾乎成為一種常態(tài)。“上游”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平降低了其治污的意愿，無形中增加了“下游”地區(qū)的霧霾治理成本，政府合作治理較為困難。endprint

（三）政府合作組織化、規(guī)范化程度低

雖然在霧霾治理方面部分省和重點(diǎn)區(qū)域開展了積極有效的政府合作，并形成了一系列合作機(jī)制，其中《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》較有代表性，這是由上海、江蘇、浙江、安徽和環(huán)境保護(hù)部等于2014年1月7日在上海召開的第一次長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制工作會(huì)議上制定的，但應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前霧霾治理的政府合作方式主要以非常設(shè)的集體磋商會(huì)議為常態(tài)，沒有形成相對(duì)規(guī)范的制度化會(huì)議，在觸及實(shí)質(zhì)利益的時(shí)候往往因分歧而無法達(dá)成共識(shí)，即使制定了制度性協(xié)議，也因缺乏法律效力使得共識(shí)的穩(wěn)定性較差。長(zhǎng)三角地區(qū)居民人均可支配收入存在較大差異，三省一市中的上海、浙江和蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，安徽和蘇北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后。因此，盡管三省一市的行政領(lǐng)導(dǎo)在霧霾治理方面都表達(dá)了合作共治的良好愿望與決心，但在具體執(zhí)行中，各地、市、縣仍會(huì)表現(xiàn)出不同的利益訴求。又如京津冀三地高層官員的溝通和合作仍處于初級(jí)階段，雖然有領(lǐng)導(dǎo)小組、市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)席會(huì)議以及各種形式的協(xié)調(diào)會(huì)和合作論壇，但是組織形式松散，協(xié)調(diào)力度和效度不佳，合作協(xié)議的執(zhí)行效果也有待加強(qiáng)。

此外，政府合作機(jī)制缺乏規(guī)范化，各種機(jī)制處于條塊分割的狀態(tài)，合作效率低下。在我國(guó)傳統(tǒng)的“條塊分割”政治思維模式的影響下， 地方政府之間缺乏必要的橫向合作與縱向互動(dòng)，片面依靠中央政府的指揮和指令，從而缺少溝通與信息交流，不能有效地整合與利用優(yōu)勢(shì)資源，使霧霾污染不斷擴(kuò)散逐步形成跨區(qū)域問題。

（四）法律規(guī)范先天不足

就我國(guó)已有的立法體系而言，多部法律法規(guī)已涉及霧霾治理問題。（1）《大氣污染防治法》。該法規(guī)對(duì)大氣污染防治的監(jiān)督管理體制、主要的法律制度、防治燃燒產(chǎn)生的大氣污染、防治機(jī)動(dòng)車船排放污染以及防治廢氣、塵和惡臭污染的主要措施、法律責(zé)任等均做了較為明確、具體的規(guī)定。（2）《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》）。為切實(shí)改善空氣質(zhì)量，《行動(dòng)計(jì)劃》要求2017年全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度（PM10）比2012年下降10%以上，細(xì)顆粒物濃度（PM2.5）也有具體明確要求，例如京津冀地區(qū)是25%、長(zhǎng)三角是20%，而珠三角則是15%。到2017年，全國(guó)重污染天氣較大幅度減少，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善。（3）地方性政策法規(guī)。針對(duì)霧霾污染問題，我國(guó)一些地方政府也采取立法手段，制定了區(qū)域性大氣污染防治條例，如分別于2014年3月1日、2015年3月1日起施行的《北京市大氣污染防治條例》和《江蘇省大氣污染防治條例》。這種自上而下的立法模式，其弊端主要在于立法形式多樣化、層級(jí)不規(guī)范，程序制度缺失，糾紛解決機(jī)制簡(jiǎn)單，容易造成各自為政的現(xiàn)象。

