范榮

摘 要：本文通過解構(gòu)政府、社會(huì)組織、私人部門在我國公共服務(wù)供給中的地位與作用，從三個(gè)視角分析了公共服務(wù)供給多元發(fā)展中存在的問題。

我國公共服務(wù)供給面臨兩方面現(xiàn)狀：其一，政府管理太寬，負(fù)擔(dān)過重；其二，政府壟斷供給部分公共服務(wù)，未完全開放給社會(huì)組織、私營部門。因此，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在培養(yǎng)和發(fā)展社會(huì)組織、擴(kuò)大公共服務(wù)市場化范圍。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；社會(huì)組織

一、政府在公共供給主體多元發(fā)展中的主體作用

公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展的基礎(chǔ)是政府切實(shí)提高公共服務(wù)效率，更好履行公共服務(wù)。

（一）政府應(yīng)定位于服務(wù)型政府

服務(wù)型政府應(yīng)秉持“社會(huì)本位，民眾本位”精神，堅(jiān)持以人為本。政府進(jìn)行政策制定、管理實(shí)施、服務(wù)活動(dòng)，均應(yīng)由公共性角度出發(fā)。

1、政府應(yīng)“掌舵”而非“劃槳”。政府應(yīng)把持有限責(zé)任政府理念，扮演治理者和掌舵者角色。構(gòu)建主動(dòng)型、服務(wù)型、開放型、法治型、宏觀調(diào)控型政府，完善宏觀調(diào)控職能，健全公共服務(wù)體制。引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念，以市場為導(dǎo)向，確立“企業(yè)型”政府范式。建立市場化公共服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，分離決策、執(zhí)行、監(jiān)督流程，以更有創(chuàng)造性、高效率的開展工作。

2、政府職能為“服務(wù)”而非“管制”。政府職能產(chǎn)生政府權(quán)力。政府行使權(quán)力，首先要做好職能定位。其一，政府干預(yù)的范圍應(yīng)由公眾決定。只有極端情況如市場失靈時(shí)，方可由政府干預(yù)，同時(shí)要處理好公共資源的合理配置。其二，政府各級(jí)間分工明確。各級(jí)政府在確定自己職能范圍時(shí)應(yīng)把持合理分工、優(yōu)化供給的原則。第其三，政府亦需完善公共產(chǎn) 品服務(wù)提供的方式和機(jī)制。

3、政府應(yīng)明確“該提供什么”公共服務(wù)。政府應(yīng)提供市場不愿、不能提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品，保障基本公共服務(wù)。預(yù)防自然壟斷對(duì)公眾利益的損害，確保社會(huì)效益最大化。

（二）政府應(yīng)確保公共財(cái)政支出體系完善，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

財(cái)力更多地移向財(cái)政資源不足地區(qū)以增加公共服務(wù)供給，有利于促進(jìn)統(tǒng)一市場的形成，引導(dǎo)生產(chǎn)要素在地區(qū)間按照市場規(guī)律流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及地區(qū)城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使基本公共服務(wù)均等化得以落實(shí)。

完善公共財(cái)政支出需注意三方面：第一，各級(jí)政府職責(zé)應(yīng)明確劃分。中央管理全國性和跨省、自治區(qū)、直轄市事務(wù)，地方管理面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)。共同管理事務(wù)應(yīng)明確范圍，分清主次。第二，優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。其一，對(duì)公共事業(yè)增加投入，協(xié)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其二，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”方針，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制。東中西區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。第三，提高財(cái)政資金使用安全、有效、規(guī)范性。其一，加強(qiáng)部門預(yù)算管理基礎(chǔ)性工作，建立預(yù)算定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步深化中期滾動(dòng)預(yù)算制度，擴(kuò)大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理范圍。第二，分離管理職能與操作職能，提高采購效率，推行電子化采購。其三，穩(wěn)步推進(jìn)績效考評(píng)試點(diǎn)工作。其四，建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。保證外部監(jiān)督有效性，堅(jiān)持事前審核調(diào)研、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項(xiàng)檢查相結(jié)合。