當(dāng)前我國(guó)還未出臺(tái)關(guān)于各級(jí)政府合作的較為完善的法律法規(guī)，雖然有些法律涉及這方面，也只是對(duì)各級(jí)政府在各自管轄區(qū)域內(nèi)的管理職權(quán)做出了規(guī)定，對(duì)于上級(jí)政府在處理跨區(qū)域事務(wù)的職責(zé)，以及地方政府在政府合作中的責(zé)任與權(quán)力等缺乏具體的規(guī)定[11]。因此，當(dāng)同級(jí)地方政府在合作中遇到具體問題時(shí)，由于責(zé)任無法厘定容易造成相互推諉、爭(zhēng)權(quán)奪利的局面。而且由于合作機(jī)制法律法規(guī)的不健全，無法對(duì)政府合作治理過程進(jìn)行有效監(jiān)督，影響霧霾治理的最終效果。

三、強(qiáng)化我國(guó)政府合作治理霧霾的

模式選擇和制度建構(gòu)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，霧霾治理政府合作需要整體規(guī)劃，必然涉及縱向政府間的壓力傳導(dǎo)，橫向跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)以及完善的政府合作法律規(guī)范。

（一） 建立立體化政府合作治理模式

府際關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)關(guān)涉政府職能轉(zhuǎn)變及國(guó)家治理層面，特別是在霧霾治理中，發(fā)揮中央主導(dǎo)作用，超越地方管理權(quán)限，具有重大意義。在跨界區(qū)域組織管理中，要堅(jiān)持集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、中央政府與地方政府聯(lián)動(dòng)合作的原則，在中央政府進(jìn)行精準(zhǔn)有效宏觀調(diào)控的大背景下，加強(qiáng)地方政府的橫向合作，發(fā)揮其積極性，從立法和政策上，加快幫助地方性區(qū)域組織的發(fā)育和成長(zhǎng)，破解影響區(qū)域合作的體制、機(jī)制等瓶頸問題，實(shí)現(xiàn)跨界區(qū)域治理的規(guī)范發(fā)展與整合發(fā)展。

首先，構(gòu)建中央主導(dǎo)—地方參與型合作治理模式?？梢钥紤]建立國(guó)家級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)，比如國(guó)家區(qū)域管理委員會(huì)，通過不同部委的跨部門合作實(shí)現(xiàn)霧霾區(qū)域合作治理的協(xié)調(diào)管理，以國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)，如國(guó)家發(fā)改委、工信部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部等作為其成員，統(tǒng)一解決霧霾跨界區(qū)域治理問題。

其次，構(gòu)建地方主導(dǎo)—中央輔助型合作治理模式。中央對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控與資源合理配置固然重要，但屬于區(qū)域公共產(chǎn)品的霧霾治理問題，還需地方政府以平等、互惠的態(tài)度積極進(jìn)行協(xié)商予以解決。在這方面，可以充分借鑒美國(guó)的做法，在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上，建立若干跨省機(jī)構(gòu)和組織履行此項(xiàng)職能；在協(xié)調(diào)方式上，采取跨州的州際協(xié)定和政府橫向合同的方式以保證合作的效果。我國(guó)也可因地制宜設(shè)立以地方政府為主導(dǎo)的實(shí)體性省際組織或跨省機(jī)構(gòu)。一是建立具有一定權(quán)威性的區(qū)域大氣污染治理委員會(huì)。其成員由區(qū)域各地方主要行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，席位穩(wěn)定，人員流動(dòng)，且保證會(huì)議可以定時(shí)召開。主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用，共同處理跨區(qū)域霧霾污染問題。二是建立空氣質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是進(jìn)行空氣檢測(cè)，開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法合作和情況通報(bào)，集中整治違法排污企業(yè)。組織開展對(duì)區(qū)域霧霾污染防治重點(diǎn)項(xiàng)目情況和城市空氣質(zhì)量改善情況的評(píng)估考核。三是建立區(qū)域霧霾治理的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)各地方政府間的交流與合作。集中國(guó)家和區(qū)域內(nèi)各省市在輿論宣傳、環(huán)境監(jiān)測(cè)、氣象預(yù)報(bào)等方面的資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)一體的應(yīng)急響應(yīng)體系；建立會(huì)商交流和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)污染控制經(jīng)驗(yàn)的交流，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享，運(yùn)用信息化手段搭建合作交流平臺(tái)，共同開發(fā)應(yīng)用系統(tǒng)。