（三）政府應(yīng)在公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展中處于主導(dǎo)地位

現(xiàn)代社會(huì)資源配置中，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)公共服務(wù)提供、制度激勵(lì)、公眾利益保護(hù)等，具有重要的主導(dǎo)性。

第一，公共服務(wù)的安排者應(yīng)當(dāng)是政府。政府不僅要對(duì)基本公共服務(wù)供給、基本公共服務(wù)均等做出保障，更要完善公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元化發(fā)展。第二，公共服務(wù)的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)是政府。政府既是安排者，又是生產(chǎn)者。第三，公共服務(wù)多元供給主體的培養(yǎng)者應(yīng)當(dāng)是政府。私人部門和第三部門的發(fā)展需要政府營造良好的競爭發(fā)展環(huán)境。第四，公共服務(wù)供給的監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)是政府。公共服務(wù)供給中的信息和權(quán)威優(yōu)勢由政府掌握，政府需監(jiān)督私人部門和第三部門在提供公共服務(wù)時(shí)是否符合要求，是否實(shí)現(xiàn)了效率與公平的平衡結(jié)合。

二、社會(huì)組織在公共供給主體多元發(fā)展中的重要作用

（一）社會(huì)組織的戰(zhàn)略發(fā)展與管理

1、看待社會(huì)組織不可“泛政治化”。社會(huì)組織要“講政治”，更要重視社會(huì)運(yùn)行和行政管理功能。

2、發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)功能。社會(huì)組織在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了提供服務(wù)、規(guī)范市場等作用。社會(huì)組織的發(fā)展是中國社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要標(biāo)志。

3、正確處理社會(huì)組織和公共部門的關(guān)系。政府權(quán)力部門應(yīng)重視社會(huì)組織的社會(huì)代表性，建立與社會(huì)組織的溝通、理解、協(xié)商、合作關(guān)系。

（二）社會(huì)組織的政策環(huán)境

1、公益產(chǎn)權(quán)制度的建立有利于社會(huì)組織運(yùn)行。公益產(chǎn)權(quán)面對(duì)多元責(zé)任主體并承擔(dān)社會(huì)公益責(zé)任，以稅收優(yōu)惠和社會(huì)饋贈(zèng)等方式獲得公益資產(chǎn)。公益產(chǎn)權(quán)制度需建立運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，并建立破產(chǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制和退出機(jī)制。

2、法律法規(guī)的健全有利于社會(huì)組織運(yùn)行。社會(huì)組織與政府進(jìn)行特定聯(lián)結(jié)時(shí)，需要一套由法律制度構(gòu)建的社會(huì)組織和政府互動(dòng)的框架，確保社會(huì)組織有法可依。

3、政策傾斜力度適當(dāng)增大有利于社會(huì)組織運(yùn)行。政府應(yīng)重點(diǎn)扶持公益性、協(xié)調(diào)性、救助性、維權(quán)性社會(huì)組織，通過稅收優(yōu)惠、資金扶持等政策傾斜措施，帶動(dòng)社會(huì)組織的整體發(fā)展。

（三）社會(huì)組織的自身建設(shè)

1、民辦為綱。社會(huì)組織要做到相對(duì)獨(dú)立性和自治性，做到群眾選舉負(fù)責(zé)人，自己決定活動(dòng)，自己管理實(shí)務(wù)。

2、重視培訓(xùn)。為保證專業(yè)和職業(yè)化社工隊(duì)伍發(fā)展壯大，可在高校開設(shè)社會(huì)工作系，普及相關(guān)法律法規(guī)，與政府合作開設(shè)培訓(xùn)班等。