（二）建立跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益協(xié)調(diào)是在充分肯定各利益主體利益正當(dāng)合法的基礎(chǔ)上，通過競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商、合作、體諒、妥協(xié)等途徑建立制度化的契約，將多元利益訴求保持在合理和理性的限度內(nèi)。好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不但能成為霧霾治理政府合作機(jī)制發(fā)展的推動(dòng)力，而且可以跨越合作機(jī)制發(fā)展的制度性障礙。美國(guó)南加州地區(qū)治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。為了實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)合作應(yīng)對(duì)空氣污染，南加州地區(qū)聯(lián)合成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局，負(fù)責(zé)制定區(qū)域空氣質(zhì)量管理規(guī)劃和政策，要求所轄區(qū)域合理分?jǐn)傊挝圪M(fèi)用，從而解決了污染源與受害區(qū)域不一致的問題，成為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的典范。在我國(guó)，基于多樣化和差異化的地方利益，在霧霾治理中可以考慮建立動(dòng)態(tài)的關(guān)系模型，從而建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制（見圖2）。在利益協(xié)調(diào)的具體措施方面，可以將政府橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制應(yīng)用于霧霾污染防治，主要是解決對(duì)污染源的治理、監(jiān)督和整改的力度、成效和意愿。排污問題的解決要關(guān)注污染源地區(qū)的問題，因?yàn)閺脑搭^上看，治污首先必須控污，限制和減少污染排放，這其中最為關(guān)鍵的是污染源特別是排污地區(qū)的監(jiān)管，必須調(diào)動(dòng)和提升相關(guān)區(qū)域主管職能部門的積極性和主動(dòng)性，而利益是解決問題的現(xiàn)實(shí)手段。具體就是由受污染地區(qū)政府將財(cái)政收入和專項(xiàng)資金有序轉(zhuǎn)移到排污地區(qū)，這種橫向支付能夠改變因?yàn)槭杖氩罹喽纬傻闹卫砦廴镜膭?dòng)機(jī)和意愿的不足，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行卓有成效的監(jiān)督和整改。當(dāng)然，實(shí)施過程也需要特別注意橫向轉(zhuǎn)移支付中可能出現(xiàn)的問題，確保橫向轉(zhuǎn)移支付以專項(xiàng)資金的形式使用。endprint

（三）建立健全政府合作的法律制度

有學(xué)者提出中國(guó)也應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，諸如統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)和建議性州立法委員會(huì)[12]，建立包括政府司法部門領(lǐng)導(dǎo)、律師、法學(xué)專家和高校學(xué)者等在內(nèi)的特定機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)不同區(qū)域的行政立法工作。區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會(huì)通過收集、整理區(qū)域內(nèi)地方政府規(guī)章、各地的立法計(jì)劃和立法建議，審查各地規(guī)章草案，協(xié)調(diào)現(xiàn)存地方?jīng)_突的方式促進(jìn)地方政府在行政立法領(lǐng)域的合作。

以京津冀區(qū)域?yàn)槔摰貐^(qū)的立法協(xié)作機(jī)制可以從三方面著手。一是共同協(xié)商起草法律法規(guī)文本。京津冀所轄區(qū)域的地方立法主體共同規(guī)劃區(qū)域內(nèi)立法主題，形成定期聯(lián)絡(luò)制度，成立聯(lián)合工作組就共同問題聯(lián)合調(diào)研，主動(dòng)互通信息，不僅了解當(dāng)?shù)仂F霾防治的實(shí)際情況，而且了解毗鄰地區(qū)的治理水平和治理?xiàng)l件，發(fā)現(xiàn)立法中的最大相似性，及時(shí)協(xié)調(diào)法律法規(guī)中可能出現(xiàn)的沖突。二是采用示范法的形式。所謂示范法的基本操作步驟如下：向不同主體包括官方部門及從業(yè)人員和半官方的法律機(jī)構(gòu)及民間人士多渠道收集相關(guān)的規(guī)范性文本，將這些文本提交給不同層級(jí)的立法部門，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一。三是委托起草方式，即委托具有較高法律素養(yǎng)和立法技術(shù)的專家或者研究機(jī)構(gòu)起草。關(guān)于聯(lián)合制定的地方性法規(guī)的地位問題，其法律地位應(yīng)該高于各地單獨(dú)制定的地方性法規(guī)。當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以聯(lián)合制定的地方性法規(guī)為準(zhǔn)。只有如此，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的區(qū)域協(xié)作[13]。

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