（四）社會(huì)組織管理部門的重新定位

社會(huì)組織應(yīng)為業(yè)務(wù)橫向管理體制?？蓪⑸鐣?huì)組織發(fā)展的總體規(guī)劃、行業(yè)指導(dǎo)、政策協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、社會(huì)保障、職稱評(píng)定等統(tǒng)一分類管理。

1、登記管理機(jī)關(guān)重新定位。依靠社會(huì)力量建立廣泛社會(huì)監(jiān)督體系，加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)職能。

2、業(yè)務(wù)主管部門改革。通過雙向選擇，使其成為資源提供者和項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督者，最終達(dá)到部分領(lǐng)域取消業(yè)務(wù)主管單位直接管理社會(huì)組織的目標(biāo)。通過彈性管理，做到管而不死、活而不亂。

（五）社會(huì)組織提供公共服務(wù)制度的完善

公共服務(wù)供給存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，只有通過制度建設(shè)，才能最大限度予以規(guī)避。

1、通過設(shè)計(jì)委托、認(rèn)證、評(píng)估、問責(zé)等程序規(guī)定，確立委托服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，積極征求社會(huì)公眾的意見，收集社會(huì)組織經(jīng)營管理行為，定期評(píng)價(jià)社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任表現(xiàn)。

2、完善責(zé)任機(jī)制。明確組織使命、宗旨、任務(wù)，確定長中短期目標(biāo)，并轉(zhuǎn)化為具體的操作和考核標(biāo)準(zhǔn)，真正落實(shí)到行動(dòng)中。

三、私人部門投資在公共供給主體多元發(fā)展中的補(bǔ)充作用

私人部門投資在公共服務(wù)供給發(fā)展中起到非常重要的多元化作用，政府應(yīng)健全籌資機(jī)制，最大限度盤活存量資本，有效整合資源。

（一）激勵(lì)社會(huì)資金流入

1、吸引社會(huì)資本最有效的途徑和制度性融資方式有放松行政審批與市場管制。政府應(yīng)在公共服務(wù)供給中成為主導(dǎo)，形成混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的、公私合作互補(bǔ)的投融資格局。

2、政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資金配套跟進(jìn)。政府投資通過先導(dǎo)性投資，消除社會(huì)資本的投資障礙，為社會(huì)投資奠定基礎(chǔ)，帶動(dòng)社會(huì)資本投資跟進(jìn)。

3、政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資本參與體制轉(zhuǎn)換。政府部門可分擔(dān)改革成本，引導(dǎo)社會(huì)資本參與國有事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)改制，盤活資產(chǎn)存量。

4、政府與社會(huì)資金共擔(dān)集資職責(zé)。建立互助合作組織為依托，政府支持資助，社會(huì)團(tuán)體捐助，群眾自愿集資的共同分擔(dān)體系，政府投入關(guān)鍵性資源，形成互助合作的集資功效，從而使互助組織的服務(wù)惠及基層。

（二）引導(dǎo)社會(huì)資金流入

吸引社會(huì)資本的一種有效方式是恰當(dāng)使用財(cái)政補(bǔ)貼。政府可實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)社會(huì)資金投資，適當(dāng)發(fā)揮 “兩只手”的合力作用，通過采用直接補(bǔ)貼、配套補(bǔ)貼或虧損補(bǔ)貼等多種方式，發(fā)揮補(bǔ)貼的杠桿作用，帶動(dòng)社會(huì)資金投入。

（三）建立多層次的籌資平臺(tái)

1.在大范圍內(nèi)公開招標(biāo)，吸引資金投入公共服務(wù)供給。期間，既擴(kuò)大了本地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)，也將先進(jìn)管理、優(yōu)質(zhì)資源一并引入。

2.允許鼓勵(lì)資金以入股方式投入重大建設(shè)項(xiàng)目。也可政府搭建硬件平臺(tái)，個(gè)人民企入駐進(jìn)行軟件管理。群策群力，為公眾提供良好的公共服務(wù)。